Pubblicato il 13/05/2025

N. 04089/2025REG.PROV.COLL.

N. 02895/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2895 del 2022, proposto da
Progetto Ambiente S.r.l. Società con Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Bonis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Colobraro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Montagna, Rocco Palazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Lista Appalti S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima), n. 4 del 5 gennaio 2022, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso n. 383/2017 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 27 aprile 2017 n.72 e prot. n.1997, pubblicata dal giorno 28 aprile 2017 all’albo pretorio, con la quale il Responsabile del Servizio tecnico del Comune di Colobraro ha annullato il permesso di costruire 3 novembre 2014 n.12 rilasciato alla Progetto Europa Energy S.p.a. e la voltura di esso 31 agosto 2016 a favore della Progetto Ambiente S.r.l., aventi ad oggetto la riconversione di un edificio industriale sito a Colobraro, in contrada Isca Finata, sul terreno distinto al catasto al foglio 45 particelle 249, 260, 505 e 506, per realizzarvi un impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi per la produzione di combustibile solido secondario – CSS;

e di ogni atto antecedente, preordinato, presupposto e conseguente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Colobraro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti gli avvocati Michele De Bonis e Rocco Palazzo in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams".;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La vicenda in esame ha origine con l'assegnazione, da parte del Comune di Colobraro, alle società Lista Appalti S.r.l. ed Edilcommercio, di lotti edificabili ad uso industriale siti in un’area ubicata nella contrada Isca Finata della zona “p.i.p.” del territorio del Comune di Colobraro.

In data 28/10/2010, Lista Appalti S.r.l. ha stipulato un contratto di locazione con la società Progetto Europa Energy S.p.A. avente ad oggetto dette aree. Analogamente, Edilcommercio ha stipulato un contratto di locazione con la medesima società.

Nel 2014, i locatori hanno autorizzato Progetto Europa Energy S.p.A. a eseguire i lavori per la realizzazione di un impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi.

In forza dei predetti contratti di locazione, che costituivano titolo di disponibilità dell'area, la società Progetto Europa Energy S.p.A., ha ottenuto: a) dalla Provincia di Matera l’autorizzazione unica di data 7 novembre 2011, rilasciata ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, a realizzare e a gestire un impianto di recupero di rifiuti speciali non pericolosi; b) dal Comune di Colobraro, il permesso di costruire n. 12 del 2014, per l’esecuzione dei «lavori di riconversione di un opificio industriale volti alla realizzazione di un impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi finalizzato alla produzione di combustibili solidi secondari»;

Il 21 dicembre 2014 la P.E.E. s.p.a. ha ceduto alla Progetto Ambiente, odierna ricorrente, il ramo di azienda ricomprendente l’attività relativa all'impianto autorizzato.

La Progetto Ambiente ha successivamente conseguito: a) in data 7 giugno 2016, la voltura dell’autorizzazione unica nella quale al punto 7 veniva riportato testualmente "di stabilire che qualora dovesse venir meno la disponibilità dell'area (cessazione contratti di locazione), comporterà la revoca della presente autorizzazione"; b) il 31 agosto 2018 la voltura del permesso di costruire n. 12/2014 nel quale egualmente veniva evidenziato, al punto 3, "di stabilire che qualora dovesse venir meno la disponibilità dell'area (cessazione contratti di locazione, per i quali attualmente vi è un contenzioso in atto), comporterà la revoca del permesso a costruire n. 12/2014 e la presente voltura”.

Ciò che rileva nella presente vicenda è che le società locatarie (prima Progetto Europa Energy S.p.A. e poi Progetto Ambiente S.r.l.) non hanno mai pagato i canoni di locazione pattuiti e che, quando i proprietari degli immobili hanno avviato le procedure di sfratto per morosità, le locatarie hanno eccepito la nullità dei contratti di locazione per omessa registrazione, ottenendo effettivamente la declaratoria di nullità di tali contratti. Il Tribunale di Matera, con sentenze n. 956/2016 e n. 957/2016 del 16/09/2016, ha dichiarato la nullità dei contratti di locazione stipulati rispettivamente tra Edilcommercio e Progetto Europa Energy S.p.A. e tra Lista Appalti S.r.l. e Progetto Europa Energy S.p.A.

All’esito di contenziosi civili intrapresi dalla Edilcommercio Rappresentanze di Lucarelli Rosa & C s.n.c. e dalla Lista appalti s.r.l., e dopo la pubblicazione delle sentenze del Tribunale civile di Matera nn. 956 e 957 del 2016 – passate in giudicato -:

1. con nota prot. 5221 del 27/03/2017 la Provincia di Matera procedeva alla comunicazione dell'avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione, essendo venuta meno la disponibilità dell'area di ubicazione dell'impianto e, ricorrendo i presupposti previsti al punto 7, della richiamata voltura adottata con D.D. n. 973 del 07/06/2016; la società non presentava memoria difensiva e la Provincia il 28 aprile 2017 adottava il provvedimento di revoca dell’Autorizzazione Unica rilasciato con D.D. n. 2664 del 07/11/2013 e successiva voltura con D.D. n. 973 del 07/06/2016, impugnato con altro ricorso;

2. veniva adottato anche il provvedimento di decadenza dal permesso di costruire n. 12/2014 e la relativa voltura del 31 agosto 2018 da parte del Comune di Colobraro con la determinazione n. 72 del 27 aprile 2017 (prot. n.1997), pubblicata in data 28 aprile 2017.

Successivamente, i proprietari degli immobili hanno ottenuto provvedimenti di sequestro giudiziario degli stessi (provvedimenti del Tribunale di Matera del 02/08/2017 e del 04/08/2017). Dalla relativa esecuzione è quindi derivata la perdita della disponibilità materiale e giuridica delle aree in questione da parte della Progetto Ambiente S.r.l.

Con la sentenza n. 4/2022 il TAR Basilicata – Potenza ha respinto il ricorso, con condanna del ricorrente alle spese di lite, liquidate in E. 3.000,00.

La società ha interposto appello chiedendo la riforma della sentenza con annullamento del disposto annullamento del permesso di costruire e connessa voltura, con vittoria di spese.

Si è costituito il Comune di Colobraro chiedendo il rigetto del ricorso in appello perché inammissibile e infondato in rito e in merito.

L’appellante depositava memoria di replica alle eccezioni avversarie.

All’udienza del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo, l’appellante deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n.241/90 – omessa evasione della richiesta di accesso agli atti finalizzata a poter meglio comprendere quanto occorso onde così poter eventualmente fornire ulteriore documentazione e/o supporto tecnico necessario, utile e rilevate per la definizione dei procedimenti pendenti – omessa motivazione del mancato accoglimento di osservazioni e richieste formulate.

La parte contesta la sentenza di primo grado laddove ritiene che l’Amministrazione abbia correttamente instaurato il contraddittorio procedimentale senza motivare in ordine alla mancata risposta da parte del Comune di un’istanza di accesso del 17.10.2016 che avrebbe determinato una limitazione del diritto di partecipazione procedimentale.

1.2. La censura è infondata.

Il Tar ha correttamente ritenuto che il motivo non meritasse accoglimento in quanto (si aggiunga, con nota prot. n. 1441 del 27.03.2017) risulta essere stata data dettagliata comunicazione di avvio del procedimento volto all’adozione di tale provvedimento caducatorio, ai sensi dell’art. 7 della stessa legge n. 241 del 1990, sicché il contraddittorio procedimentale risultava correttamente instaurato; peraltro, la Progetto Ambiente non si è neppure avvalsa di tale facoltà partecipativa, in quanto la nota del 7 aprile 2017, citata nel ricorso e nell’atto di appello, è in realtà una diffida all’annullamento del provvedimento e all’esercizio del potere di acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2021. Deve poi osservarsi che nessun’altra garanzia partecipativa deve essere osservata nei procedimenti d’iniziativa pubblica (e non su istanza di parte), di secondo grado (autotutela) e vincolati.

In ogni caso, si rileva che, quand’anche, in tesi, il contraddittorio non si fosse svolto correttamente, nemmeno nei motivi di gravame l’appellante è riuscito a dimostrare che il contenuto del provvedimento avrebbe potuto essere diverso e, pertanto, ai sensi dell’art. 21-octies L. 241/1990 il provvedimento non è comunque annullabile.

In tal senso milita la giurisprudenza amministrativa consolidata (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 17/12/2024, n. 10160

Ai sensi dell'art. 21-octies della L. n. 241 del 1990, il provvedimento non è annullabile per la sola violazione delle regole procedurali, quando l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, qualora il procedimento fosse stato correttamente avviato e partecipato all'interessato.

L’art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001, infatti, non lascia margine di discrezionalità alla p.a. procedente: “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”.

Né l’accesso agli atti richiesti – peraltro irrilevanti ai fini del contendere – avrebbe ampliato quanto già ampiamente conosciuto dall’appellante.

Né può trovare applicazione, nel senso preteso dall’appellante, l’art. 208, comma 13, d.lgs. 152/2006 in quanto nel caso qui in esame si discute del venir meno con effetto ex tunc di un requisito necessario per il rilascio del permesso di costruire e non di inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione e conseguenti misure sanzionatorie.

Ritiene poi l’appellante che il Comune non avrebbe potuto annullare il titolo edilizio in modo autonomo, ma avrebbe dovuto partecipare ad una nuova conferenza di servizi decisoria e solo in quella sede propugnare l’annullamento del titolo.

Tuttavia, risulta, dalla lettura dell’atto impugnato, che il permesso di costruire (n. 12) fu rilasciato dal Comune in data 3 novembre 2014 e, quindi, dopo l’emanazione dell’autorizzazione unica da parte della Provincia di Matera, avvenuta in data 7 novembre 2011 e, quindi, al di fuori della conferenza istruttoria.

Non è questa la sede per sindacare sulla legittimità dell’operato delle amministrazioni in sede di rilascio dell’autorizzazione unica e di rispetto dell’art. 208 cit., dovendosi solo osservare che, essendo stato il titolo edilizio rilasciato in epoca successiva, il medesimo non è entrato nell’autorizzazione unica la cui conferenza istruttoria non lo ha riguardato, al pari della voltura, avvenuta il 31 agosto 2018. Non è quindi accoglibile la censura della necessità del contrarius actus.

In ogni caso, vista la natura vincolata dell’atto risultato carente un presupposto essenziale e indefettibile per il suo rilascio ai sensi dell’art. 11 d.P.R. 380/2001 sarebbe stato comunque ultroneo riconvocare la conferenza di servizi.

1.3. Ritiene il Collegio di dover esaminare congiuntamente al primo motivo anche il quarto per identità di censure, avendo dedotto l’appellante difetto di competenza del Comune resistente ad emettere il provvedimento di annullamento impugnato in relazione ad un’opera dichiarata d’interesse regionale e nazionale.

1.4. Con riguardo al quarto motivo, il TAR lo ha condivisibilmente dichiarato inammissibile in quanto si prospetta, in termini meramente dubitativi e senza neppure l’indicazione del soggetto asseritamente titolare del relativo potere, l’incompetenza del Comune di Colobraro «a dare avvio ed emettere provvedimento di annullamento impugnato in relazione ad un opera dichiarata (ancora oggi) d’interesse regionale e nazionale». Il TAR motiva correttamente nel senso della competenza del Comune in quanto trattasi contrarius actus di competenza dell’Ente civico intimato.

2. Col secondo motivo, l’appellante lamenta che il giudice di prime cure non ha valutato che la società ricorrente, mediante accordo con il controinteressato TA PP SR ha acquisito la proprietà delle aree per cui è causa (atto regolarmente registrato a Potenza in data 5.8.2020 al n. 2752 serie IT e trascritto a Matera il 7.8.2020 ai nn. 5935/4495). La suddetta circostanza varrebbe oggi a rilevare la cessata materia del contendere.

2.1. La censura è infondata in quanto, da un lato, trattasi di fatti sopravvenuti irrilevanti al fine della valutazione della legittimità originaria dei provvedimenti impugnati e d’altra parte non idonei a far derivare la cessata materia del contendere, perché non satisfattivi dell’interesse del ricorrente a fronte di poteri amministrativi non esercitati e non sindacabili pertanto dal giudice amministrativo.

Senza poi considerare, da un lato che i proprietari degli immobili hanno ottenuto provvedimenti di sequestro giudiziario degli stessi (provvedimenti del Tribunale di Matera del 02/08/2017 e del 04/08/2017) e i sequestri sono stati eseguiti. Pertanto, come in precedenza esposto, non ha più né la disponibilità materiale né quella giuridica delle aree in questione; dall’altro che trattasi di un contratto preliminare di vendita della proprietà superficiaria stipulato il 30 luglio 2020 e ad oggi scaduto, peraltro sottoposto a condizione risolutiva (artt. 3 e 8 del contratto).

3. Con il terzo motivo si deduce violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento; omessa valutazione della destinazione pubblicistica, della dichiarazione di pubblica utilità nonché della dichiarata valutazione dell’opera come necessaria, indispensabile, fondamentale, urgente ed indifferibile. omessa valutazione dell’esistenza dell’istanza ex art. 42 - bis del d.p.r. n. 327/2001.

L'amministrazione avrebbe omesso di considerare che l'opera era stata dichiarata di pubblica utilità, necessaria, indispensabile, fondamentale, urgente ed indifferibile. Come previsto dall'art. 42-bis del DPR 327/2001, in caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione doveva valutare gli interessi in conflitto e disporne l'acquisizione al patrimonio indisponibile.

3.1. La censura, oltrechè confusa, è totalmente inconferente in quanto la norma invocata non è applicabile alla presente fattispecie.

Intanto il bene qui è utilizzato da privati e non da una pubblica amministrazione e non è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.

Oltretutto, l’amministrazione ha facoltà e non obbligo di disporre che il bene sia acquisito, ciò che non è avvenuto.

Si osservi, poi, che la medesima censura è stata dedotta dall’appellante in altro analogo ricorso contro il silenzio dell’amministrazione sulla richiesta applicazione dell’art. 42 bis DPR 327/2001 che è stato rigettato con diffuse argomentazioni dal Consiglio di Stato con sentenza n. 753/2020, quindi definitiva.

Non da ultimo, preme richiamare quanto affermato da Cons. Stato, Sez. IV, 15/09/2023, n. 8357, che ha ben evidenziato che l'art. 208 del D.Lgs. n. 152 del 2006 attribuisce all'autorizzazione a realizzare un impianto di recupero rifiuti il valore di dichiarazione di pubblica utilità "ove occorra", e cioè se e in quanto per realizzarlo siano stati debitamente previsti espropri. Esclusi pacificamente nella presente fattispecie.

4. Conclusivamente l’appello deve essere respinto in quanto infondato. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, sono poste a carico dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la gravata sentenza.

Condanna l’appellante alle spese di lite a favore del Comune di Colobraro, liquidate complessivamente in E. 3.000,00 oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO