Pubblicato il 15/12/2025

N. 09894/2025REG.PROV.COLL.

N. 08292/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8292 del 2024, proposto dal Comune di LO RO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Melucco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la signora AR ER LI, rappresentata e difesa dagli avvocati Ginevra Paoletti, Natalia Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13088/2024, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento della determinazione prot. n. 2582 del 6 aprile 2016, notificata in data 7 aprile 2016, con cui il Comune di LO RO, Area IV Urbanistica Edilizia Sportello Unico, in persona del Responsabile del Servizio, ha rigettato la domanda della signora LI finalizzata al rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un manufatto accessorio e pertinenziale (garage) ai sensi della L.R. Lazio n. 21/2009 (art. 3, comma 1, lett. a), come pure di tutti gli atti presupposti e consequenziali.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora AR ER LI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 la consigliera IL MA;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna appellata esponeva di essere proprietaria di un edificio residenziale e del terreno circostante su cui esso insiste (circa 740 mq) il tutto sito nel Comune di LO RO, Via Mazzini n. 11, censito in catasto al foglio 13, particella 884, sub 2 e sub 8 graffati.

1.1. La variante generale al P.R.G. approvata con D.G.R. n. 828 del 5 settembre 2003 aveva previsto che il terreno di proprietà della signora LI, fosse destinato a “parcheggio pubblico”.

1.2. Con successiva delibera n. 185 del 4 settembre 2008, la Giunta Comunale di LO RO aveva approvato il progetto definitivo per la realizzazione del parcheggio pubblico sull’area in questione, evidenziando che “ l’opera è conforme allo strumento urbanistico, con il quale è stato costituito il vincolo preordinato all’esproprio (variante al P.R.G. approvata con D.G.R. n.828 del 5.09.2003) ”.

1.3. Successivamente la ricorrente - muovendo dall’assunto secondo cui il vincolo preordinato all’esproprio fosse decaduto in data 4 settembre 2013 per mancata adozione del decreto di esproprio entro il termine quinquennale previsto ex lege – proponeva istanza di rideterminazione della pianificazione urbanistica del terreno.

1.4. A fronte del silenzio serbato dal Comune su detta istanza, la ricorrente proponeva ricorso innanzi al T.a.r. per il Lazio ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a..

1.5. Con sentenza n. 46 del 3 gennaio 2014, il T.a.r. accoglieva siffatto ricorso e, per l’effetto, ordinava al Comune di esprimersi in modo “espresso e motivato” sulla suddetta istanza.

1.6. Successivamente, con deliberazione della Giunta Comunale n. 42 del 17 marzo 2014, il Comune disponeva l’avvio dell’iter per la reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, il quale, però, non si è mai concluso.

1.7. In data 4 febbraio 2016, pertanto, la ricorrente trasmetteva al Comune una richiesta di permesso di costruire per la realizzazione su detto terreno di un garage di 24,97 mq, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. a), e comma 5, della legge della Regione Lazio n. 21 del 2009.

1.8. Con determinazione prot. n. 2582 del 6 aprile 2016, il Comune ha respinto tale richiesta sull’assunto che il terreno in questione sia gravato, sin dalla pianificazione urbanistica del 1973, da un vincolo non già espropriativo bensì conformativo, consistente nella destinazione dell’area a parcheggio pubblico, vincolo che avrebbe quindi impedito l’edificazione di un garage privato da parte dell’odierna ricorrente.

Più in particolare, la motivazione del diniego poggia sui seguenti snodi argomentativi:

a) il terreno in questione ricade su un’area destinata a parcheggio pubblico fin dall’anno 1973;

b) tale destinazione è stata confermata dalla variante generale al PRG adottata nel 1996 ed approvata nel 2003;

c) la suddetta destinazione urbanistica non sarebbe soggetta a decadenza, in quanto essa integra un vincolo meramente conformativo (e non espropriativo), trattandosi di un’area destinata a standard urbanistico ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968, per effetto del quale il privato non verrebbe completamente privato delle facoltà di godimento dominicali;

d) la natura di vincolo conformativo implica che la summenzionata destinazione urbanistica non soggiace ai termini di decadenza previsti (per i vincoli espropriativi) dall’art. 9 del d.P.R. n. 327 del 2001;

e) la presenza di un vincolo conformativo a tempo indeterminato è da sola ostativa al rilascio del permesso di costruire ai sensi della normativa regionale in materia di Piano Casa (l.r. n. 21 del 2009), giusta quanto previsto dall’art. 2, comma 2, lett. f), della suddetta legge regionale, il quale stabilisce che le facoltà edificatorie eccezionalmente contemplate da tale legge non si applicano agli interventi edilizi da effettuarsi “ nelle aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità, delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali nonché agli standard di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 del Ministro per i lavori pubblici ”;

f) se da un lato è vero che con deliberazione n. 42 del 17 marzo 2024 la Giunta Comunale, in ottemperanza alla sentenza del T.a.r. Lazio n. 46 del 2014, ha dato avvio al procedimento di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio in relazione al terreno de quo , dall’altro lato nelle more di tale procedimento l’Amministrazione ha rivalutato diversamente la fattispecie, addivenendo alla conclusione (anche sulla scorta della DGR n. 50 del 2013) che la destinazione a parcheggio pubblico dell’area in questione integri un vincolo conformativo (e non espropriativo) a tempo indeterminato;

g) a nulla rileva il fatto che il certificato di destinazione urbanistica faccia emergere l’esistenza sull’area di un vincolo preordinato all’esproprio, atteso che tale certificato è un atto meramente dichiarativo e non costitutivo di effetti giuridici.

1.9. Con il ricorso di primo grado, avverso siffatta determinazione la ricorrente ha dedotto un articolato mezzo di gravame (esteso da pag. 4 a pag. 10).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha accolto il ricorso, annullato l’atto impugnato e condannato il Comune al pagamento delle spese di lite.

3. La sentenza è stata impugnata dal Comune di LO RO, rimasto soccombente, sulla scora dei seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE: ART.2 L.R. LAZIO 21/2009. ECCESSO DI POTERE PER OMESSA E/O INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, PERPLESSITÀ, ILLOGICITÀ.

Il T.a.r. farebbe derivare il carattere espropriativo e non conformativo del vincolo che grava da oltre 50 anni sull’area di proprietà dell’appellata dalla mera circostanza che il relativo intervento venga realizzato con fondi interamente pubblici, così escludendo qualunque possibile sfruttamento economico del parcheggio da parte del privato. Il “ripensamento” del Comune è tuttavia avvenuto anche alla luce della più recente giurisprudenza amministrativa, come richiamata anche nella D.G.R. Lazio n. 50 del 2013 ed ha confortato l’Amministrazione nella propria scelta di riconoscere carattere conformativo al vincolo in questione.

In tal senso, il Comune ha richiamato principalmente gli orientamenti giurisprudenziali in materia di zonizzazione a “verde pubblico”, la quale viene fatta rientrare nell’ambito della normale conformazione della proprietà privata, espressione del potere di pianificazione del territorio comunale.

Assimilabile a tale destinazione sarebbe anche a quella a “parcheggio pubblico”, nelle ipotesi in cui, essa riguardi un’intera zona e non una specifica opera pubblica.

In tale senso, è stata richiamata la circolare Regione Lazio, Dipartimento Territorio, Direzione regionale Territorio e Urbanistica nel proprio parere del 6 aprile 2010 (prot. n. 168090), oltre a giurisprudenza civile e amministrativa.

Nel caso in esame, l’area di proprietà LI non potrebbe pertanto considerarsi neppure come “zona bianca”.

Ne consegue che l’Amministreazone non poteva rilasciare il richiesto permesso di costruire, ostandovi le previsioni recate dalla legge della Regione Lazio n. 21/2009 (c.d. Piano Casa) e, in particolare, quelle recate dall’art. 2, comma 2, lettera f), come esplicitamente sostenuto nel gravato diniego.

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE. ECCESSO DI POTERE PER OMESSA E/O INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRRUTTORIA, PERPLESSITÀ, ILLOGICITÀ.

Il vincolo in esame è espressione di una scelta legata al potere-dovere di zonizzazione del territorio comunale recata dallo strumento urbanistico generale e finalizzata a soddisfare l’esigenza di dotare LO RO di aree destinate a parcheggio pubblico, scelta localizzativa dalla quale la giurisprudenza farebbe derivare, secondo il Comune, la natura conformativa del relativo vincolo.

L’appellante richiama in particolare gli orientamenti della Cassazione (ad. es. Sez. un., n. 173/2001) e del Consiglio di Stato, secondo cui il vincolo conformativo consegue alla zonizzazione del territorio comunale e alla individuazione delle rispettive destinazioni ad opera dei PRG, anche se riferite a utilizzi pubblicistici, laddove l’incidenza del vincolo riguardi una generalità di beni e una pluralità di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona e in ragione delle caratteristiche intrinseche dei beni o del rapporto con l’opera pubblica

La scelta localizzativa del Comune non avrebbe riguardato solo l’area di proprietà dell’appellata, ma anche altre aree ugualmente destinate alla realizzazione di parcheggi ad uso pubblico, imprimendo di conseguenza su ciascuna di esse un vincolo di natura conformativa.

4. Si è costituita, per resistere, l’originaria ricorrente, la quale ha depositato anche una memoria conclusionale, in vista della pubblica udienza del 23 ottobre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

5. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

6. Giova anzitutto riportare la puntuale ricostruzione svolta dal primo giudice, secondo cui:

- secondo la giurisprudenza amministrativa, non è espropriativo il vincolo imposto su una data area con previsioni attuabili anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico/privata in regime di economia di mercato, mentre è espropriativo il solo vincolo contenente previsioni attuabili esclusivamente attraverso l’intervento pubblico;

- nel caso in esame, gli artt. 19 e 20 delle norme tecniche di attuazione del Comune non recano alcuna disposizione, che preveda la possibilità di una realizzazione del parcheggio pubblico ad iniziativa privata (o promiscua pubblico/privata);

- i programmi triennali delle opere pubbliche del Comune di LO RO, testimoniano, al contrario, che i “lavori di realizzazione parcheggio Via Mazzini” sono realizzati a spese del solo Comune e che l’“apporto di capitale privato” è stimato in misura pari a 0:

- che la documentazione in atti testimonia l’esistenza di un vincolo espropriativo (e non conformativo), con conseguente illegittimità, per difetto di motivazione, del diniego impugnato.

7. Dal canto suo, il Collegio rileva che i precedenti giurisprudenziali richiamati dal Comune appellante riguardano prevalentemente una fattispecie diversa da quella in esame, riferita alla destinazione di zona a “verde pubblico”.

In tale ipotesi la giurisprudenza ha sottolineato che la zonizzazione non assume la natura di vincolo ablatorio o assimilabile, ma rientra nell’ambito della normale conformazione della proprietà privata, espressione del potere di pianificazione del territorio comunale; infatti tale destinazione urbanistica è sussumibile tra le ipotesi di qualificazione delle zone territoriali omogenee di cui lo strumento urbanistico primario si compone e, anche se implica l’esclusione della possibilità di realizzare qualsiasi opera edilizia incidente sulla destinazione a verde, rimane comunque espressione delle funzioni di ripartizione in zone del territorio, senza determinare vincoli tali da escludere potenzialmente il diritto di proprietà nella sua interezza (in questo senso, cfr., da ultimo, la sentenza della Sezione n. 2106 del 14 marzo 2025),

Tale destinazione (analogamente a quelle consimili di “verde urbano”, “verde attrezzato” etc.), non impedisce ogni tipologia di utilizzazione dei terreni da parte dei proprietari, rimanendo comunque possibili quelle forme di sfruttamento compatibili con gli usi in cui si sostanzia la destinazione stessa.

Vero è poi quanto fatto osservare dall’appellata in ordine al fatto che anche un vincolo di zonizzazione, pur ordinariamente di carattere conformativo, può rivelarsi, in via eccezionale, come vincolo preordinato all'esproprio al concorrere di tutti i seguenti presupposti: a) che si traduca in un’imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia d’esclusiva appropriazione e fruizione collettiva; b) che la relativa realizzazione risulti incompatibile con la proprietà privata e, perciò, presupponga ineluttabilmente, per il suo compimento, l’espropriazione del bene; c) che l’imposizione determini l’inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio (Cass. civ., sez. I, 8 novembre 2024, n.28808).

7.1. Ciò posto, nel caso in esame non è stato comprovato dal Comune che l’area di cui trattasi sia suscettibile di un qualche utilizzo da parte del privato, o comunque che la destinazione impressavi consenta la realizzazione e/o gestione del parcheggio pubblico ad opera del privato stesso, secondo quello schema di partenariato pubblico – privato che da tempo la Corte Costituzionale ha individuato quale strumento per dotare il territorio di attrezzature e servizi, senza ricorrere all’esercizio di poteri ablatori (Corte Cost., sentenza n. 179 del 1999).

Il vincolo in esame, in sostanza, comporta proprio quello svuotamento del diritto di proprietà, riferito ad un bene determinato, ritenuto dalla giurisprudenza quale indice sintomatico della sussistenza di un vincolo espropriativo.

7.2. In disparte quanto testé rilevato, va poi osservato che nella vicenda è già intervenuta la sentenza n. 46 del 2014, dello stesso T.a.r. per il Lazio, passata in giudicato, relativa all’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull’istanza di ripianificazione presentata dalla signora LI.

In tale giudicato è all’evidenza implicito l’accertamento della decadenza del vincolo espropriativo, con il conseguente perdurante obbligo dell’Amministrazione di ripianificare l’area di cui trattasi (cfr., ex multis , Cons. Stato, 7 novembre 2012, n.5666), ferma l’applicazione, nelle more, dei limitati indici edificatori previsti dall’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001.

8. Per quanto sopra argomentato l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, di cui in epigrafe, lo respinge.

Condanna il Comune di LO RO alla rifusione delle spese del grado in favore della signora AR ER LI, che liquida complessivamente in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE TO SP, Presidente FF

IL MA, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL MA	CE TO SP

IL SEGRETARIO