Pubblicato il 04/07/2025

N. 05817/2025REG.PROV.COLL.

N. 08766/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8766 del 2024, proposto da
Regione Molise e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

La Vida Medical s.r.l., in proprio e nella qualità di capogruppo della costituita A.T.S. (Associazione Temporanea di Scopo) con Democom s.r.l. e con l’Università di Pisa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 316/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di La Vida Medical s.r.l. in proprio e quale soggetto capogruppo della costituita Associazione Temporanea di Scopo (A.T.S.) con Democom s.r.l. e con l’Università di Pisa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Corbyons in delega dell'avvocato Di Pardo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società La Vida Medical s.r.l., in proprio e quale soggetto capogruppo mandataria della costituita Associazione Temporanea di Scopo (A.T.S.) con Democom s.r.l. e con l’Università di Pisa, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Molise, chiedendo l’annullamento della determinazione regionale n. 6672 del 30.12.2023, recante l’annullamento in autotutela dell’ammissione all’Associazione rappresentata dalla ricorrente alle agevolazioni previste dall’Avviso per la selezione di progetti finanziabili nell’ambito del Programma Operativo Regionale del Molise FESR FSE 2014 -2020, Asse 1 – Ricerca, Sviluppo Tecnologico e Innovazione, Azione 1.1.1 “ Sostegno alle attività collaborative di R&S per lo sviluppo di nuove tecnologie sostenibili, di nuovi prodotti e servizi ”.

Con Determinazione n. 75 del 25.6.2018, il Direttore del I Dipartimento, Autorità di Gestione del POR FESR FSE 2014/2020 approvava l’Avviso pubblico relativo all’Azione 1.1.1. La società La Vida Medical s.r.l. presentava la propria candidatura, ottenendo l’ammissione alle agevolazioni.

Con Determinazione Dirigenziale n. 1739 del 2019, il RUP, nel prendere atto e nel fare propri i risultati dell’istruttoria effettuata dalla Sviluppo Italia Mouse s.p.a., in veste di soggetto valutatore, ammetteva alle agevolazioni la domanda presentata dalla La Vida Medical s.r.l. per una spesa ammissibile pari a euro 386.743,80 e un contributo concedibile pari a euro 271.006,55, subordinando l’efficacia del provvedimento di ammissione alla costituzione dell’aggregazione di imprese e alla dimostrazione da parte delle stesse del possesso di una unità operativa localizzata nella Regione Molise.

Con Determinazione Dirigenziale n. 6413 del 26.11.2019, veniva liquidato e pagato alla società ricorrente, quale capofila dell’Associazione Temporanea di Scopo, un acconto di euro 108.402,62, pari al 40% del contributo ammesso al finanziamento FESR di euro 271.006,05. Successivamente, con Determinazione Dirigenziale n. 3154 del 23.6.2020, veniva rideterminata la somma concessa, incrementata a euro 497.444,67 e, con Determinazione Dirigenziale n. 7622 del 10.12.2021, l’Amministrazione regionale liquidava il SAL intermedio di euro 105.152,45.

In seguito a controlli effettuati dalla Guardia di Finanza, veniva accertato che l’Università di Pisa – Dipartimento di Ingegneria dell’Informazione, una delle due mandanti componenti l’A.T.S., non possedeva una unità operativa nel territorio della Regione Molise, contrariamente ai requisiti richiesti dall’Avviso pubblico.

Con nota n. 150299/2023, l’Autorità regionale richiedeva alla società in house Sviluppo Italia Molise s.p.a., a suo tempo incaricata della redazione dell’Avviso pubblico e dell’istruttoria della pratica, il rilascio di un parere circa ‘ l’interpretazione autentica dell’art. 4, commi 2 e 3 e il significato della definizione di impresa ’.

La società Sviluppo Italia Molise s.p.a. rilasciava un parere in merito all’interpretazione richiesta, che veniva trasmesso alla Guardia di Finanza, Nucleo di Polizia Economico – Finanziaria – Sezione Tutela Finanza Pubblica di Isernia.

Veniva, pertanto, avviata la procedura di revoca del finanziamento e la Guardia di Finanza notificava la richiesta di revoca totale del contributo concesso alla società La Vida Medical s.r.l., motivata dal mancato rispetto delle condizioni previste dall’Avviso.

L’Amministrazione regionale emetteva la Determinazione Dirigenziale n. 6672 del 30.12.2023, procedendo alla revoca totale del finanziamento concesso alla società La Vida Medical s.r.l. per un importo complessivo di euro 213.555,07, rappresentato dalla somma dell’acconto e dei SAL intermedi erogati. Veniva, altresì, richiesta alla società La Vida Medical s.r.l. la restituzione dell’importo complessivo di euro 227.004,79 inclusivo anche degli interessi legali maturati entro 20 giorni dalla notifica del provvedimento di revoca.

2. Con il ricorso introduttivo, la società lamentava la violazione dei diritti partecipativi, essendo stato omesso l’avviso inerente all’avvio dell’ iter della revoca e la violazione dell’art. 21 nonies l. 241 del 1990 per essere stato adottato un provvedimento caducatorio in autotutela, oltre il termine di dodici mesi dall’adozione dell’atto attributivo di vantaggi economici. La ricorrente denunciava la violazione dell’art. 19 del Disciplinare degli obblighi sottoscritto dalle parti, che riguardava la fattispecie della revoca e non concerneva i casi di inammissibilità dell’agevolazione. La società prospettava critiche sull’illogicità del ripensamento regionale in ordine all’assoggettabilità dell’Università di Pisa (mero Organismo di Ricerca, ODR) all’adempimento relativo alla apertura di una sede operativa nel territorio molisano e segnatamente in Campobasso o Termoli, prescritto dall’Avviso a carico delle ‘Imprese’ candidate, e deduceva sull’erroneità della tesi esposta dalla G.d.F., recepita dall’Amministrazione regionale, assumendo lo sviamento di potere insito nell’adeguamento regionale alla linea imposta dalla G.d.F.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, con sentenza n. 316 del 2024, accoglieva il ricorso, sul presupposto della propria giurisdizione, rilevando che il ricorso si manifestava fondato per assorbenti ragioni di ordine sostanziale riconducibili all’erroneità dell’interpretazione regionale della lex specialis della procedura, interpretazione la cui censurabilità il Tribunale aveva anticipato in fase cautelare con ordinanza n. 46 del 2024, a cui faceva rinvio.

Il Tribunale concludeva che l’Università di Pisa – Dipartimento di Ingegneria dell’Informazione, componente con la società ricorrente di una unitaria A.T.S. nella veste individuale, però, di organismo di ricerca, e non già di impresa, non era tenuta ex se all’apertura di una propria unità operativa sul territorio della Regione Molise.

4. La Regione Molise e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 c.p.a.; 2. Violazione e/o falsa applicazione della lex specialis della procedura di cui all’Avviso pubblico relativo all’Azione 1.1.1. approvato con Determinazione n. 75 del 25/6/2018 del Direttore del I Dipartimento, Autorità di Gestione del POR FESR FSE 2014/2020, nonché erroneità della decisione su un punto decisivo della controversia”.

5. La società La Vida Medical s.r.l., in proprio e nella qualità di capogruppo della costituita A.T.S., si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. All’udienza del 27 marzo 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, le appellanti censurano la sentenza impugnata per violazione dell’art. 7 c.p.a., nella parte in cui il T.A.R. non ha preliminarmente rilevato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a decidere sulla presente controversia. Le Amministrazioni deducono che, secondo l’indirizzo consolidato del Giudice di legittimità, che troverebbe conferma anche nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, il discrimine per l’assegnazione della competenza a decidere nella materia in esame deve essere ricercato nella natura del comportamento del beneficiario del contributo pubblico e nella ragione per la quale viene adottato il provvedimento in via di autotutela. Si contesta, infatti, che la società La Vida Medical s.r.l. non avrebbe adempiuto all’onere imposto dall’art. 4, comma 3, secondo periodo, della lex specialis della procedura, pertanto il suo comportamento ricadrebbe nell’ambito di cognizione del giudice ordinario. Nel caso di specie, non opererebbe l’art. 21 nonies l. 241 del 1990 che attiene all’esercizio del potere di annullamento di ufficio, atteso che si registra un atto di revoca a finalità decadenziale – sanzionatoria, espressamente previsto dall’art. 4 dell’Avviso, atto finalizzato alla cancellazione del diritto al contributo già concesso.

7.1. La critica non può trovare accoglimento.

Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass. Sez.Un. 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. Sez. Un. 18 maggio 2021, n. 13492).

Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, devono prendersi in esame i fatti allegati dalle parti, onde verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione.

Orbene, il Collegio condivide le conclusioni a cui giunge il T.A.R. in tema di giurisdizione, laddove rileva che ‘oggetto essenziale’ di causa è un provvedimento di ritiro di contributi espressamente basato sulla ‘ insussistenza originaria dei requisiti di ammissibilità dell’agevolazione concessa, con particolare riferimento alla posizione dei partner Università di Pisa – Dipartimento di Ingegneria dell’Informazione ’.

Invero, l’accertamento della insussistenza originaria dei requisiti di ammissibilità dell’agevolazione ha indotto l’Amministrazione ad annullare l’ammissione della società alle agevolazioni già concesse, quindi alla concessione del contributo a fondo perduto e agli atti di erogazioni successivi.

Il provvedimento impugnato imputa all’A.T.S. la mancanza, da parte di una componente, l’Università di Pisa, di una propria unità locale nella Regione Molise, come pure la sua omessa apertura successiva, ai sensi dell’art. 4, commi 2 e 3 dell’Avviso pubblico, pertanto l’atto si sostanzia in un provvedimento di autotutela assunto per ragioni di illegittimità del provvedimento di attribuzione del beneficio derivante da una supposta mancanza di un requisito di ammissibilità dell’agevolazione.

Tanto premesso, la regola del riparto che viene qui in rilievo è il frutto di una elaborazione giurisprudenziale consolidata.

In ordine alla controversia originata dalla revoca di un contributo pubblico, la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria, quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o, comunque, dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo, quanto il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sez. Un., 4 gennaio 2023, n. 146; Cass. Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757).

Nel caso in esame, appare all’evidenza che la posizione della società La Vida Medical s.r.l. (in proprio e nella qualità di capogruppo della costituita A.T.S.) è di interesse legittimo, con conseguente devoluzione al giudice amministrativo della relativa controversia, in quanto la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, è dipesa dall’esercizio di potere di autotutela dell’Amministrazione, la quale ha inteso annullare il provvedimento di attribuzione del beneficio in ragione della mancanza di un requisito di ammissibilità dell’agevolazione. La Regione Molise ha svolto valutazioni discrezionali circa la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse tali da imporre una riconsiderazione dell’opportunità e della convenienza del contributo.

Da siffatti rilievi consegue che l’eccepito difetto di giurisdizione non può trovare accoglimento.

8. Con il secondo motivo di appello, le Amministrazioni contestano la statuizione contenuta nella sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che l’art. 4, commi 1 e 3, dell’Avviso deve essere interpretato nel senso che l’obbligo di disporre di una sede operativa nella Regione incombe esclusivamente sulle imprese, quando le stesse si presentino sotto forma di aggregazioni con gli organismi di ricerca. Secondo le appellanti, ai sensi della lex specialis, l’organismo di ricerca risulterebbe destinatario specifico, come le altre imprese dell’aggregazione temporanea, di un contributo apposito, ossia di un aiuto, in ragione della propria partecipazione al progetto, pertanto quanto previsto dall’Articolo 7, comma 14, dell’Avviso si applicherebbe anche a tale organismo.

Nel caso di specie, non sarebbe stata svolta una attività di pura ricerca per finalità eminentemente scientifiche, ma sarebbero state erogate prestazioni aventi ad oggetto servizi tecnologici e organizzativi patrimonialmente valutabili, considerato che al Dipartimento dell’Università è stata riservata, a chiare finalità remunerative, una quota del contributo erogato dall’Amministrazione regionale, per oltre 40.000 euro. Trattasi di credito di natura puramente commerciale, scaturito da prestazione di servizi dietro corrispettivo, che potrebbe sorgere anche solo da un rapporto contrattuale apposito (senza necessità di aggregazioni e consorzi), pertanto, sarebbe confermata la connotazione commerciale dello stesso. Le esponenti argomentano che la Guardia di Finanza avrebbe documentato sulla consapevole adesione dell’Università, in sede di sottoscrizione dell’atto di costituzione dell’aggregazione temporanea con l’appellata, al programma operativo, con adeguata ripartizione dei compiti, ruoli, settori di attività economica e quote di contributo tra le parti scriventi, senza particolari distinzioni scaturenti dalla natura degli organismi aderenti, assumendo che l’Ateneo, di fatto, avrebbe un ruolo di tipo imprenditoriale in relazione alla concreta attività economica svolta e ai servizi erogati. Secondo le Amministrazioni ricorrenti tanto porterebbe alla conclusione dell’applicazione, al caso di specie, dell’art. 4, comma 3, dell’Avviso a tutti gli aderenti all’associazione, con conseguente sanzionabilità dell’elusione dell’obbligo, incombente anche sul citato Dipartimento, relativo alla creazione di una sede operativa nel termine prescritto.

8.1. La doglianza non può trovare accoglimento.

Risulta dai fatti di causa che la Regione Molise, con D.D. n. 6672 del 2023, ha disposto, in via di autotutela la revoca del beneficio, assumendo il “mancato rispetto delle condizioni previste dall’Avviso e in particolare con specifico riferimento alla non sussistenza dei requisiti di ammissibilità all’agevolazione relativamente alla posizione del partner Università di Pisa – Dipartimento di Ingegneri dell’Informazione ai sensi di quanto previsto dall’art. 4, commi 2 e 3, e articolo 7, commi 2 e 14 dell’avviso”.

L’art. 4 dell’Avviso dispone:

“ Soggetti beneficiari.

1. Possono presentare candidatura:

… Le aggregazioni tra Imprese o tra Imprese e Organismi di ricerca, da costituirsi anche successivamente alla data di presentazione della candidatura, nelle forme di Consorzio con rappresentanza esterna, Società Consortili, Reti di Impresa, RTI/ATI e ATS.

2. Qualora all’atto della presentazione della candidatura, i beneficiari di cui al comma precedente non avessero un’unità locale sul territorio della Regione Molise presso cui realizzare l’intervento, l’apertura della stessa deve avvenire, pena la decadenza dai benefici, entro il termine di 60 giorni dalla ricezione di ammissione alle agevolazioni.

3. Nel caso in cui le Imprese partecipino in forma associata o da costituirsi, l’aggregazione deve essere regolarmente costituita, pena la decadenza dai benefici, entro 60 giorni dalla comunicazione di ammissione alle agevolazioni. Entro il medesimo termine, inoltre, tutte le Imprese appartenenti all’aggregazione, pena la decadenza dai benefici, devono dimostrare il possesso di un’unità operativa sul territorio della regione Molise”.

L’art. 2, comma 1, lett. b) dell’Avviso, definisce gli organismi di ricerca, stabilendo: “ un’entità (ad esempio, università o istituti di ricerca, agenzie incaricate del trasferimento di tecnologia, intermediari dell’innovazione, entità collaborative reali o virtuali orientate alla ricerca), indipendentemente dal suo status giuridico (costituito secondo il diritto privato o pubblico) o fonte di finanziamento, la cui finalità principale consiste nello svolgere in maniera indipendente attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale o di sviluppo sperimentale o nel garantire un’ampia diffusione dei risultati di tali attività mediante l’insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di conoscenze”.

Dalla piana lettura delle disposizioni dell’Avviso emerge che l’obbligo dell’apertura di una propria unità operativa sul territorio della Regione Molise, è prescritto dall’art. 4, commi 3 e 2, per le sole imprese, oppure per le aggregazioni di impresa – O.D.R. nel loro insieme.

Ciò, in quanto, come osservato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, il comma 1 dell’articolo, rubricato ‘ Soggetti beneficiari ’, annovera testualmente tra questi ultimi le forme di aggregazioni ammesse, con la conseguenza che il comma 2, lì dove intesta l’obbligo in questione ai ‘ beneficiari di cui al comma precedente ’, deve essere riferito ‘per ragioni di necessaria coerenza testuale, alle aggregazioni candidate, e non anche ai loro componenti interni aventi la specifica e peculiare natura di Organismi di ricerca’ .

Né si può ritenere che uno specifico obbligo dell’Università di apertura di una propria unità operativa sul territorio della Regione Molise possa derivare dall’eventuale esercizio di una qualche attività economica, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b) dell’Avviso, che non preclude agli ‘organismi di ricerca’ di svolgere nel contempo la suddetta attività, senza prevedere alcuna conseguenza in merito al tema dell’allocazione di una sede operativa in Molise. L’esenzione in tale caso non verrebbe meno, in quanto l’Avviso pubblico prevede quale unica prescrizione da applicare ‘ una specifica contabilità separata’ , senza prevedere quindi alcuna conseguenza in merito al tema dell’allocazione di una sede operativa in Molise (art. 7 e art. 4).

Ne consegue che l’argomento difensivo sul quale insiste l’appellante, secondo cui l’Università di Pisa avrebbe svolto, nell’ambito del progetto in questione, un ruolo di tipo imprenditoriale, non rileva ai fini dell’obbligo che si assume imposto dall’Avviso, il quale, per i rilievi espressi, è riferito alle sole imprese.

La suddetta interpretazione è stata condivisa dal parere prot. n. 1614 del 3.10.2023, con il quale si è affermato che: ‘Ai fini della definizione di impresa bisogna tenere conto, in definitiva, della natura giuridica dell’attività svolta dall’ente. Nel caso di specie l’attività esercitata dall’Ente Università di Pisa – dipartimento di Ingegneria dell’Informazione, partner dell’Associazione Temporanea di Scopo costituita con atto notariale del 20.6.2019, nell’ambito del progetto denominato ‘Artificial Intelligence for Multimodality Breast Imaging’ (acronimo AI4MBI) ammesso al finanziamento con Determinazione Dirigenziale n. 3298 del 7.7.2019 di questo servizio, si concreta in un’attività didattica di mera ricerca scientifica e di conoscenza avente ad oggetto <la definizione della struttura dei dati e dell’architettura dell’informazione necessaria dell’apprendimento interattivo del sistema di machine learning su cui sarà basato il prototipo di Intelligenza Artificiale della diagnostica del cancro al seno”, che non richiede l’esercizio di attività di impresa e soprattutto, il possesso di un’attività operativa sul territorio della Regione Molise. E’doveroso evidenziare che le spese riconosciute come rimborsabili all’Università, nell’ambito delle attività svolte per conto dell’ATS, sono relative esclusivamente alle retribuzioni dei professori incaricati della ricerca scientifica per l’intera durata del progetto’.

E’ l’aggregazione, intesa come un’unica entità, che ha l’onere di possedere un’unità operativa in Molise e non i suoi membri, presi singolarmente, e neppure gli organismi di ricerca a cui tale onere non viene direttamente riferito dalle disposizioni sopra richiamate.

Né si può ritenere che l’art. 7, commi 2 e 14, dell’Avviso introduca un obbligo dei singoli componenti degli O.D.R. di apertura di una propria unità operativa nel territorio della Regione, atteso che nessuna violazione della norma è rilevabile nel caso di specie, dal momento che l’unità produttiva destinataria degli aiuti si trova nel territorio molisano ed in particolare a Termoli, ove ha sede la Vida Medical s.r.l.

Pertanto, come precisato dal Collegio di prima istanza, anche un eventuale svolgimento di attività economica da parte dell’Università di Pisa non ne avrebbe fatto venire meno lo status di ‘organismo di ricerca’, né la conseguente esenzione dall’obbligo di allocazione in Molise di una sede operativa, il quale, come si evince dalla lettura delle norme invocate, è previsto per le sole imprese.

9. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

10. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le appellanti alla refusione delle spese di lite a favore della società La Vida Medical s.r.l., in proprio e nella qualità di capogruppo della costituita A.T.S., che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO