Pubblicato il 09/07/2025

N. 05963/2025REG.PROV.COLL.

N. 01014/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1014 del 2024, proposto da
TO AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Miele e Silvia Scognamiglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Inps, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Marinuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 11482/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udita per le parti l’avvocato Antonella Miele;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con ricorso al Tar per il Lazio l’appellante ha chiesto: - l’accertamento del diritto di percepire la retribuzione e il trattamento economico, previdenziale e pensionistico corrispondenti alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza riconosciutagli il giorno 31/03/15, giorno antecedente al collocamento a riposto, ai sensi dell’art. 1 comma 260 lettera b) 1. n. 266/05, e il conseguente trattamento di pensione e la liquidazione del trattamento di fine rapporto corrispondenti alla predetta qualifica; - l’annullamento, in parte qua, del decreto n. 4977 del 05/11/14 del Prefetto di Napoli di collocamento a riposo, nella parte in cui omette di comunicare all’ente di previdenza i dati necessari per la quantificazione del complessivo trattamento di pensione corrispondente alla qualifica di dirigente generale della Polizia di Stato, e degli altri provvedimenti con cui il Ministero dell’interno ha trasmesso al Prefetto di Napoli e all’ente di previdenza dati non idonei ai fini della quantificazione del trattamento di pensione corrispondente alla qualifica di dirigente generale.

1.1 - Con ricorso per motivi aggiunti lo stesso ha chiesto: - l’accertamento del diritto di percepire il trattamento economico, previdenziale e pensionistico corrispondente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza riconosciutagli dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo, ovvero il 01/04/15, in forza dell’art. 45, comma 21, d. Lgs. n. 95/17; - l’annullamento, in parte qua, del decreto del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del 13/09/17, in data 13 settembre 2017, nella parte in cui prevede la nomina del ricorrente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza soltanto a far tempo dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo e nella parte in cui stabilisce che tale promozione “ non produce in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico ”.

2 – Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar adito ha dichiarato il ricorso inammissibile, per difetto di giurisdizione, nella parte in cui chiede la riliquidazione del trattamento pensionistico, rilevando che la giurisdizione in ordine a tale domanda spetta alla Corte dei Conti secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 174/16; per il resto, ha respinto sia il ricorso che i motivi aggiunti.

3 – L’originario ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4 – Con il primo motivo l’appellante contesta la statuizione di inammissibilità per carenza di giurisdizione, deducendo che il primo Giudice avrebbe travisato l’esatto tenore delle domande del ricorrente, fondate tutte sull’accertamento di un diritto soggettivo, quello all’inquadramento nella qualifica di dirigente generale dal giorno antecedente al collocamento in quiescenza, per cui la rideterminazione del trattamento pensionistico costituisce una mera conseguenza, peraltro automatica, di tale riconoscimento.

4.1 – La censura è fondata.

La Corte di Cassazione ha chiarito che: “ Le controversie funzionali al diritto alla pensione dei pubblici dipendenti - o relative a problemi connessi - spettano alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, salvo che venga in rilievo, ancorché relativamente ad obblighi di lavoro a contenuto, connotazione o funzione lato sensu previdenziale (tra cui quelli contributivi), un effetto diretto ed immediato nei confronti del datore di lavoro, incidente solo in via mediata sulla misura del trattamento pensionistico, perché, in tal caso, la controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, cioè, al giudice ordinario o a quello amministrativo sulla base del riparto di giurisdizione ex artt. 63 e 69 del d.lgs. n. 165 del 2001” (Corte Cass. n. 20134 del 22/07/2024).

Dal momento che la domanda di parte ricorrente era volta ad accertare l’inquadramento nella qualifica di dirigente generale dal giorno antecedente al collocamento in quiescenza, questa non investe direttamente la determinazione del trattamento di pensione, bensì diritti e obblighi inerenti al rapporto d’impiego, pur se influenti – pressoché esclusivamente come di seguito spiegato - sulla pensione, da cui la giurisdizione di questo Giudice ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

5 – Con il secondo motivo l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Tar ha ritenuto che nella fattispecie non possa configurarsi in alcun modo la sussistenza di diritti quesiti - che resistono all’abrogazione della cd. promozione alla vigilia di cui all’art. 1, comma 258, della legge n. 190 del 2014 - considerato che l’art. 1, comma 260, della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (che aveva introdotto la promozione alla vigilia) avrebbe previsto due momenti indefettibili ed entrambi parimenti essenziali, finalizzati al conseguimento dei benefici economici invocati: l’aver maturato cinque anni nella qualifica di dirigente superiore nella vigenza della citata norma; l’essere destinatario della promozione a dirigente generale il giorno prima del collocamento in quiescenza, possibile soltanto nella vigenza della norma ad avviso del primo Giudice.

L’appellante prospetta che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo Giudice, il possesso dei cinque anni è un fatto compiuto che caratterizza una ben individuata fase della carriera del dirigente ed entra stabilmente nel suo patrimonio giuridico, arricchendone il curriculum professionale, che il legislatore, con norma successiva, non può disconoscere.

Per l’appellante, una corretta lettura delle norme esaminate conduce alla conclusione che l’abrogazione dell’art 1, comma 260, lett. b), della legge n. 266 del 2005 effettuata dall’art. 1, comma 258, della legge n. 190 del 2014 incide esclusivamente sui dirigenti superiori che alla data del 31 dicembre 2014 non hanno maturato il requisito di cinque anni nella qualifica.

Contrariamente a quanto ritenuto dal primo Giudice, caposaldo dell’istituto della promozione alla vigilia non è il momento concreto del collocamento a riposo; ma il possesso di cinque anni di anzianità nella qualifica di dirigente superiore. E’ questo il requisito al quale la legge subordina la promozione (“... con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica ”).

Secondo l’appellante, l’abrogazione disposta dall’art. 1, comma 258, della legge n. 190/2014 non può travolgere fatti e rapporti compiuti, che, come tali, non possono essere disconosciuti, in quanto hanno già esaurito i loro effetti. Del pari, non possono essere disconosciute aspettative maturate e diritti acquisiti entrati stabilmente nel patrimonio giuridico del soggetto sotto il vigore della norma abrogata.

Nel caso in esame, l’appellante è stato collocato a riposo in data 1° aprile 2015 per raggiunti limiti di età e, a quella data, egli aveva abbondantemente maturato il requisito di cinque anni nella qualifica di dirigente superiore, qualifica che gli era stata conferita il 1° gennaio 2009.

5.1 - Con il terzo motivo l’appellante, alla luce delle considerazioni svolte nel secondo motivo di censura, contesta anche il rigetto dei motivi aggiunti, prospettando che anche l’art. 45, comma 21, del decreto legislativo 29 maggio 2017 n. 95 attribuisce rilievo essenziale al momento della cessazione dal servizio (per quei soggetti che cessino dal servizio a decorrere dal 1° gennaio 2015), inteso quale evento determinante ai fini dell’applicazione del beneficio dell’inquadramento nella qualifica superiore. Dunque, per l’appellante, sotto il profilo temporale non vi sono limiti: tale quinquennio potrebbe essere maturato anche dopo il 1° gennaio 2015.

5.2 – L’appellante deduce inoltre che i provvedimenti impugnati siano in contrasto con l’art. 6, paragrafo 1 CEDU, in combinato disposto con l’art. 1 del Protocollo 1 addizionale alla CEDU.

5.3 - Con il quarto motivo di appello, in via subordinata, l’appellante deduce l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 258, della legge 23 dicembre 2014 n, 190 e dell’art. 9, comma 21, della citata legge n. 122 del 2010 per contrasto con gli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione; violazione dei principi di partecipazione, trasparenza, completezza della comunicazione dei provvedimenti impugnati; violazione degli artt. 1, 3, 4, 24, 35 e 36 della Costituzione; violazione del diritto alla giusta retribuzione; violazione dei principi di buona fede e dell’affidamento; violazione dell'art, 1, protocollo n. 1, CEDU.

6 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.

In base all’art. 1, comma 260, lettera b) 1. n. 266/05, “ in conseguenza di quanto previsto dal comma 259, a decorrere dal 1º° gennaio 2006, sono attribuiti: ... b) ai dirigenti superiori della Polizia di Stato con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, la promozione alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza, a decorrere dal giorno precedente la cessazione dal servizio ”.

Tale disposizione è stata abrogata dall’art. 1, comma 258, l. n. 190/14 senza che tale ultima disposizione abbia previsto alcuna disciplina transitoria o clausola di salvaguardia per coloro che, cessando dal servizio successivamente a tale data, avrebbero potuto vantare il possesso dei requisiti per l’accesso alla qualifica di dirigente generale previsto dalla legge abrogata.

Successivamente, l’art. 45, comma 21, del d. lgs. n. 95/17 ha precisato che “ a decorrere dal 1° gennaio 2015, al personale di cui al presente decreto che nell'ultimo quinquennio prima della cessazione dal servizio ha prestato servizio senza demerito è attribuita la promozione alla qualifica ovvero al grado superiore, ovvero l'attribuzione della denominazione di coordinatore e qualifiche corrispondenti, a decorrere dal giorno successivo alla predetta cessazione dal servizio al raggiungimento del limite di età, al collocamento a domanda in ausiliaria o riserva nei casi previsti dalla legislazione vigente, per infermità o per decesso anche non dipendenti da causa di servizio, ovvero in caso di rinuncia al transito per infermità nell'impiego civile, sempre che l'infermità risulti dipendente da causa di servizio...Le disposizioni di cui al presente comma non possoпo produrre in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico del personale medesimo ”.

6.1 – Alla luce del quadro normativo innanzi ricordato, la tesi dell’appellante – per cui a far data dall’abrogazione dell’art. 1 comma 260 lett. b 1. n. 266/05 sussisterebbero situazioni giuridiche acquisite in ragione del maturato possesso del requisito di cinque anni di anzianità nella qualifica di dirigente superiore - non tiene conto del fatto che il beneficio della c.d. “promozione alla vigilia” include tra i suoi presupposti quello del prossimo pensionamento del beneficiario, in tal senso l’art. 1, comma 260, cit. indefettibilmente ancora il beneficio ad una data specifica, ovvero il giorno antecedente alla cessazione dal servizio.

Non appare coerente con la ratio dell’istituto – volta sostanzialmente ad incidere sul trattamento pensionistico dell’interessato, piuttosto che sul rapporto di lavoro in essere – una diversa esegesi, per cui la decorrenza prevista dalla norma fungerebbe da mero parametro temporale di efficacia di un beneficio già maturato.

Invero, la promozione non esplica alcun effetto durante la vita lavorativa dell’interessato, anche nel caso in cui questi abbia in ipotesi maturato i cinque anni richiesti dalla norma, se non l’ultimo giorno di lavoro; è pertanto evidente che la promozione è in funzione (soltanto) della cessazione dal servizio, andando ad incidere essenzialmente sul trattamento pensionistico spettante all’interessato.

Nella logica dell’istituto in commento non appare dunque possibile configurare la promozione come un diritto già maturato, insuscettibile di essere escluso da un successivo intervento normativo. Viceversa, non essendo maturato alcun diritto, il legislatore ben può intervenire per limitare o escludere il beneficio, senza che possa predicarsi un effetto retroattivo su un diritto già acquisito.

Sul piano generale deve infatti ricordarsi che può parlarsi di diritti quesiti solo in relazione a diritti già entrati a far parte del patrimonio del lavoratore in relazione ad un evento già maturato e non con riferimento ad aspettative sorte sulla base di regole previgenti o a semplici pretese di stabilità nel tempo di una regolamentazione che poi venga modificata.

Deve infatti ritenersi che nell’ambito del rapporto di lavoro sono configurabili diritti quesiti solo con riferimento a situazioni che siano entrate a far parte del patrimonio del lavoratore subordinato (come nel caso dei corrispettivi di prestazioni già rese) e non invece in presenza di quelle situazioni future o in via di consolidamento, che sono frequenti in un rapporto di durata con prestazioni ad esecuzione periodica o continuativa quale quello di lavoro, suscettibili come tali di essere differentemente regolate nel corso del rapporto.

6.2 - In definitiva, va ribadito come non sia possibile configurare alcun diritto acquisito dell’appellate alla qualifica superiore, che, in base all’art. 1, comma 260, lett. b 1. n. 266/05, sorge solo il giorno antecedente il collocamento a riposto, in quanto funzionalmente preordinato a regolare lo status giudico ed economico del pensionato e non del lavoratore. Ne consegue che, allorché è intervenuta l’abrogazione dell’art. 1, comma 260, lettera b) della l. n. 266/05, l’appellante non aveva maturato alcun diritto, dal momento che questo sarebbe sorto solo il giorno antecedente il suo collocamento a riposto.

In tal senso non è configurabile alcun effetto retroattivo dell’art. 1, comma 258, l. n. 190/14, dal momento che questo non ha interessato diritti e situazioni già giuridicamente perfezionatisi ed acquisiti. Ne deriva, come già rilevato dal Tar, l’assenza di ogni contrasto con i principi di cui alla CEDU e l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale dedotta in via subordinata dall’appellante.

6.3 - Per altro, l’interpretazione innanzi delineata risulta in sintonia con il successivo intervento del legislatore che, con l’art. 45, comma 21, d. lgs. n. 95/17, ha previsto la promozione all’atto del pensionamento, ma ha esplicitamente precisato che “ Le disposizioni di cui al presente comma non possoпo produrre in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico del personale medesimo ”.

Per tale ragione va confermato anche il rigetto dei motivi aggiunti proposti dall’appellante in primo grado, stante il chiaro tenore letterale della disposizione innanzi citata.

7 - In definitiva, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

La peculiarità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO