Pubblicato il 03/10/2025

N. 07765/2025REG.PROV.COLL.

N. 03035/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3035 del 2025, proposto dal Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

MA IL TO, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Danza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 2955/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA IL TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il Cons. Marco Morgantini e uditi l’Avv. Maurizio Danza e l'Avv. dello Stato Isabella Bruni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza appellata è stato accolto il ricorso proposto per l'annullamento del decreto n. 2025 del 24.08.2022 del Ministero dell’Istruzione, comunicato con nota del 24 agosto 2022, nella parte in cui reca un nuovo rigetto della istanza di riconoscimento per il titolo del sostegno, in adempimento alla sentenza di ottemperanza del Tar Lazio sez. III bis n. 12534/2021.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

Con decreto del Ministero dell’Istruzione e del Merito n. 2025 del 24.08.2022 è stata rigettata l’istanza di riconoscimento avanzata dalla ricorrente in relazione al titolo formativo conseguito in Romania per la specializzazione sul sostegno scolastico ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di attuazione della direttiva 2005/36/CE.

Il Tar ha premesso che il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego ravvisando: la “non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante” quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Romania e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia suscettibile di essere validamente riconosciuto in Italia; effettuata in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, l’Amministrazione ha poi dichiarato una differenza inconciliabile tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Romania, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Secondo il Tar non ha pregio in primo luogo l’assunto secondo cui quello sottoposto non sarebbe un titolo formativo di natura abilitante e comunque non sarebbe di per sé titolo idoneo al riconoscimento; l’Amministrazione ha infatti del tutto obliterato il decisum contenuto nella citata sentenza di annullamento n. 1178/2021 ove con riferimento alla certificazione romena, c.d. “Adeverinta”, si stabiliva che “non può negarsene il riconoscimento nell’ordinamento nazionale, in qualità di Paese membro dell’Unione Europea, per il mancato riconoscimento della laurea conseguita in Italia” e “dunque non vi è ragione per ritenerla non riconoscibile in Italia ai sensi della Direttiva 2005/36/CE”.

Il Tar ha dichiarato di aderire all’orientamento stabilito dalla Plenaria (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. pronunciata sulla base di un titolo analogo a quello per cui si controverte; nella stessa sentenza si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”).

Il Tar ha poi osservato che il provvedimento oggetto del giudizio nel negare il riconoscimento opera un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Romania e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno; al termine del raffronto il Ministero conclude che i programmi afferenti al corso rumeno siano inconciliabilmente diversi da quelli tenuti nelle università italiane.

Di conseguenza non vi sarebbe la possibilità di disporre le misure compensative in quanto la distanza tra i due percorsi, quello italiano e quello romeno sarebbe tale da non poter essere colmata in alcun modo, anche e soprattutto in ragione del fatto che le misure compensative, sarebbero individuate – in contrasto con la direttiva europea – rispetto ad una formazione non abilitante.

Secondo il Tar la conclusione raggiunta dal Ministero si è sviluppata in assenza di un corretto contraddittorio procedimentale atteso che il provvedimento sfavorevole non risulta essere stato preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all’istante di integrare la documentazione e rassegnare informazioni ulteriori inerenti la qualità e la natura della formazione svolta.

Tale documentazione avrebbe dovuto essere acquisita in ogni caso in via autonoma dall’amministrazione, evitando di limitarsi a constatare la carenza di informazioni e dati allegati all’istanza dato che la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l'autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all'interessato. Ove necessario, l'Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l'eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all'articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”); l’amministrazione non risulta aver ottemperato a tale onere, che rimetteva ad un’iniziativa degli uffici stessi il compito di acquisire le “necessarie integrazioni” alla documentazione disponibile ove ritenuta carente o insufficiente.

Il potere discrezionale esercitato nell’assunzione del provvedimento, su di una materia complessa e dibattuta, viene dunque svolto senza recepire le osservazioni e le deduzioni dell’istante e senza dare allo stesso la possibilità di integrazione documentale; tra i documenti la cui utilità ai fini dell’esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all’estero avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Italia e l’attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all’estero, anche in termini di attività di tirocinio, di laboratorio o didattiche che invece sarebbero svolte nelle Università italiane; e rende del tutto inattendibili le pretese carenze formali e documentali dell’istanza di riconoscimento posto che queste potevano essere comunque rimediate da un atto di preavviso o dall’interlocuzione procedimentale.

Secondo il Tar la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante appare invece assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; allo stato infatti non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori “tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano)”.

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

Il Tar ha ritenuto che le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno appaiono decisamente attinenti alla materia dei bisogni educativi speciali che interessano appunto l’insegnamento di sostegno (in argomento cfr. sempre Ad. Plen n. 22/2022 “si tratta di percorsi che comprendono la preparazione nelle materie afferenti alla specializzazione (a mero titolo esemplificativo: psicologia dell’educazione, dello sviluppo, tecnologia dell’informazione e delle comunicazioni nell’educazione inclusiva, psicologia delle persone con bisogni speciali, ecc.), nonché un’attività di tirocinio, sia presso istituti rumeni che rientrano nell’ambito delle scuole cd. “speciali” previste in Romania, e sia in scuole che prevedono, come in Italia, la scolarizzazione degli alunni disabili con la loro integrazione nell’istruzione ordinaria”).

Il Ministero, argomentando in vario modo sulla genericità dell’insegnamento, che non sarebbe modulato per ordine e grado di scuola e che non sarebbe affiancato da attività di laboratorio o di tirocinio mirato deduce un’incolmabile differenza tra i programmi formativi.

Tale giudizio appare secondo il Tar sostanzialmente apodittico e comunque scarsamente argomentato posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi e che comunque contempla periodi di tirocinio e attività pratica.

Il Tar ha poi fatto riferimento alla possibilità di disporre misure compensative prevista dal diritto europeo.

Il diritto europeo riconosce infatti l’imposizione di misure compensative - e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice - non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale; difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra paesi europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto dell’Unione mira invece a superare.

Il Tar ha richiamato il principio di proporzionalità che richiede opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Ad. Plen n. 21/2022).

2. Il Ministero appellante fa presente che la Signora TO non ha presentato, nella documentazione allegata alla propria istanza, “alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido per dimostrare il possesso dell’abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania, ma ha presentato un mero attestato di formazione professionale conseguito nell’ambito del “Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo”, denominato, in lingua italiana, «La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali», rilasciato, non dal competente Ministero rumeno, ma dall’Università;”, e ha proceduto a richiedere le necessarie informazioni alla competente Amministrazione rumena, in via ufficiale, tramite l’ “Internal Market Information System” (IMI) – sistema di cooperazione tra Autorità degli Stati membri dell'Unione Europea – il cui utilizzo è reso obbligatorio, dalla stessa direttiva europea 2005/36/CE (art. 56)”.

È emerso così che l’istante non ha conseguito alcuna abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania, bensì un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, al più annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell’ordinamento rumeno per la formazione continua dei docenti già in servizio. In altre parole, in applicazione della normativa vigente in Romania, l’istante non ha conseguito alcuna abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania.

La sentenza appellata sarebbe altresì erronea anche laddove ritiene che il provvedimento sarebbe stato emesso in assenza di un corretto contraddittorio procedimentale atteso che non è stato preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10-bis L. 241/1990.

Infatti il procedimento per cui è causa è disciplinato analiticamente dal D. Lgs. n. 206/2007 che, agli articoli 16 e 17, regola puntualmente le fasi dello stesso, senza prevedere il preavviso di rigetto di cui alla Legge n. 241 del 1990.

Rientra dunque nella sfera di discrezionalità riservata dall’ordinamento alla Pubblica Amministrazione la scelta se attivare o meno gli strumenti disciplinati dalle richiamate disposizioni del D.Lgs. n. 206 del 2007.

Fa presente che gli attestati di formazione prodotti dagli istanti che hanno seguito corsi di formazione in Romania, si caratterizzano per una palese ed evidente sovrapponibilità dei contenuti, i quali non di rado sono addirittura

identici.

È pertanto, evidente come l’Amministrazione abbia evitato di richiedere all’istante la produzione di documenti o la comunicazione di informazioni, che di fatto erano già nella disponibilità stessa evitando, così, l’aggravamento del procedimento.

Il Ministero ha comunque diligentemente proceduto all’effettuazione della comparazione in concreto della formazione acquisita all’estero con quella richiesta nel nostro paese dal Decreto M.I.U.R. 30 settembre 2011 recante “Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249” (si consideri, in particolare, l’Allegato B al Decreto in questione) ai fini dell’insegnamento di sostegno.

La sentenza appellata non avrebbe a adeguatamente valutato come, in applicazione del principio di autoresponsabilità, l’odierna appellata avrebbe dovuto produrre fin da subito tutta la documentazione, dalla medesima parte ricorrente ritenuta e qualificata come imprescindibile ai fini del positivo esito della domanda di riconoscimento della qualifica professionale che si pretende acquisita.

La riconducibilità dell’attività di formazione seguita in Romania a quella richiesta ai fini dell’abilitazione richiesta in Italia è stata in concreto esclusa sulla base del motivato parere del Ministero dell’Università e della Ricerca che ha specificamente analizzato i percorsi formativi seguiti e richiesti.

Il Ministero evidenzia altresì che non vi era spazio per adottare misure compensative, presupponendo queste ultime che, in qualche modo, vi sia una base comparabile che possa essere integrata da una formazione supplementare.

Sono infatti emerse differenze incolmabili tra le due formazioni – sia sotto il profilo quantitativo, sia, soprattutto, sotto il profilo qualitativo – cioè, sono emerse differenze tali da non poter essere colmate in alcun modo, pertanto, nemmeno attraverso l’imposizione di misure compensative.

3. Parte appellata si è costituita in giudizio per resistere all’appello.

In particolare ribadisce:

- il titolo del ricorrente sarebbe attestato di competenza abilitante all’insegnamento per il sostegno da cui ne deriva anche l’obbligo del Ministero di disporre la comparazione in concreto tra i percorsi formativi italiano e romeno;

- l’attestazione del Ministero romeno ex art 11 della Dir. Ue n°36/2005 non sarebbe l’unico elemento utile ai fini del riconoscimento del titolo estero, essendo obbligato comunque il ministero a comparare l’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite dal ricorrente;

- l’obbligo della valutazione/comparazione anche in assenza dell’attestato di competenza ex art 11 Dir. Ue n°36/2005 si estenderebbe anche alle certificazioni delle Università;

- le differenze tra i due percorsi formativi non giustificherebbero il diniego del Ministero, essendo possibile attribuire misure compensative anche nel caso di divergenze sostanziali.

4. Con ordinanza cautelare n° 1760 del 14 maggio 2025 il Consiglio di Stato ha sospeso gli effetti della sentenza appellata, motivando tra l’altro che l’appello presenta dei profili che potrebbero condurre, fermo l’approfondimento del merito, al probabile accoglimento dello stesso, atteso che il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego per un verso ravvisando la non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Romania e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia suscettibile di essere validamente riconosciuto in Italia, e, per un altro verso, effettuando in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, concludendo nel senso che sussiste un’incolmabile differenza tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Romania, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

5. L’appello merita accoglimento.

Il Ministero ha adottato il provvedimento di diniego per un verso ravvisando la non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Romania e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia suscettibile di essere validamente riconosciuto in Italia, e, per un altro verso, effettuando in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, concludendo nel senso che sussiste un’incolmabile differenza tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Romania, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Riguardo la necessità del titolo di abilitazione il collegio ribadisce che attualmente l'art. 13, comma 5, del D.M. n. 249 del 2010 esclude che un qualsivoglia effetto abilitante possa discendere, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno (così Consiglio di Stato VII n° 7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025).

L’istante non ha presentato nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido per dimostrare il possesso dell’abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania, ma ha presentato un mero attestato di formazione professionale conseguito nell’ambito del “Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo”, denominato, in lingua italiana, «La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali», rilasciato, non dal competente Ministero rumeno, ma dall’Università.

Il Ministero ha precisato, anche sulla base di interlocuzione con gli uffici rumeni e con l’Unione Europea, che:

- la direttiva [2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE] riguarda le situazioni in cui un professionista pienamente qualificato in uno Stato membro chiede il riconoscimento delle sue qualifiche in un altro Stato membro al fine di accedere alla professione o alle attività professionali del caso in tale Stato membro.”;

– per essere un insegnante pienamente qualificato in Romania, è necessario completare le tre fasi di studio di cui all'articolo 236, paragrafo 1, della legge nazionale rumena in materia di istruzione [legge nazionale in materia di istruzione n. 1/2011 del 5 gennaio 2011] e anche superare l'esame nazionale di cui all'articolo 241, paragrafi 1 e 2, della stessa legge.”;

– l'articolo 236, paragrafo 1, della legge rumena dispone quanto segue:

La formazione iniziale per ricoprire una posizione d'insegnamento comprende:

a) una formazione iniziale, teorica e specializzata, conseguita in ambito universitario nel quadro di programmi speciali accreditati in conformità della legislazione;

b) il completamento di un master in didattica della durata di due anni o di un programma di formazione di livello I e II offerto da un dipartimento specializzato di un istituto di istruzione superiore;

c) un tirocinio pratico della durata di un anno scolastico, condotto in un istituto d'istruzione, solitamente sotto il coordinamento di un insegnante mentore.”.

Il collegio osserva che il Ministero ha comunque considerato, a prescindere da quanto sopra, che il titolo formativo presentato dall’istante non può essere ammesso al riconoscimento richiesto, anche a seguito del confronto eseguito direttamente tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9-2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania dall’istante, dal quale emergono incolmabili differenze tra i due percorsi (in senso analogo Consiglio di Stato VII n° 7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025).

La specifica ed analitica analisi di confronto tra il percorso seguito in Romania e quello richiesto in Italia non è stata in concreto e in modo idoneo smentita dal Tar e, in questa sede, dalla parte appellata.

Il Ministero dell’Istruzione, anche sulla base del rilascio di specifico parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, ha specificamente evidenziato la necessità dei seguenti requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico, come previsti dall’art. 3 del DM 30-9-2011:

a. proposta didattica conforme ai contenuti degli allegati al […] decreto;

b. direzione del corso affidata a un professore universitario di I o II fascia del settore scientifico disciplinare M-PED 03, il quale abbia nel curriculum competenze specifiche sui temi dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;

c. laboratori affidati a docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di insegnamento su posto di sostegno, preferibilmente per il grado di scuola per il quale è attivato il laboratorio, ovvero con provate e documentate esperienze nell'ambito dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;

d. utilizzo in qualità di tutor di docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di servizio su posto di sostegno;

e. convenzioni con le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione ricomprese nell'elenco di cui all'art. 12 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n. 249 finalizzate alle attività di tirocinio comprensive del relativo progetto”.

Il Ministero ha osservato che nulla, in riferimento a detti requisiti, è presente nei percorsi formativi seguiti dall’istante ai fini del conseguimento dell’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento.

A fronte della disposizione dell’art 5 del DM 30-9-2011 secondo la quale i corsi di specializzazione [per le attività di sostegno] “sono riservati a docenti in possesso dell’abilitazione all’insegnamento per il grado di scuola per il quale si intende conseguire la specializzazione per le attività di sostegno”, nulla, in riferimento ad eventuale analogo requisito di accesso, in Romania, alla formazione sul sostegno, emerge dall’attestato presentato dall’istante.

A fronte della previsione, nell’allegato B al DM 30-9-2011, dell’espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente), nulla, in riferimento all’eventuale espletamento di laboratori didattici viepiù diversificati per ciascun grado di scuola, emerge dall’attestato di formazione presentato dall’istante.

A fronte della previsione, nell’allegato B al DM 30-9-2011, dell’espletamento di un tirocinio da svolgersi esclusivamente presso istituzioni scolastiche, diversificato per ordine e grado di scuola il Ministero ha osservato che dalla documentazione fornita dall’istante non si ha alcuna evidenza circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio – ivi compresa la diversificazione per ordine e grado di scuola, la presenza di tutor e la supervisione delle attività svolte –, né dell’effettivo espletamento dello stesso.

Il Ministero ha analizzato le disposizioni di cui all’art 9 del DM 30-9-2011, secondo cui, tra l’altro:

“- Il corso si conclude con un esame finale al quale è assegnato uno specifico punteggio.

- La commissione d'esame è composta dal direttore del corso, che la presiede, da due docenti che hanno svolto attività nel corso nominati dalla competente autorità accademica, nonché da un esperto sulle tematiche dell'integrazione dei disabili e da un dirigente tecnico o da un dirigente scolastico designati dal dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale.

- L'esame finale valuta, attraverso un colloquio con il candidato:

a. un elaborato di approfondimento teorico a scelta del candidato volto a dimostrare la completa padronanza dell'argomento scelto e gli aspetti applicativi in ambito scolastico;

b. una relazione sull'esperienza professionale di tirocinio consistente in una raccolta di elaborazioni, riflessioni e documentazioni;

c. un prodotto multimediale finalizzato alla didattica speciale con l'uso delle tecnologie della comunicazione e dell'informazione (T.I.C.).”

Il Ministero ha osservato che nulla di tutto ciò si ricava dall’attestato di formazione presentato dall’istante, in riferimento allo svolgimento di un esame finale, come previsto dall’articolo 241 della citata legge rumena n. 1/2011, necessario per l’accesso alla professione di docente.

Il Ministero ha osservato altresì che, per le caratteristiche sopra esposte del percorso formativo previsto dal DM 30-9-2011, se, in Italia, un docente specializzato sul sostengo con riferimento a un determinato ordine/grado di scuola intende fare l’insegnante di sostegno su diverso ordine/grado di scuola, deve conseguire una nuova specializzazione, ovvero deve seguire una seconda volta il corso, come sopra delineato, con riferimento al nuovo ordine/grado di scuola su cui intende insegare;

mentre, ove si ritenesse – per assurdo – di riconoscere il titolo presentato dall’istante, lo stesso, non essendo caratterizzato da alcuna specializzazione su ordine e grado di scuola, sarebbe “spendibile” in tutti gli ordini e gradi di scuola, consentendo, quindi, all’interessato di cambiare ordine/grado di scuola senza doversi nuovamente specializzare.

In Italia, il percorso formativo prevede attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità, mentre l’attestato del quale l’istante richiede il riconoscimento è basato su insegnamenti aventi carattere generale, come si evince inequivocabilmente dalla documentazione presentata a corredo dell’istanza.

Il Ministero ha altresì considerato la grossolana differenza tra il numero di ore di formazione, pari a 1.500 (per il conseguimento di 60 crediti formativi), riportata nella documentazione presentata dall’interessata a corredo della propria istanza, come dichiarata dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures, e il numero di ore, pari a 683, riportato nel provvedimento Nr. 29665, 30800 del 4 aprile 2016 con il quale il Ministero rumeno dell’istruzione e della ricerca scientifica - Direzione generale insegnamento superiore ha autorizzato la stessa Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures ad organizzare “il programma postuniversitario per la formazione e lo sviluppo professionale continuo, in lingua rumena”, denominato “La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone” con conseguenti dubbi circa l’attendibilità del contenuto degli atti presentati a corredo dell’istanza.

Da tali elementi emerge in modo chiaro che, a prescindere da ogni ulteriore questione, la comparazione in concreto effettuata dal Ministero ha dimostrato che il titolo formativo presentato dall’istante non può essere ammesso al riconoscimento richiesto, anche a seguito del confronto eseguito direttamente tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9-2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania dall’istante, dal quale emergono incolmabili differenze tra i due percorsi.

Al riguardo, va precisato che l’Adunanza plenaria non ha inteso riconoscere in maniera indiscriminata e acritica i titoli formativi conseguiti all’estero anche al di là o, addirittura, in senso opposto rispetto a quanto stabilito della Direttiva 2005/36/CE, bensì ha rammentato l’obbligo, per il Ministero, di «valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE» (Cons. St., Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 19, § 17), non essendo precluso alle autorità nazionali di adottare queste garanzie in modo estensivo anche ad una vicenda, come quella qui controversa, ciò che il Ministero ha fatto senza, infine, opporre inutili formalismi o defatiganti adempimenti procedimentali in tempi non ragionevoli, ma esaminando la domanda nel suo contenuto sostanziale e svolgendo la necessaria comparazione.

Come ha sancito la Corte di Giustizia UE nella propria giurisprudenza (v., per tutte, Corte di Giustizia UE, 8 luglio 2021, BB, C-166/20, punto 39), anche al di fuori del diretto campo applicativo della Direttiva, e in forza dei principi generali di cui agli artt. 45 e 49 TFUE, qualora l’esame comparativo dei titoli accerti che le conoscenze e le qualifiche attestate dal titolo straniero corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali, lo Stato membro ospitante è tenuto a riconoscere che tale titolo soddisfa le condizioni da queste imposte.

Se, invece, a seguito di tale confronto emerge una corrispondenza solo parziale tra tali conoscenze e qualifiche, detto Stato membro ha il diritto di pretendere che l’interessato dimostri di aver maturato le conoscenze e le qualifiche mancanti (6 ottobre 2015, Brouillard, C-298/14, punto 57 e giurisprudenza citata).

A tal riguardo, spetta alle autorità nazionali competenti valutare se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante nel contesto, segnatamente, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti (sentenza del 6 ottobre 2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).

Invece, se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze (v., segnatamente, sentenza del 2 dicembre 2010, Vandorou e a., C-422/09, C-425/09 e C-426/09, EU:C:2010:732, punto 72).

Nel caso di specie, per le ragioni sin qui espresse, l’esame comparativo condotto dal Ministero in concreto rispetto ai titoli formativi – anche in assenza del titolo abilitante rilasciato dal Ministero rumeno (c.d. Adeverinta) – porta ad escludere che le conoscenze acquisite all’estero siano sufficienti a giustificare una equipollenza di formazione, eventualmente colmabile con misure di compensazione, per le ragioni già espresse, non efficacemente contrastate dal ricorrente.

Tale elemento è dirimente e prevale su ogni altra considerazione al fine di escludere la possibilità di confermare l’accoglimento della pretesa della parte di ricorrente di primo grado, anche con riferimento alla possibilità di essere ammessa a misure compensative.

Va inoltre escluso che possa essere introdotta in sede di appello la questione della asserita disparità di trattamento che non ha costituito motivazione della impugnata sentenza né di motivi formalmente riproposti dalla parte appellata, che si è limitata in questo grado del giudizio a richiamare tale elemento per contrastare la domanda cautelare proposta dall’amministrazione (poi accolta).

6. Anche sulla base di tali considerazioni, il collegio osserva che la comunicazione del preavviso di diniego, cui ha fatto riferimento il Tar, non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito, in quanto l’Amministrazione si è correttamente determinata sulla base del titolo che era stato presentato per il riconoscimento e che il Ministero ha dimostrato, anche sulla base di analitica valutazione del percorso di studi, che il riconoscimento non era possibile e che nemmeno tale esito di valutazione richiedeva l’esercizio di ulteriori poteri istruttori.

Trattasi dunque di atto in concreto dovuto e vincolato, in quanto l’assenza dei presupposti per il riconoscimento emergente dalla descritta comparazione non lascia alcun margine all’amministrazione per un esito diverso del procedimento, che in alcun modo l’apporto procedimentale del privato avrebbe quindi potuto mutare.

L’analitica valutazione del percorso di studi effettuata dal Ministero induce altresì il collegio a respingere l’istanza verbale di parte appellante di consulenza tecnica d’ufficio proposta in udienza.

7. Il collegio ritiene infine che non vi siano i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o per sospendere il giudizio in pendenza di analogo rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia UE.

In data 3 maggio 2024, con ordinanza n. 8867, il T.A.R. Lazio – Sezione IV-ter – ha rimesso alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea questioni interpretative riguardanti il riconoscimento del titolo di specializzazione sul sostegno conseguito in Spagna.

Così il Tar Lazio nell’ordinanza di remissione alla CGUE ha considerato: “Vanno rimessi alla Corte di giustizia UE i seguenti quesiti:

- se l’art. 13 della Direttiva 2005/36/UE come modificata dalla Direttiva 2007/55/UE , letto alla luce dell’obiettivo comunitario della eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri e della libera circolazione degli insegnanti, debba essere interpretato nel senso che, con riguardo al riconoscimento infracomunitario delle qualifiche professionali, con particolare riferimento al titolo di specializzazione all’insegnamento di sostegno, osti alla interpretazione ed applicazione di una normativa nazionale che consenta di considerare sussistenti le condizioni per il riconoscimento anche nel caso in cui il titolo di formazione specialistica acquisito nello Stato membro d’origine non permetta l’esercizio della corrispondente professione nel medesimo Stato e da questo non sia legalmente riconosciuto come titolo abilitante al ridetto esercizio;

- nel caso in cui l’art. 13 della Direttiva 2005/36/UE come modificata dalla Direttiva 2007/55/UE non abbia detto effetto ostativo, se le disposizioni del titolo III, capo I, della Direttiva 2005/36 debbano, dunque, essere interpretate nel senso che le autorità competenti in materia di riconoscimento delle qualifiche, acquisita la relativa istanza, siano sempre e comunque tenute a valutare il contenuto di tutti i documenti presentati dalla persona interessata, idonei ad attestare la sua qualifica professionale, ancorché non abilitante nello Stato membro d’origine, nonché la conformità della formazione che essi attestano alle condizioni richieste per ottenere la qualifica professionale in questione nello Stato membro ospitante e, se del caso, applicare misure di compensazione.”

Il collegio ritiene che non sussistano i presupposti per sospendere il giudizio per pendenza di analogo rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia UE né per disporre autonomo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia perché la questione, oggetto del rinvio, è in questo caso irrilevante.

Infatti il Ministero ha comunque valutato in concreto il percorso di studi svolto in Romania, come sopra precisato.

Dall’esito di tale comparazione sono emerse emergono pesanti ed incolmabili differenze tra i due percorsi formativi, le quali hanno imposto il diniego della domanda di riconoscimento proposta come pure l’impossibilità di disporre misure compensative, come congruamente motivato dall’Amministrazione.

Tale elemento rende ininfluente in questo giudizio la questione pendente, in quanto, a prescindere dalla soluzione, la comparazione in concreto qui svolta impedisce in radice il riconoscimento del titolo.

L’appello deve pertanto essere accolto.

In riforma della sentenza appellata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Le oscillazioni giurisprudenziali consentono comunque la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO