Pubblicato il 05/05/2025

N. 03802/2025REG.PROV.COLL.

N. 00136/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 136 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Mariarosaria Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 01318/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Enzo Bernardini e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna ASL appellante, con determinazione n. 19 del 29 maggio 2023, emanava avviso di selezione ad evidenza pubblica per l’assunzione a tempo pieno e indeterminato di n. 99 Autisti/Soccorritori di ambulanza, C.C.N.L. Sanità privata - spedalità privata (personale non medico, cat. “C”), e di n. 99 Soccorritori, C.C.N.L. Sanità privata - spedalità privata (personale non medico, cat. “B”), da impiegare nell’ambito del Servizio di Emergenza Territoriale “118” dell’A.S.L. -OMISSIS- con espressa riserva di posti, fino a n. 71, per i candidati assunti come dipendenti con contratto di lavoro subordinato in organico a tempo determinato o indeterminato da almeno sei mesi alla data della deliberazione n. 989 del 25 luglio 2022 presso il servizio SET 118 A.S.L. -OMISSIS-con la qualifica richiesta.

1.1. La procedura si concludeva con l’approvazione, con determinazione n. 91 in data 28 novembre 2023 da parte della società in house -OMISSIS-, della graduatoria definitiva per i due distinti reclutamenti.

2. Avverso tale determinazione l’odierno appellato (vincitore e quindi assunto nel profilo “soccorritore” e idoneo ma non vincitore per il profilo “autista/soccorritore) formulava istanza di accesso, ai sensi dell’art. 22 l. 241/1990, chiedendo l’ostensione dell’elenco dei candidati che avevano potuto beneficiare del soccorso istruttorio, della documentazione prodotta da tutti i candidati alla selezione per la quale non era risultato vincitore, dei verbali della Commissione esaminatrice e delle domande di alcuni partecipanti.

3. L’istanza veniva denegata dall’ASL per la ritenuta insussistenza dell’interesse ostensivo diretto, concreto e attuale, in ragione dell’avvenuta contrattualizzazione a tempo indeterminato (con decorrenza dal 1° dicembre 2023) del ricorrente nel profilo “Soccorritore”, essendo conseguentemente precluso lo scorrimento della graduatoria in suo favore per il profilo di “Autista Soccorritore”, per essere l’istante decaduto dalla relativa graduatoria.

L’ASL, inoltre deduceva nel diniego l’intento meramente esplorativo dell’istanza ostensiva relativa alla domanda di partecipazione di altri candidati alla procedura, non dovendo il richiedente tutelare alcuna posizione giuridica rispetto ai medesimi, essendo risultato vincitore di concorso.

4. In esito al diniego l’odierno appellato ha prodotto ricorso al Tar, che con la sentenza qui impugnata, ha accolto il gravame, in quanto:

“….n ella fattispecie concreta in esame, la domanda di accesso è supportata - nei sensi di seguito precisati - da un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti ai quali è chiesto l’accesso (art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241 del 1990): l’istante, infatti, quale partecipante alla procedura selettiva pubblica di tipo concorsuale, sfociante nella graduatoria di merito finale (della quale invoca la revisione in autotutela - graduatoria approvata con Determinazione n. 91 del 28.11.2023, relativamente al profilo professionale di “autista-soccorritore” - cfr. pag. 4 dell’istanza, all’evidente fine di conseguire un migliore posizionamento nella stessa) ha titolo ad accedere ai documenti della procedura medesima, in quanto titolare di un interesse autonomo alla conoscenza dei predetti atti (ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, sezione terza bis, 15 maggio 2020, n. 5203).

6.1 - Né coglie nel segno il rilievo opposto dalla -OMISSIS-, laddove questa, nel diniegare la richiesta di accesso, ritiene l’insussistenza dell’interesse ostensivo diretto, concreto e attuale, adducendo che l’assunzione avvenuta in data 28 novembre 2023, con contratto di lavoro a tempo indeterminato, in quanto vincitore nella graduatoria di merito “soccorritori non riservisti”, avrebbe comportato l’intervenuta decadenza dalla graduatoria afferente al profilo di “autista soccorritore” e la conseguente preclusione dello scorrimento in suo favore di quest’ultima: tanto - in tesi - naturalmente, fino a quando resta legato alla -OMISSIS- ASL -OMISSIS-in forza del contratto individuale di lavoro sottoscritto, sicché sino a quando non rassegna le dimissioni dal posto di lavoro attualmente ricoperto, non avrebbe titolo ad ambire la posizione di “autista-soccorritore”.

Invero, le controdeduzioni dell’Amministrazione in parte qua si risolvono, ai fini del chiesto accesso, in rilievi di mero fatto, che non possono condurre alla “regressione” dell’interesse ostensivo (di diritto) azionato, considerato pure che si tratta di graduatorie distinte e vigenti e che, come anche dedotto dal ricorrente, la lex specialis disciplinante la procedura de qua non prevede alcuna ipotesi di decadenza automatica dalla graduatoria degli “autisti-soccorritori” in caso di nomina a vincitore e di stipula del contratto di lavoro nell’altra graduatoria “soccorritori” né si ravvisa alcuna attuale incompatibilità, in parte qua, della contestuale permanenza delle ridette graduatorie e delle rispettive posizioni conseguite dal ricorrente.

A ciò si aggiunga che l’interesse ostensivo può essere anche ravvisato, come pure censurato dal deducente, nella valorizzazione del curriculum professionale del medesimo e che l’istante ha espressamente ipotizzato - già nell’istanza di accesso (pag. 4) - l’illegittimità del suo posizionamento in graduatoria (così focalizzando l’interesse a una sua migliore collocazione nella stessa).

7. - Le ragioni ostative opposte da -OMISSIS-, laddove questa ritiene tout court la preordinazione della richiesta a finalità meramente esplorative e a un controllo generalizzato del suo operato (senza neppure prospettare eventuali soluzioni alternative), possono essere superate consentendo l’accesso alla documentazione non già di tutti i candidati, ma alla sola documentazione (già formata ed esistente, non rientrando eventuali informazioni o redigende relazioni nell’ambito del perimetro ostensivo), relativa ai candidati ricompresi nella graduatoria del profilo di “Autista-Soccorritore - non riservisti” (nella quale il ricorrente, come detto, risulta idoneo classificatosi al posto n. 46), collocati nella ridetta graduatoria (di “Autista-Soccorritore - non riservisti) in posizione poziore rispetto a quella del ricorrente medesimo (rispetto ai quali risulta evidente l’interesse ostensivo e difensivo invocato, mirando il deducente a valutare eventuali azioni volte a conseguire un suo migliore posizionamento in tale graduatoria), incluse le domande di partecipazione - in uno ai relativi Allegati - da questi ultimi eventualmente presentati anche per la partecipazione alla selezione pubblica del profilo di “Soccorritore - non riservisti” e gli eventuali Allegati da questi ultimi eventualmente presentati inerenti alle prospettate richieste di soccorso istruttorio nonché i verbali (per entrambi i profili selezionati) delle operazioni di valutazione dell’anzianità di servizio maturata dai suddetti candidati, come sopra individuati, in parte qua (e con oscuramento delle parti relative agli altri candidati), con esclusione dei documenti amministrativi contenenti eventuali informazioni di carattere psico-attitudinale (ex art. 24, comma 1, lettera d) della legge n. 241 del 1990, aspetto, questo, che -OMISSIS-, in possesso della documentazione, avrà cura di vagliare in concreto)… …con la precisazione che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato - o instaurando - , poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4), non ravvisabile, nei sensi sopra illustrati, nel caso in esame.

È, infatti, pacifico, al contrario, che l’Amministrazione - e poi il giudice - non è tenuta a verificare l’effettiva utilità dei documenti in vista della difesa delle ragioni dell’istante né, tanto meno, la strategia difensiva dallo stesso articolata, ma solo una valutazione in astratto della necessità difensiva evidenziata (Consiglio di Stato, sezione quarta, 3 settembre 2014, n. 4493; T.A.R. Puglia, Bari, sezione terza, 19 dicembre 2014, n. 1603): invero, nel giudizio sull’accesso, il giudice amministrativo deve limitarsi a rilevare la sussistenza di un’esigenza di tutela che non sia manifestamente pretestuosa o priva di qualsivoglia nesso con il contenuto dei documenti richiesti (T.A.R. Lazio, Roma, sezione seconda quater, 6 febbraio 2017, n. 2025) ”.

5. Con l’appello, l’ASL eccepisce:

- errores in procedendo . Violazione ed erronea applicazione degli artt. 22 e 24, comma 7, L. 241 del 1990. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 2, 41, 49, 105 e 116 c.p.a.. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 d.P.R. 12.4.2006, n.184. Sull’erroneità della sentenza per aver respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla -OMISSIS- ASL -OMISSIS-., ritenendo il gravame sicuramente inammissibile per difetto di integrità del contraddittorio, soggiungendo che ai fini del bilanciamento dei diritti tra tutti i candidati, ha comunicato a tutti l’inoltro da parte del sig. -OMISSIS-dell’istanza di accesso. In sostanza: “ che la questione che si pone, sul piano processuale, è che in tema di accesso esistono i controinteressati e gli stessi devono necessariamente essere evocati in giudizio, pena l’annullamento con rinvio della sentenza gravata ”;

- errores in iudicando . Violazione ed erronea applicazione degli artt. 22 e 24, comma 7, L. 241 del 1990. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 2, 49, 105 e 116 c.p.a.. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 d.P.R. 12.4.2006, n.184, considerando “ destituita di qualsivoglia fondamento l’avversa richiesta di accesso, non potendo configurarsi in capo al sig. -OMISSIS-un interesse alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti rispetto alla procedura di selezione di che trattasi.

Non senza considerare che l’appellato, alla stregua delle considerazioni che precedono, se avesse inteso far valere qualche rilievo sull’operato della -OMISSIS- ASL -OMISSIS-con riguardo all’esperimento della procedura selettiva esperita, avrebbe dovuto esperire i rimedi del caso dinanzi all’AGO e, in tale sede, semmai avanzare istanza di esibizione con riguardo agli specifici documenti che il Giudice naturale avrebbe ritenuto indispensabili per decidere la causa.

Non può certamente il Giudice amministrativo assumere le vesti di soggetto deputato a conoscere dei presunti vizi della procedura esperita e, quindi, a verificare il presunto diritto fatto valere in giudizio dal -OMISSIS-.

Pertanto, alcun interesse diretto, concreto ed attuale all’ostensione della documentazione richiesta, sulla base della motivazione espressa nella istanza presentata, può configurarsi in capo all’appellato, a fronte della piena legittimità dell’operato della -OMISSIS- ASL -OMISSIS-

Invero, l’interesse che legittima la richiesta di accesso, oltre ad essere serio e non emulativo, deve essere personale e concreto, ossia ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso; in sostanza, occorre che il richiedente intenda difendere una situazione di cui è portatore, qualificata dall’ordinamento come meritevole di tutela, non essendo sufficiente il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino alla legalità e al buon andamento dell’attività amministrativa ”.

6. La controparte appellata si è costituita, contestando le doglianze dell’appellante.

6.1. Con successivo ricorso incidentale, la controparte ha lamentato che il TAR Bari ha accolto il ricorso accordando il chiesto accesso agli atti della procedura di selezione in questione, disponendo la compensazione delle spese senza fornire qualsivoglia motivazione, e ha chiesto, considerato che “ la compensazione operata dal Primo Giudice appare manifestamente irragionevole, in quanto non vi è traccia delle ragioni per cui a fronte di un accoglimento dell’impugnativa proposta avverso un diniego di accesso, si sia deciso di premiare la -OMISSIS- ASL -OMISSIS-con l’esonero dal pagamento delle spese per un giudizio che è stato instaurato a cagione di un provvedimento, accertato dallo stesso Giudice adito, illegittimo ed ingiusto ”, di accogliere l’appello incidentale e per l’effetto annullare e/o riformare la sentenza limitatamente alla statuizione sulle spese di lite, condannando la -OMISSIS- ASL -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante alla refusione delle spese di giudizio di primo grado, da distrarsi in favore dei procuratori dichiaratisi antistatari in primo grado.

7. L’appellante ha replicato, ribattendo che “ proprio sulla scorta della giurisprudenza richiamata nell’atto di appello, il ricorrente era tenuto a notificare il ricorso ai controinteressati, a pena di inammissibilità, avendo l’amministrazione cui è stata rivolta l’istanza di accesso “individuato soggetti controinteressati” ai quali la stessa amministrazione è “tenuta a dare comunicazione […] mediante invio di copia […]” dell’istanza.

Infatti, è noto che solo in assenza di tale attività procedimentale dell’amministrazione, il ricorso poteva essere notificato unicamente all’amministrazione.

Nella specie, avendo -OMISSIS- ASL -OMISSIS-esperito l’incombente partecipativo, in tal modo individuando specificamente i controinteressati, peraltro puntualmente indicati anche nell’istanza di accesso formulata dal sig. -OMISSIS-, il TAR Puglia non poteva di certo esimersi dal disporre integrazione del contraddittorio ”.

8. Con successiva memoria, l’appellato censura le doglianze dell’appellante, ritenendo, riguardo:

a) al primo motivo del ricorso (cioè che il Giudice di prime cure sarebbe incorso in errore nel rigettare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa evocazione in giudizio dei candidati (terzi), che hanno dichiarato la loro opposizione alla chiesta ostensione):

- che l’avvenuta vocatio in ius di due presunti controinteressati assume una connotazione processuale meramente prudenziale, attesa l’impossibilità di una tale qualificazione alla luce degli approdi giurisprudenziali che escludono, nell’ambito delle controversie ex art. 116 c.p.a., la sussistenza di controinteressati in senso tecnico;

- che il Giudice di prime cure nell’ordinare l’accesso dei chiesti documenti ha espressamente escluso i documenti amministrativi contenenti eventuali informazioni di carattere psico- attitudinale, tanto in ossequio all’art. 24, com. 1, lett. d), l. n. 241/199;

b) al secondo motivo di appello (cioè che il Giudice di prime cure avrebbe errato nel considerare sussistente in capo al -OMISSIS-– qui appellato - un interesse diretto, concreto ed attuale a prendere visione della documentazione richiesta, afferente alla procedura selettiva a cui ha preso parte):

- che risulta per tabulas comprovata la circostanza secondo cui l’appellato ha assolto all’onere – di matrice normativa – di motivare adeguatamente la propria domanda ostensiva;

- che nel corpo della propria richiesta di accesso, il -OMISSIS-ha anche diffusamente illustrato le “anomalie” che aveva riscontrato nel corso della procedura selettiva in parola, ed in relazione alle quali è insorto un interesse qualificato a prendere visione della sola documentazione correlata con le prospettate irregolarità, indispensabile a verificare la sussistenza o meno di un vulnus arrecato alla sfera giuridica soggettiva dell’istante;

- che anche il Giudice di Prime cure ha evidenziato che nel caso di specie l’interesse ostensivo azionato non risulta meramente emulativo o preordinato al controllo generalizzato dell’azione amministrativa e che “È, infatti, pacifico, al contrario, che l’Amministrazione - e poi il giudice - non è tenuta a verificare l’effettiva utilità dei documenti in vista della difesa delle ragioni dell’istante né, tanto meno, la strategia difensiva dallo stesso articolata, ma solo una valutazione in astratto della necessità difensiva evidenziata (Consiglio di Stato, IV, 3 settembre 2014, n. 4493; T.A.R. Puglia, Bari, sezione III, 19 dicembre 2014, n. 1603): invero, nel giudizio sull’accesso, il giudice amministrativo deve limitarsi a rilevare la sussistenza di un’esigenza di tutela che non sia manifestamente pretestuosa o priva di qualsivoglia nesso con il contenuto dei documenti richiesti (T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 6 febbraio 2017, n. 2025)”. In altri termini, anche il TAR barese ha rimarcato che l’accesso difensivo va valutato ex ante ed in astratto, e non già con riferimento alla pertinenza nel merito dei documenti individuati dall’interessato, dato che la concreta valutazione della rilevanza e pertinenza della documentazione ai fini del giudizio cui accede la richiesta va apprezzata nell’ambito di quest’ultimo (Cons. Stato, Ad. Pl., 18.03. 2021, n. 4) ”.

8.1. Per quanto riguarda il proprio appello incidentale, la controparte afferma che “ la compensazione operata dal Primo Giudice appare manifestamente irragionevole, in quanto non vi è traccia delle ragioni per cui a fronte di un accoglimento dell’impugnativa proposta avverso un diniego di accesso, si sia deciso di premiare la -OMISSIS- ASL -OMISSIS-con l’esonero dal pagamento delle spese per un giudizio che è stato instaurato a cagione di un provvedimento, accertato dallo stesso Giudice adito, illegittimo ed ingiusto. Tanto impone una riforma dell’appellata sentenza nel senso di disporre la condanna della parte soccombente al pagamento delle spese di lite ”.

8.2. Con ulteriore memoria di replica l’appellato reitera la richiesta di:

- rigettare l’appello, siccome infondato;

- accogliere l’appello incidentale e per l’effetto annullare e/o riformare la sentenza in epigrafe limitatamente alla statuizione sulle spese di lite, condannando la -OMISSIS- ASL -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante alla refusione delle spese di giudizio di primo grado, da distrarsi in favore dei procuratori dichiaratisi antistatari in primo grado.

9. L’appellante, con successive memorie, insiste con la richiesta di accogliere il ricorso in appello e annullare la sentenza del TAR Puglia, con rigetto del ricorso introduttivo proposto ex adverso , ovvero con annullamento della sentenza gravata e rinvio al TAR Puglia ai sensi dell’art. 105 cpa e. in ogni caso, con il rigetto dell’appello incidentale.

10. All’udienza pubblica del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso prodotto dall’appellante è infondato e va, quindi, respinto.

1.1. Più precisamente è infondato il primo motivo, con il quale viene riproposta l’eccezione di omessa evocazione in giudizio di tutti i controinteressati: al riguardo, va ricordato il diffuso e condivisibile orientamento giurisprudenziale di primo grado (citato nella sentenza qui impugnata) secondo cui “ in materia di pubblici concorsi, le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l’esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza della valutazione, con la conseguenza che tali atti, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti che, peraltro, non assumono neppure la veste di controinteressati in senso tecnico nel giudizio proposto ex articolo 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241” .

1.2. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello, con il quale l’Amministrazione torna a esprimere dubbi sulla sussistenza di un interesse qualificato e meritevole di tutela all’accesso richiesto, dal momento che l’istante, già vincitore del concorso e contrattualizzato per il profilo dei “soccorritori”, non assume di volere optare per il diverso profilo di “autista-soccorritore” in caso di miglior posizionamento nella relativa graduatoria, in quanto, come correttamente individuato dal Giudice di prime cure, la domanda di accesso è supportata da un interesse diretto, concreto e attuale.

2. Passando all’esame del ricorso incidentale, va anch’esso respinto, in quanto la statuizione sulle spese rientra nell’esercizio ampiamente discrezionale del giudice, che nel caso di specie risulta aver compiutamente motivato (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 19 dicembre 2024, n.10217).

3. Per quanto detto, va respinto sia il ricorso principale che quello incidentale e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale ed incidentale, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellato e di altre persone fisiche citate nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola D'Angelo, Presidente FF

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Nicola D'Angelo

IL SEGRETARIO