Pubblicato il 30/12/2025

N. 10422/2025REG.PROV.COLL.

N. 03434/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3434 del 2025, proposto dal Gestore dei servizi energetici – G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche in via disgiunta tra loro, dagli avvocati Stefano D’Ercole, Fabrizio Pellegrino e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via in Arcione n. 71;

contro

Società GR UG di CC RC & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche in via disgiunta tra loro, dagli avvocati Corrado Canafoglia e Salvatore Menditto, con domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Conca d’Oro n. 285;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1287, resa tra le parti.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società GR UG di CC RC & C. s.n.c.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il consigliere CE RA e uditi per le parti gli avvocati Salvatore Menditto e Fabrizio Pellegrino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.     Oggetto del giudizio è la domanda di revocazione, ex art. 395, n. 4 c.p.c., proposta dal Gestore dei servizi energetici (“il GSE”) avverso la sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 71837 del 4 marzo 2025 che ha accolto l’appello proposto dalla Società GR UG di CC RC & C. s.n.c. (“la GR UG”) avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. III ter , n. 393 del 14 gennaio 2022.

2.      Alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, emerge che:

a)      con provvedimento del 13 settembre 2017 il GSE ha comunicato alla GR UG la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti a suo tempo riconosciuta, con la maggiorazione prevista per l’utilizzo di moduli fotovoltaici e gruppi di conversione realizzati unicamente all’interno di uno Stato dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo, in favore del suo impianto fotovoltaico, n. 1000019, ubicato nel Comune di Trecastelli (già Ripe) (AN); a sostegno del provvedimento ha addotto che « le certificazioni presentate dalla Società non sono riferibili ai moduli fotovoltaici installati presso l’impianto e non sono pertanto utili ad attestarne la provenienza e la conformità ai requisiti previsti dal Decreto e dalla Regole Applicative per l’ammissione alle tariffe incentivanti », in quanto:

i) non sono state presentate osservazioni ai rilievi mossi nel corso del procedimento di verifica ex art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (con nota del GSE del 4 aprile 2016) in merito alla mancata riferibilità dei moduli fotovoltaici installati presso l’impianto ai due certificati (emessi, rispettivamente, dal Tuv Intercert GmbH e dal Tuv Rheinland Products Safety GmbH) presentati all’atto della richiesta d’incentivo al fine di attestarne la conformità alle norme CEI-EN 61215 e CEI-EN 61730-2;

ii) il nuovo certificato di conformità trasmesso per attestare la conformità dei moduli fotovoltaici alle norme tecniche suddette (rilasciato dalla Kiwa Italia s.p.a. alla Axitech GmbH il 6 giugno 2013) è stato emesso in data successiva a quella di produzione dei moduli in questione (febbraio 2012), che, quindi, non possono ritenersi riferibili al nuovo certificato (« … anche le Regole Applicative precisano che “le tariffe incentivanti possono essere riconosciute solo se i moduli sono stati prodotti nel periodo di validità di tale certificazione” »);

iii) non sono stati forniti chiarimenti in ordine all’avvenuto riscontro di moduli con etichette, recanti i dati di targa, che presentavano evidenti difetti di incollaggio o residui di colla associabili alla rimozione di originarie etichette, e di regole sequenziali sovrapponibili per l’identificazione dell’origine dei moduli prodotti in Cina e di quelli prodotti in Polonia, commercializzati dalla Axitech GmbH con il proprio marchio, che impedivano di identificarne univocamente il sito di produzione;

b)       in data 20 maggio 2021 il GSE ha rigettato l’istanza di riesame del provvedimento di decadenza, presentata dall’GR RI ai sensi e per gli effetti dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020 n. 120, ovvero anche dell’art. 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241;

c)       con sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. III ter , n. 393 del 14 gennaio 2022:

i) è stato respinto il ricorso presentato dall’GR UG contro il provvedimento di decadenza, per l’assorbente motivo dell’inidoneità del certificato rilasciato dalla Kiwi Italia S.p.A. ad attestare la conformità dei moduli alla norma tecnica CEI-EN 61215 in quanto pacificamente successivo alla data di messa in esercizio di questi ultimi;

ii) è stato accolto il ricorso per motivi aggiunti proposto dalla stessa contro il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame, rilevandone il difetto di motivazione (§ 6 della sentenza: « … risulta viziata la motivazione del Gestore che, come nel caso in esame, in via seriale e senza riferimento specifico alle circostanze del caso esaminato, assuma, all’esito del procedimento riesame, ex se ontologicamente prevalente l’interesse pubblico al tutela della finanza pubblica, omettendo di esaminare non solo l’interesse privato alla conservazione del beneficio originariamente erogato e poi ritirato, ma anche il distinto interesse pubblico alla produzione energetica da fonte rinnovabile e quindi i valori ambientali e produttivi di cui la norma eccezionale si fa evidentemente carico »);

d)        successivamente, l’istanza di riesame è stata nuovamente respinta dal GSE con provvedimento assunto in data 8 marzo 2022, contro il quale pende, davanti al T.a.r. per il Lazio, il ricorso n.r.g. 5821 del 2022, la cui trattazione è fissata all’udienza di smaltimento del 27 marzo 2026;

e)        contro la sentenza del T.a.r. n. 393 del 2022 l’GR UG ha proposto appello, affidato a sei motivi di gravame (estesi da pag. 8 a pagina 37, con numerazione ripetuta per il quarto e il quinto motivo) così rubricati: « 1) IN GENERALE: MOTIVAZIONE LACUNOSA E COMUNQUE NON ADEGUATA ALLA SPECIFICITÀ ED AL “TECNICISMO” DELLE CENSURE RECATE DAI MOTIVI DELL’ORIGINARIO RICORSO – ECCESSIVA SINTETICITÀ – TOTALE “APPIATTIMENTO” ALLE DEDUZIONI ED ALLE DIFESE DEL GSE – MANCATA CONSIDERAZIONE ED ANALISI DELLE ARGOMENTAZIONI DIFENSIVE DELLA RICORRENTE E DEI DOCUMENTI PRODOTTI IN ATTI »; « 2) SUL PRIMO MOTIVO DELL’ORIGINARIO RICORSO: SULLA MANCATA E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 D.M. 05/07/2012, DELLE “REGOLE APPLICATIVE GSE” (SPEC. § 2.2.5), DELL’ART. 11 (SPEC. CO. 6) D.M. 05/05/2011, DELL’ART. 7 (SPEC. CC. 5 E 6) D.M. 05/07/2011, DEL D.M. 31/01/2014 (ART. 42 D.L.VO N. 38/2011) E DELL’ALLEGATO 1 – SULLA MANCATA APPLICAZIONE DELLE DISPOSIZIONI “DEROGATORIE” E/O “SANANTI” DI CUI AL D.M. 05/05/20211 E RELATIVE “REGOLE APPLICATIVE GSE” – SULLA MANCATA APPLICAZIONE DEL C.D. REGIME TRANSITORIO – SUL TRAVISAMENTO E/O SULL’ERRONEA PERCEZIONE DEI FATTI ( OMESSA PRONUNCIA – RIPROPOSIZIONE (INTEGRALE) DELLE CENSURE »; « 3) SUL SECONDO MOTIVO DELL’ORIGINARIO RICORSO (§ 5.2 DELLA SENTENZA): SULLA ERRONEA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DEL D.M. 30/01/2014 E DELL’ART. 42 DL.VO N. 38/2011 E DELL’ALLEGATO 1 – SULLA LACUNOSITA’ ED ERRONEITÀ DELL’ISTRUTTORIA CONDOTTA DAL GSE E SUI RIFLESSI IN ORDINE ALLA MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO (MANCATA ACQUISIZIONE DI ELEMENTI CERTI E CONCORDATI POSTI A FONDAMENTO DELLE VIOLAZIONE CONTESTATE) ( ERRONEITA’, CARENZA E SUPERFICIALITA’ DELLA MOTIVAZIONE – OMESSA VALUTAZIONE DEGLI ELEMENTI IN FATTO ED IN DIRITTO DEDOTTI DALLA RICORRENTE E DEI DOCUMENTI PRODOTTI – INGIUSTIFICATO “APPIATTIMENTO” SULLA POSIZIONE DEL GSE – MOTIVAZIONE “GENERICA”, APODITTICA ED “AUTOEVIDENTE” »; « 4) SUL TERZO MOTIVO DELL’ORIGINARIO RICORSO (§ 5.1 DELLA SENTENZA): SULLA ERRONEA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DEL D.L.VO N. 28/2011, DEL D.M. 05/05/2021 (E DEL D.M. 05/07/2012) – SULLA VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELLE “REGOLE APPLICATIVE” (SPEC. REV. 3, GIUGNO 2012, PAR. 4.5.1.1) – SULLA VIOLAZIONE DEL’ART. 3 L. N. 241/1990 – VIOLAZIONE DELLA COMPLESSIVA RATIO LEGIS – SULLA ERRONEA ISTRUTTORIA – SULLA ERRONEA E/O MANCATA VALUTAZIONE DEGLI ELEMENTI DOCUMENTALI ACQUISITI (CON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALLE CERTIFICAZIONI TECNICHE DELL’IMPIANTO E DEI COMPONENTI DELLO STESSO) – SUL TRAVISAMENTO DEI FATTI – SULLA MANCATA VALUTAZIONE E CONSIDERAZIONE DELLE DEDUZIONI E DELLE OSSERVAZIONI FORNITE EX ART. 10-BIS L. N. 241/1990 ( TRAVISAMENTO ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA VIGENTE IN SUBIECTA MATERIA – ERRONEITA’, SUPERFICIALITA’ E CARENZA DI MOTIVAZIONE – OMESSA E/O SUPERFICIALE VALUTAZIONE DEGLI ELEMENTI IN FATTO ED IN DIRITTO DEDOTTI DALLA RICORRENTE E DEI DOCUMENTI PRODOTTI IN ATTI – OMESSA PRONUNCIA SULLE CENSURE RELATIVE ALLE ALTRA CONTESTAZIONI MOSSE DAL GSE – RIPROPOSIZIONE (INTEGRALE) DELLE STESSE »; « 4) SUL QUARTO MOTIVO DELL’ORIGINARIO RICORSO (§ 5.3 DELLA SENTENZA): SULLA VIOLAZIONE E/O ERRONEA E/O TRAVISATA E/O MANCATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 21-QUINQUIES E 21-NONIES L. N. 241/1990 – SULLA VIOLAZIONE DEI GENERALI PRINCIPI DI GOVERNO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA EX ARTT. 1 L. N. 241/1990 E 97 COST. – SULLA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO ( ERRONEITA’ DELLA MOTIVAZIONE – ERRONEA E/O MANCATA CONSIDERAZIONE DELLA DISCIPLINA NORMATIVA APPLICABILE IN SUBIECTA MATERIA, ANCHE ALLA LUCE DEI CHIARIMENTI LEGISLATIVI E GIURISPRUDENZIALI INTERCORSI – TRAVISAMENTO »; « 5) SULLE RESTANTI CENSURE PORTATE NEL QUARTO E NEL QUINTO MOTIVO DELL’ORIGINARIO RICORSO: SULLA ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ALL. 1, LETT. A) E J) D.M. 31/01/2014 – SUL VIZIO DELL’ISTRUTTORIA E DELLA MOTIVAZIONE E SULLA LORO CONTRADDITTORIETÀ – SULLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA SANZIONATORIA – SULLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ – SULL’INIQUITÀ ED INGIUSTIZIA SOSTANZIALI E SULL’ECCESSO DI FORMALISMO – SULLA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA LEGALE COLLABORAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO – SULLA VIOLAZIONE DEGLI ART. 3 E 10-BIS L. N. 241/1990 – (ANCORA) SULL’ISTRUTTORIA E SULA MOTIVAZIONE – SULLA MANCATA CONSIDERAZIONE DELLA BUONA FEDE DEL SOGGETTO AGENTE ( OMESSA PRONUNCIA – RIPROPOSIZIONE (INTEGRALE) DELLE CENSURE »

3.      Con la menzionata sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 1287 del 2025:

a)      si è soprasseduto all’esame del primo motivo di gravame sulla pretesa lacunosità della decisione di primo grado, in considerazione dell’effetto devolutivo pieno dell’appello;

b)     sono stati accolti i motivi dal secondo al quarto, affrontati congiuntamente, nel decisivo presupposto che:

i) in relazione alla data di entrata in funzione dell’impianto le disposizioni da applicare sono quelle di cui al d.m. 5 luglio ( recte : maggio) 2011 (IV Conto Energia);

ii) quanto alla contestazione relativa alla riferibilità ai moduli installati delle certificazioni presentate all’atto della richiesta di incentivo, la documentazione aggiuntiva richiesta dal sesto comma dell’art. 11 del d.m. cit. ( i.e. le certificazioni ulteriori rispetto alla sola attestazione che i moduli fotovoltaici godono di una garanzia di prodotto di almeno dieci anni contro il difetto di fabbricazione, prevista dal comma precedente) è prevista solo per gli impianti entranti in funzione dopo il 30 giugno 2012 e, comunque, il rilascio della certificazione successivo alla produzione dei moduli non giustifica la non conformità alla norma CEI-EN 61215 del tipo di modulo utilizzato;

iii) quanto alla contestazione relativa all’impossibilità di stabilire che i moduli fossero stati prodotti in Polonia e non in Cina, il certificato di Factory Inspection n. 4479912405176-200 emesso da TUV NORD CERT GmbH il 25 giugno 2012 attesta l’origine del prodotto dal sito produttivo di Tarnow e completa quelli prodotti in precedenza, la nota della Kranich Solar s.r.l. che ha venduto i moduli richiama detto certificato e i numeri riportati in targhetta che identificano il sito di produzione in Polonia (26) e quello esistente in Cina (261) sono comunque diversi;

iv) quanto ai difetti di incollaggio e ai residui di colla riscontrati in alcuni moduli con riferimento alle etichette recanti i dati di targa, non si tratta di circostanza idonea a provare con certezza la falsità delle certificazioni prodotte;

c)     è stato assorbito l’esame del quinto e sesto motivo ed è stato puntualizzato l’effetto conformativo della decisione, nel senso che « l’accoglimento dell’appello comporta che alla società dovranno essere corrisposti tutti gli incentivi che non sono stati più riconosciuti a seguito della decadenza » (la corresponsione degli incentivi a suo tempo ritirati);

d)     è stata respinta la domanda di risarcimento del danno;

e)     sono state compensate integralmente fra le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio.

4.     Con ricorso notificato e depositato, rispettivamente, in data 17 e 29 aprile 2025, il GSE ha proposto domanda di revocazione affidata a tre motivi rescindenti (estesi da pagina 11 a pagina 23 del gravame), così rubricati: « 1. Erroneità della Sentenza oggetto di revocazione. Sussistenza dell’ipotesi di revocazione prevista dall’art. 106 c.p.a. e dall’art. 395, comma 1, numero 4) c.p.c. - errata supposizione che il certificato trasmesso dal Soggetto Responsabile e rilasciato dall’ente certificatore sia riferibile al singolo modulo piuttosto che al ciclo produttivo dei moduli di quel tipo »;

« 2. Erroneità della Sentenza oggetto di revocazione. Sussistenza dell’ipotesi di revocazione prevista dall’art. 106 c.p.a. e dall’art. 395, comma 1, numero 4) c.p.c. – Errata supposizione che il codice seriale 261 non si riferisca anche alla produzione dei moduli all’interno dello stabilimento in Polonia, e quindi in ambito UE »; « 3. Erroneità della Sentenza oggetto di revocazione. Sussistenza dell’ipotesi di revocazione prevista dall’art. 106 c.p.a. e dall’art. 395, comma 1, numero 4) c.p.c. – Errata supposizione che la presenza di difetti di incollaggio e di residui di colla sulle targhette dei moduli non legittimi il provvedimento di revoca adottato da GSE ».

5.     Nel corso del procedimento:

a)     in data 31 maggio 2025 si è costituita la GR UG per resistere al gravame;

b)     in data 31 ottobre 2025 la GR GN ha prodotto memoria difensiva e documenti

c)     in data 11 novembre 2025 il GSE ha prodotto memoria di replica.

6.     La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 2 dicembre 2025.

7.     Il ricorso è inammissibile.

8.     Si prescinde dall’esame delle plurime eccezioni di inammissibilità del ricorso revocatorio nel suo complesso, sollevate dalla difesa dell’appellata, poiché tutti i singoli vizi - motivi revocatori articolati nel gravame sono inaccoglibili.

9.     I vizi-motivi revocatori dedotti riguardano aspetti (la riferibilità ai singoli moduli da installare delle certificazioni prodotte; la riferibilità del codice seriale “261XXXXXXXXXX” alla produzione dei moduli all’interno dello stabilimento cinese e non anche a quello polacco; la presenza dei difetti di incollaggio e di residui di colla sulle targhette dei moduli come prova della rimozione di etichette presenti in origine) che hanno costituito altrettanti punti controversi della lite sui quali il Consiglio di Stato si è espressamente pronunciato (cfr. supra, § 3).

Sennonché, è pacifico che non costituiscono causa di revocazione l’errore di valutazione o di giudizio e, in particolare, le ipotesi di erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio o quelle in cui la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita, che semmai danno luogo a un ipotetico errore di giudizio che non è censurabile mediante revocazione, la quale altrimenti si trasformerebbe in un terzo ulteriore grado di giudizio non previsto dall’ordinamento ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 17 novembre 2025, n. 8966; sez. VI, 29 ottobre 2025, n. 8377; sez. V, 7 ottobre 2025, n. 7818).

Inoltre, essi sollecitano inammissibilmente il giudice della revocazione a rivalutare l’intero thema probandum e decidendum (fra le tante, Cons. Stato, sez. II, 17 novembre 2025, n. 8967).

10.     A tanto consegue l’inammissibilità del ricorso.

11.     Le spese del presente giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal D.M.10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in revocazione come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. s.p.a. alla rifusione, in favore della Società GR UG di CC RC & C., delle spese del giudizio che liquida in euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

CE RA, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE RA	Vito Poli

IL SEGRETARIO