N. 09268/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 26/01/2026
N. 00607 /2026 REG.PROV.COLL. N. 09268/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9268 del 2024, proposto da
EN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Reggio D'Aci, con domicilio digitale come da PEC
Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via degli
Scipioni 268/A;
contro
Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale, in persona del Presidente
e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti N. 09268/2024 REG.RIC.
RI AN RO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pericu e Luigi Ceffalo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima) n. 00333/2024, pubblicata in data 11 ottobre 2024, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Autorità di Sistema Portuale del Mare
Adriatico Orientale e di RI AN RO S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° luglio 2025 il consigliere Angela
AN e uditi per le parti gli avvocati Andrea Reggio D'Aci e Luigi Ceffalo;
Viste le conclusioni dell'appellata Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico
Orientale, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. È appellata la sentenza indicata in epigrafe con la quale il Tribunale amministrativo per il Friuli Venezia Giulia ha respinto il ricorso proposto dall'odierna appellante
EN s.r.l. avverso gli atti del procedimento svolto dall'Autorità di Sistema
Portuale del Mare Adriatico Orientale per l'affidamento in concessione delle aree del comprensorio “ex Cantiere Alto Adriatico” nel Comune di Muggia, di complessivi mq
36.450, all'esito del quale è stata individuata quale affidataria, per la durata di quindici anni, la controinteressata società RI AN RO s.r.l. N. 09268/2024 REG.RIC.
2. La sentenza di primo grado, qui impugnata, ha dato atto delle seguenti risultanze di causa.
2.1. Il procedimento, esitato negli atti gravati col ricorso introduttivo, è stato avviato per effetto della domanda di rilascio della concessione, inoltrata ai sensi dell'art. 36 del Codice della navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327) dalla RI AN RO, in data 16 dicembre 2020, e resa oggetto di pubblicazione ai sensi degli artt. 18 e 19 del Regolamento esecutivo del Codice (d.P.R. 328/1952). Alla domanda di RI
AN RO è seguita quindi la domanda concorrente presentata il 31 marzo 2021 dalla ricorrente EN.
2.2. Le due domande sono state valutate dall'Autorità di Sistema e ritenute equivalenti con deliberazione n. 549 del 21 ottobre 2021. L'Autorità ha quindi stabilito di procedere all'individuazione del concessionario mediante licitazione privata, come prevede l'art. 37, comma 3, cod. nav.
2.3. All'esito della licitazione, svoltasi il 17 dicembre 2021, è prevalsa l'offerta presentata dalla RI AN RO, che ha offerto un canone di € 152.000,00 annui.
2.4. Dopo una lunga fase istruttoria finalizzata alla valutazione del Piano economico finanziario (PEF) presentato dalla società, la concessione è stata definitivamente assentita a RI AN RO con deliberazione del Presidente dell'Autorità di
Sistema n. 426 del 27 ottobre 2023.
3. EN ha proposto ricorso per l'annullamento di tale provvedimento, ritenuto conclusivo della procedura e quindi tale da attualizzare il proprio pregiudizio anche con riferimento ad altre determinazioni adottate nel corso del procedimento (le cui impugnazioni erano state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, con le sentenze dello stesso T.a.r. del Friuli Venezia Giulia n. 368 del 6 dicembre 2021 e n.
180 del 1° aprile 2022).
3.1. Precisamente, oltre alla citata deliberazione, EN ha impugnato: - la nota prot. 0018826 del 27 ottobre 2021, con cui si comunicava alla ricorrente la definizione N. 09268/2024 REG.RIC.
del procedimento amministrativo relativo alla suddetta concessione demaniale marittima; - il verbale della licitazione privata relativa alla concessione, all'esito della quale la Commissione ha individuato in RI AN RO S.r.l. il concorrente che aveva presentato l'offerta più vantaggiosa per l'amministrazione, ammettendola alle ulteriori fasi del procedimento; - la nota dell'Autorità di Sistema Portuale, trasmessa a EN in data 24 dicembre 2021, con cui è stato comunicato l'esito della licitazione privata relativa alla predetta concessione; - la delibera del Presidente dell'Autorità n. 549 del 21 ottobre 2021 con cui, ritenendo non sussistenti i motivi oggettivi e soggettivi di preferenza di uno dei due concorrenti rispetto all'altro in relazione alla “più proficua utilizzazione del bene”, si è stabilito di procedere con licitazione privata ai sensi dell'articolo 37, comma 3, Cod. Nav.; - la nota prot. gen.
011891/P del 25 ottobre 2021, con cui è stato comunicato l'esito della valutazione comparata delle due offerte e l'indizione della licitazione privata.
3.2. Avverso tali provvedimenti la ricorrente formulava sei motivi di doglianza riferiti a tutte le varie fasi della procedura svoltasi ex artt. 36 e 37 Cod. nav..
3.3. Nella prospettazione di EN, infatti, il procedimento era inficiato da una serie di vizi, che investivano ciascuna delle sue fasi. In particolare:
- con riguardo alla fase di confronto tra le due offerte, ai sensi dell'art. 37 Cod. nav., la domanda presentata da RI AN RO sarebbe stata meritevole di esclusione e, comunque, notevolmente inferiore a quella di EN sotto il profilo dell'interesse pubblico e delle garanzie di proficua utilizzazione della concessione;
- con riguardo alla fase della licitazione, la busta presentata dalla controinteressata risulterebbe priva di timbratura dell'Ufficio protocollo, che ne attestasse il tempestivo deposito;
- con riguardo alla successiva fase di controllo della sostenibilità del PEF, l'Autorità avrebbe illegittimamente concesso a RI AN RO un termine di 18 mesi per N. 09268/2024 REG.RIC.
integrare e modificare il proprio piano; il piano risultava, inoltre, diverso da quello inizialmente presentato, oltre a risentire comunque di gravi carenze e incongruità;
- sarebbero stati, in generale, illegittimi gli atti del procedimento, adottati dall'Autorità per l'affidamento della concessione, che, ai sensi dell'art. 37 comma 3 Cod. nav., avevano ritenuto di non esprimere un giudizio di prevalenza dei due progetti e di fare riferimento alla licitazione privata con il criterio del massimo rialzo sul canone.
3.4. Con ordinanza collegiale del 26 aprile 2024, n. 149, il Tribunale disponeva incombenti istruttori in relazione al quarto motivo di ricorso, cui l'amministrazione ottemperava con il deposito documentale del 9 maggio 2024.
4. Il giudizio di primo grado è stato definito con la sentenza n. 333 dell'11 ottobre
2024. Con tale decisione, disattese le eccezioni di inammissibilità preliminarmente sollevate dall'amministrazione resistente e dalla controinteressata (le quali avevano, rispettivamente, eccepito l'autorità del giudicato formatosi sulle sentenze n. 368/2021
e 180/2022 dello stesso Tribunale, relative a precedenti atti di questa stessa procedura,
e la carenza di interesse alla impugnativa della determinazione dell'Autorità n. 426 del 27 ottobre 2023, in quanto non dotata di autonoma portata lesiva della posizione giuridica della ricorrente), il Tar adito ha respinto il ricorso nel merito, condannando
EN alla rifusione delle spese di lite, sulla base delle motivazioni di seguito sintetizzate.
4.1. La sentenza di primo grado ha, innanzitutto, esaminato congiuntamente, dichiarandoli infondati, i primi tre motivi, rivolti a contestare il giudizio di equivalenza delle proposte presentate da EN e RI AN RO, formulato dall'Autorità di Sistema con la delibera n. 549 del 21 ottobre 2021.
4.2. A tale riguardo il Tribunale ha ritenuto, innanzitutto, che gli atti del procedimento svolto dall'Autorità non violassero l'art. 37 cod. nav. che regola l'affidamento di concessioni demaniali marittime, nel concorso di più domande, in quanto tale disposizione postula “un'attività di scelta e comparazione di interessi, espressione di N. 09268/2024 REG.RIC.
autentica discrezionalità amministrativa (come peraltro ribadito dall'inciso “a giudizio dell'amministrazione”, contenuto nella disposizione)”, rispetto alla quale “il sindacato del giudice è limitato alle ipotesi di manifesta irragionevolezza, difetto
d'istruttoria o di motivazione), nell'ambito di uno scrutinio tipo c.d. “estrinseco”, che deve quindi arrestarsi non solo dinanzi ad alternative equivalenti, ma anche dinanzi
a quelle meno attendibili, purché non irragionevoli” (v. § 9.2. - 9.8 della motivazione della sentenza).
4.3. Tutto ciò premesso, la sentenza appellata ha ritenuto che la delibera n. 549 del 21 ottobre 2021 sia stata preceduta - oltre che dagli adempimenti formali di cui all'art. 18 del Regolamento di esecuzione - da un'approfondita istruttoria e appaia assistita da una motivazione che rende adeguatamente conto delle ragioni a fondamento del giudizio di equivalenza delle due proposte ed “appare nel complesso logica, coerente
e razionale”. Ad avviso del Tar, lo spostamento della competizione sul piano economico, per effetto del ricorso alla procedura di licitazione, non rappresentava, quindi, una distorsione del modello delineato dall'art. 37 cod. nav., ma la naturale conseguenza dell'eguale conformità all'interesse pubblico delle due proposte e quindi della loro omogeneità qualitativa (cfr. art. 37, comma 3, cod. nav.: “qualora non ricorrano le ragioni di preferenza di cui ai precedenti commi, si procede a licitazione privata”).
4.3.1. Del pari, infondate sono state ritenute le contestazioni di EN circa il merito delle valutazioni operate, non potendosi condividere, secondo il primo giudice, le doglianze mosse dalla ricorrente né quanto alla ritenuta “superiorità” della propria proposta, in relazione ai profili di interesse pubblico considerati dall'art. 37 cod. nav.
(non potendo, in particolare, essere considerata in assoluto preferibile la proposta di
EN solo per il fatto di proporre un utilizzo dell'area portuale maggiormente diversificato rispetto a RI AN RO), né quanto alla ritenuta inidoneità di
RI AN RO a rendersi affidataria della concessione per immeritevolezza N. 09268/2024 REG.RIC.
soggettiva, anche perché tali censure, ad avviso del Tribunale, invadevano il merito di valutazioni discrezionali rimesse all'amministrazione. Non poteva, pertanto, predicarsi alcun automatismo escludente con riguardo ad eventuali inadempimenti di
RI AN RO nel contesto del pregresso rapporto concessorio, investendo la censura profili di elevata discrezionalità amministrativa, che attengono al complessivo giudizio di affidabilità dell'operatore economico, non viziato nel caso in esame da irragionevolezza.
Né la scelta dell'Autorità di Sistema poteva ritenersi frutto di una istruttoria carente, avendo l'amministrazione attentamente considerato tutti gli aspetti di criticità evidenziati dalla ricorrente, anche con riguardo alla situazione economica della controinteressata.
4.4. La sentenza impugnata ha poi dichiarato infondati:
- il quarto motivo, con il quale si contestava la regolarità della procedura di licitazione privata e, in particolare, la mancata timbratura della busta consegnata da RI AN
RO, ritenendo che la ricezione dei plichi consegnati dai due operatori sia avvenuta in piena conformità alle disposizioni procedurali interne dell'Autorità e in modo da garantire adeguatamente la certezza sull'orario di ricezione delle offerte e la non sostituibilità o alterabilità dei plichi;
- il quinto motivo, mediante il quale EN ha contestato che l'Autorità di
Sistema avrebbe illegittimamente consentito a RI AN RO di apportare modifiche alla propria proposta, oltre il termine originariamente assegnato, dilatando notevolmente la durata della procedura di affidamento e agevolando illegittimamente l'operatore, in quanto, da un lato, era provato che il deposito da parte di RI
AN RO del piano economico e finanziario aggiornato era avvenuto nel rispetto del termine di 45 giorni assegnato a tale scopo (in data 8 febbraio 2022), dall'altro non era, invece, dimostrato che le interlocuzioni tra l'Autorità di Sistema e la controinteressata, nell'ambito delle quali sono stati richiesti a quest'ultima molteplici N. 09268/2024 REG.RIC.
chiarimenti e documenti esplicativi, ai fini dell'attività di valutazione del PEF di
RI AN RO, attribuita dall'Autorità al Dipartimento di scienze economiche, aziendali, matematiche e statistiche dell'Università di Trieste (DEAMS), avessero portato ad una modifica sostanziale del contenuto del piano, tale da avvantaggiare
RI AN RO e vanificare la par condicio tra gli operatori concorrenti;
- il sesto motivo con il quale EN ha contestato l'aggiornamento del PEF, avente lo scopo di attestare, nella fase successiva a quella propriamente comparativa, la permanente sostenibilità del programma di gestione demaniale, sul rilievo per cui le contestazioni di EN investivano aspetti tecnici ricompresi nel perimetro delle valutazioni operate dall'amministrazione, delle quali la ricorrente non aveva dimostrato la manifesta irragionevolezza.
5. Di tale sentenza l'originaria ricorrente EN ha chiesto, previa sospensione della esecutività, la riforma, lamentandone l'erroneità alla stregua dei sei motivi di appello, per le ragioni che saranno di seguito esaminate, prospettando, in via subordinata (i.e. qualora si ritenesse corretta l'interpretazione della norma data dalla sentenza impugnata e applicata dall'Autorità a mezzo degli atti gravati) anche questioni pregiudiziali di compatibilità con il diritto europeo in relazione all'art. 37 cod. nav., chiedendone la rimessione alla Corte di Giustizia UE ai sensi dell'art. 267
TFUE.
5.1. L'Autorità di Sistema Portuale e la controinteressata RI AN RO si sono costituite in giudizio per resistere all'appello, di cui hanno argomentato l'infondatezza, chiedendone il rigetto.
5.2. All'esito della camera di consiglio del 21 gennaio 2025, l'istanza cautelare è stata abbinata al merito, su concorde richiesta delle parti.
5.3. Previo scambio di memorie conclusive e repliche per l'ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive, all'udienza pubblica del 1° luglio 2025, udita la rituale discussione, la causa è passata in decisione. N. 09268/2024 REG.RIC.
DIRITTO
6. L'appello è affidato a sei motivi di doglianza così rubricati e di seguito riepilogati.
I. Sul primo motivo di ricorso di primo grado: “Violazione dell'art. 37 c. nav., eccesso di potere, carenza dell'istruttoria, insufficienza ovvero illogicità della motivazione, in relazione alla delibera del Presidente della AdSP MAO n. 549 del 21.10.2021 con cui
è stata indetta la licitazione privata e alla conseguente comunicazione dd. 25.10.2021, nonché ai successivi atti ad esse conseguenti; violazione dell'art. 3 l. 241/1990”.
Si censura la sentenza per aver respinto il primo motivo di ricorso, con cui era stato contestato il primo segmento procedimentale, confluito nella delibera del Presidente dell'Autorità n. 549/2021, nel quale erano state giudicate non esistenti ragioni di preferenza tra le due domande di concessione ex art. 37 Cod. Nav. e, di conseguenza, era stata attivata nei confronti delle due imprese una licitazione privata concentrata esclusivamente sull'offerta economica, mediante richiesta di rialzo su un canone annuo minimo fissato in euro 53.000,00, tenendo tuttavia fermi i progetti già proposti dai due candidati, ancorché questi fossero tra loro pacificamente diversi in quanto implicanti la realizzazione di progetti ed opere diverse, anche sotto il profilo dei relativi costi (maggiori per EN). Per l'effetto, pur nell'ambito di una procedura che richiede sia primariamente valutata la “qualità” dell'offerta e il profilo dell'interesse pubblico, si è finito per attribuire, peraltro in via postuma, rilievo preponderante alla competizione economica, in assenza di una procedura selettiva basata su criteri oggettivi e predeterminati, come statuito dall'ormai pacifica giurisprudenza in materia di affidamento di concessioni demaniali marittime (è, in particolare, richiamata nella memoria conclusiva ex art. 73 c.p.a. la precedente decisione di questa Sezione VII del Consiglio di Stato n. 10132 del 16 dicembre 2024).
Il Tar avrebbe poi errato nel non rilevare la carenza di motivazione delle determinazioni con cui l'Autorità di sistema portuale ha espresso il giudizio di N. 09268/2024 REG.RIC.
equivalenza tra le offerte degli operatori, atteso che tale giudizio sarebbe stato espresso senza considerare la maggiore conformità all'interesse pubblico dell'offerta di
EN, né valutato le osservazioni proposte dall'operatore.
II. sul secondo motivo di ricorso di primo grado: II. “Violazione dell'art. 3, l.
241/1990, violazione dei principi generali delle Direttive europee in materia di contratti pubblici n. 23 (in materia di concessioni), 24 e 25 (in materia di appalti dei settori ordinari e speciali) del 2014, come traslati nell'art. 80, d.lgs. 50/2016 e s.m.i., eccesso di potere per omesso esame di elementi di fatto, travisamento dei fatti, motivazione solo apparente e/o illogica, contraddittoria o perplessa in relazione al mancato rigetto immediato della domanda di CSR”.
La sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso, con cui si sosteneva l'illegittimità degli atti impugnati per non avere l'Autorità considerato una serie di elementi idonei ad escludere la meritevolezza di RI AN
RO in relazione al rilascio del nuovo titolo concessorio e cioè in particolare:
- l'intervenuta occupazione abusiva delle aree portuali da parte della società, per effetto della scadenza dei titoli o della loro radicale assenza;
- l'aperta violazione degli obblighi sottesi al precedente rapporto concessorio, essendo la controinteressata incorsa in una serie di gravi inadempimenti, sia per quanto attiene all'utilizzo delle aree, sia con riferimento al regolare pagamento dei canoni dovuti;
- la carente affidabilità economico-finanziaria di RI AN RO, emergente dai dati di bilancio.
III. sul terzo motivo di ricorso di primo grado: “Violazione dell'art. 3, l. 241/1990, eccesso di potere per omesso esame di elementi di fatto, travisamento dei fatti, motivazione solo apparente e/o illogica, contraddittoria o perplessa in relazione alla comparazione fra le domande concorrenti”.
Il primo giudice avrebbe errato nel respingere il terzo motivo di ricorso, mediante il quale si è sostenuto che in ogni caso la comparazione tra le domande concorrenti N. 09268/2024 REG.RIC.
avrebbe dovuto portare l'Autorità ad esprimere una valutazione di preferenza della proposta di EN, prevalente su quella della RI AN RO sotto una pluralità di profili:
- per quanto attiene alla destinazione delle aree demaniali, da EN ampiamente diversificata negli usi e nelle funzioni, mentre RI AN RO ne prevede l'adibizione a sola attività cantieristica;
- per le superiori garanzie offerte da EN in relazione alla proficua utilizzazione delle aree stesse, alla luce delle precedenti condotte di inadempimento di RI AN
RO, della sua fragile situazione economico-finanziaria emergente dagli ultimi bilanci, dalle incoerenze riscontrabili nel PEF presentato;
- per i maggiori investimenti garantiti da EN, il maggior numero di persone occupate, la realizzazione di opere aventi finalità pubbliche e sociali.
La sentenza sarebbe quindi erronea nella parte in cui ha ritenuto che la delibera n. 549 del 21 ottobre 2021 sia stata preceduta da un'approfondita istruttoria e appaia assistita da una motivazione che rende adeguatamente conto delle ragioni a fondamento del giudizio di equivalenza delle due proposte.
IV) sul quarto motivo di ricorso di primo grado: IV. “Violazione del provvedimento che ha disposto la licitazione privata; impossibilità di attestare la data e l'ora di ricezione del plico depositato da CSR”,
Del pari, il Tar avrebbe errato nel respingere la suddetta censura, perché avrebbe dovuto rilevare che la busta presentata da RI AN RO ai fini della partecipazione alla licitazione privata non risulta timbrata dall'Ufficio protocollo dell'Autorità di Sistema, con conseguente impossibilità di attestare l'esatto momento di ricezione del plico (e, quindi, la tempestività del suo deposito) e di garantirne l'integrità. N. 09268/2024 REG.RIC.
V) sul quinto motivo di ricorso di primo grado: “Violazione di legge ed eccesso di potere in relazione alla reiterata rimessione in termini concessa a CSR per la presentazione del PEF aggiornato a seguito della licitazione privata”,
La sentenza sarebbe altresì erronea nella parte in cui non ha accolto le doglianze con cui si lamentava che - nella fase successiva alla licitazione - l'Autorità, dopo aver concesso a RI AN RO un termine perentorio di 45 giorni per la presentazione di un PEF aggiornato, aveva consentito alla Società di rimediare all'inadeguatezza del piano attraverso plurime interlocuzioni e rimessioni in termini, così protraendo ingiustificatamente il procedimento e avvantaggiando la controinteressata, a discapito della par condicio tra gli operatori partecipanti alla selezione.
Il Tar avrebbe quindi errato nel ritenere che la dialettica procedurale sia stata rivolta solo a colmare talune lacune informative del piano originariamente presentato,
“nell'ambito di una procedura selettiva - quale quella di cui agli artt. 36 e 37 cod. nav. – nella quale, in ogni caso, non è possibile invocare l'applicazione del principio di immodificabilità dell'offerta”.
VI) sul sesto motivo di ricorso di primo grado: “Violazione della lex specialis del bando di gara ed eccesso di potere con riferimento alla valutazione di ammissibilità
e adeguatezza del secondo PEF prodotto da CSR in esito alla licitazione privata”,
Sarebbero, infine, erronee le statuizioni di rigetto del sesto e ultimo motivo di ricorso, perché, in ogni caso, il PEF presentato da RI AN RO avrebbe dovuto essere valutato negativamente, alla luce delle numerose incongruenze che emergono dal suo confronto con il piano originariamente presentato e del fatto che la controinteressato avrebbe operato una non consentita alterazione dei valori, allo scopo di far “quadrare i conti” e rendere sostenibile, anche alle nuove condizioni economiche derivanti dal canone offerto, il PEF originario.
Il Tribunale amministrativo non avrebbe infatti considerato che licitazione privata era stata definita a favore di RI AN RO sulla base del criterio (esclusivo) N. 09268/2024 REG.RIC.
dell'offerta economica (rialzo sul canone prefissato) in relazione al progetto e relativo
PEF già depositato dalla concorrente, che doveva quindi considerarsi cristallizzato e non modificabile.
7. L'appello è fondato per le assorbenti ragioni che seguono.
8. Ritiene, in particolare, il Collegio che sono fondate in via assorbente, nei termini che saranno di seguito precisati, le censure articolate con il primo motivo di appello, volte a contestare, a monte, la correttezza delle modalità della procedura comparativa prescelta dall'Autorità di Sistema Portuale per l'affidamento in concessione delle aree demaniali, con assorbimento degli ulteriori motivi proposti nei sensi che saranno di seguito esposti.
E' in primo luogo priva di fondamento l'eccezione sollevata da RI AN RO, secondo cui l'appellante avrebbe censurato solo la mancata preferenza alla propria offerta e non anche la scelta di procedere a licitazione privata.
Infatti, sia nel ricorso di primo grado che con il primo motivo di appello vi è una chiara contestazione della procedura non trasparente utilizzata dalla Autorità portuale.
9. Per chiarezza, giova ancora evidenziare in punto di fatto quanto segue.
9.1. Con domanda del 16 dicembre 2020, l'appellata RI AN RO s.r.l., già titolare dal 2001 di concessione demaniale scaduta nel 2011 (poi rinnovata fino al
2020) su un'area ubicata nel Comune di Muggia rientrante nel comprensorio “ex
RI Alto Adriatico”, chiedeva all'Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico
Orientale il rilascio ex art. 36 c. nav. di una nuova concessione per la durata di quindici anni sulla medesima area, al fine di svolgervi attività di cantieristica navale e per attuare interventi di riqualificazione e potenziamento del sito, come da progetto presentato, in uno con il relativo Piano Economico e Finanziario (“PEF”).
L'Autorità con avviso prot. 2021-2392P del 5 marzo 2021 rendeva nota al pubblico la avvenuta ricezione della domanda di concessione di RI AN RO e la possibilità per eventuali terzi interessati di presentare osservazioni ed anche istanze concorrenti; N. 09268/2024 REG.RIC.
ciò che avveniva ad opera di EN, la quale, già titolare di una concessione ubicata su un'area adiacente, presentava il 31 marzo 2021 un propria domanda di concessione, contenente anche un elenco di opere di riqualificazione da realizzare, con il relativo PEF.
Con nota prot. 1189-P del 25 ottobre 2021 l'Autorità comunicava, tuttavia, a
EN di aver considerato le due istanze di concessione omogenee dal punto di vista dei beni oggetto della domanda e della durata, ritenendo l'insussistenza di motivi oggettivi e soggettivi per affermare che uno dei due soggetti concorrenti offrisse maggiori garanzie di proficua utilizzazione del bene demaniale rispetto all'altro.
Pertanto, non ravvisando ragioni di preferenza ai sensi dell'art. 37 comma 1 Cod. nav. per fondare “un netto giudizio di prevalenza” di una domanda concorrente sull'altra, con la citata delibera presidenziale n. 549 del 21 ottobre 2021 l'Autorità di Sistema portuale decideva di procedere all'assegnazione della concessione ai sensi dell'art. 37 comma 3 cod. nav. tramite licitazione privata sulla base del solo criterio dell'offerta economica, invitando in questo senso i due concorrenti a presentare, ciascuno però in relazione al proprio diverso progetto come già presentato, un'offerta economica in aumento su un canone annuo minimo prefissato di Euro 53.000,00.
A conclusione del procedimento, con deliberazione presidenziale n. 426 del 27 ottobre
2023, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado dinanzi al Tar, la concessione era definitivamente assentita a RI AN RO, la quale a seguito della licitazione privata era stata individuata come la concorrente che aveva presentato l'offerta con il rialzo economico maggiore sul canone minimo prefissato.
9.2. Tutto ciò premesso, il Collegio è dell'avviso che sono fondati e meritano di essere accolti i rilievi di parte appellante volti a contestare la legittimità e la correttezza delle modalità della procedura comparativa prescelta dall'Autorità di Sistema portuale per l'affidamento della suddetta concessione. N. 09268/2024 REG.RIC.
9.3. A tale riguardo sovvengono, con portata decisiva, innanzitutto i principi affermati dal Consiglio di Stato nel precedente di questa VII Sezione, n. 10132 del 16 dicembre
2024, alle cui motivazioni, ai sensi dell'art. 88, comma 1, lett. d), cod. proc. amm., il
Collegio intende conformarsi, richiamandole integralmente, per evitare sterili ripetizioni, in ossequio al fondamentale principio di sinteticità previsto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.).
I principi affermati dal tale precedente sono riferiti alla disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico - ricreative e sportive, ma possono essere estesi al caso qui in esame che riguarda una concessione per attività di cantieristica navale e più in generale per la riqualificazione di un'area che può essere definita, benché in senso atecnico, portuale.
9.4. In particolare, in relazione all'art. 37 cod. nav., la sopra citata decisione ha rilevato come: “Questi requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione
e parità di trattamento possono essere assicurati, infatti, solo dalla previa indizione di una gara, il cui bando preveda almeno, tra l'altro e anzitutto, l'oggetto e la durata della concessione, l'entità del canone (aggiornato) da pagarsi, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto, appunto, dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità (v. ora il citato art. 4, commi 3 e 4 del d.l. n. 118 del 2022, nella versione vigente dopo la l. n. 166 del
2024).”.
Nella predetta sentenza del Consiglio di Stato si è peraltro rilevato che: “L'arcaico e informale modello dell'art. 37 cod. nav. non può dunque ritenersi (più) adeguato alle esigenze di trasparenza e concorrenzialità che permeano questo settore dell'ordinamento, nell'evoluzione che esso ha subito, al pari di altri settori dell'ordinamento (v., sul punto, anche Corte cost., 24 giugno 2024, n. 109, che richiama anche la propria giurisprudenza sulle concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali e termali, ma con affermazioni che mantengono validità anche per le N. 09268/2024 REG.RIC.
concessioni del demanio marittimo) non solo per l'effetto naturale del diritto dell'Unione e della Dir. n. 2006/123/CE, secondo l'interpretazione costante datane dalla Corte di Giustizia UE, ma anche in conseguenza della progressiva tutela e valorizzazione dell'ambiente e del paesaggio che ha contraddistinto, e continua a contraddistinguere, la normativa che regola i beni pubblici e, in particolare, il patrimonio costiero (v. anche Corte cost., 23 aprile 2024, n. 70)” (cfr. punto 19 della motivazione).
La citata sentenza ha, quindi, concluso come a ben riflettere ogni disposizione del diritto nazionale, che non garantisca adeguate procedure selettive precedute da idonee forme di pubblicità e, soprattutto, dalla predisposizione di criteri imparziali e trasparenti, di fatto reitera e aggrava il diritto di insistenza del concessionario uscente perché consente a quest'ultimo di ottenere il rinnovo della concessione con un mero simulacro di gara o, addirittura, senza un reale confronto competitivo, a condizioni di imparzialità garantite dall'amministrazione nazionale.
Tali considerazioni valgono anche per le concessioni demaniali in ambito portuale, come in precedenza evidenziato, non sussistendo alcuna ragione per non attribuire con modalità oggettive, aperte, trasparenti e non discriminatorie anche tali concessioni, che hanno ad oggetto beni dove svolgere rilevanti attività economiche.
9.5. Orbene, come correttamente dedotto da parte appellante, i rilievi mossi dal
Consiglio di Stato nella decisione 10132 del 2024 (e, si aggiunge, nella coeva sentenza n. 10131/2024) valgono a fortiori nel caso qui in esame dove il modello dell'art. 37
Cod. nav. è stato finanche deformato in peius dall'Autorità portuale, in spregio ai basilari principi di imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa
9.6. L'art. 37, comma primo, cod. nav., va qui brevemente ricordato, prevede che «nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di N. 09268/2024 REG.RIC.
questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico».
9.6.1. È ben noto a questo Collegio come, nella costante e tradizionale interpretazione di queste norme, la giurisprudenza amministrativa abbia affermato che non sussiste un obbligo di legge di procedere all'affidamento delle concessioni demaniali marittime nelle forme tipiche delle procedure ad evidenza pubblica previste per i contratti d'appalto della pubblica amministrazione (v., sul punto, ex plurimis C.G.A.R.S., sez. giurisd., 22 maggio 2023, n. 350). La giurisprudenza amministrativa ha altresì tradizionalmente evidenziato che l'assenza di tale obbligo è dovuta al fatto che l'art. 37 cod. nav. contempla l'ipotesi di una domanda che perviene direttamente dal mercato privato, al contrario dell'ipotesi dei contratti pubblici, in cui è
l'amministrazione a rivolgersi a quest'ultimo (Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2017,
n. 688).
Pertanto, correttamente la sentenza appellata, nelle premesse del proprio ragionamento, ha ricordato che l'amministrazione non è tenuta ad adottare, per l'affidamento di concessioni demaniali marittime, le forme e le regole tipiche delle procedure ad evidenza pubblica disciplinate dal codice dei contratti pubblici.
9.6.2. Nondimeno, poiché la disposizione in esame deve interpretarsi in conformità al diritto euro-unitario (cfr. in particolare art. 49 TFUE e la Direttiva 2006/123/CE), il quale impone che l'affidamento dei beni pubblici di rilevanza economica avvenga attraverso una procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità
e trasparenza (C.G.A., sez. giur., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874), è indispensabile che il procedimento per l'affidamento delle concessioni demaniali si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti, applicando nella procedura competitiva in concreto prescelta i sopra N. 09268/2024 REG.RIC.
indicati principi fondamentali dell'azione amministrativa (cfr. ex multis Consiglio di
Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2664).
9.6.3. E ciò in quanto questo Consiglio ha da tempo chiarito che, sul presupposto per cui con la concessione di un'area pubblica si fornisce un'occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l'osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza
(Cons. St., Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5).
9.6.4. La giurisprudenza consolidata, dalla quale non si intende ragioni per discostarsi, ha, infatti, statuito che per il delicato e strategico settore delle concessioni demaniali marittime questa esigenza di assicurare l'effettività di una reale procedura competitiva nel corso degli ultimi decenni, per effetto dei principî del diritto europeo e, più in particolare, della Dir. n. 2006/123/CE, ma anche del progressivo aggiornamento della legislazione nazionale in materia, si è fatta particolarmente viva ed urgente, soprattutto dopo le ripetute pronunce della Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del
20 aprile 2023, in C-348/22), in questa materia, e le pronunce nn. 17 e 18 dell'Adunanza plenaria del 9 novembre 2021, i cui principi sono – si ribadisce – estensibili al caso in esame e sono stati anche di recente riaffermati dalla giurisprudenza di questa Sezione (v., per tutti, Cons. St., sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481).
9.6.5. Proprio alla luce di tali elementi, la giurisprudenza richiamata ha concluso che l'art. 37 cod. nav. non sia in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento.
Difatti, tale procedura “informale”, che prende le mosse da una domanda del privato, non può assicurare quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti pubblici (pur N. 09268/2024 REG.RIC.
richiamato, per le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico - ricreative e sportive, dall'ora novellato art. 4, comma 4, lett. g), del d.l. n. 118 del 2022 ad esempio, per quanto concerne i requisiti di partecipazione, desunti da quelli di cui agli artt. 94 e 95 del d. lgs. n. 36 del 2023), nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “rende noto” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell'autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara
(in tal senso, la citata Cons. Stato, sez. VII, n. 10132/2024).
9.7. Per le ragioni sopra esposte, deve ritenersi che la procedura espletata dall'Autorità di Sistema Portuale per l'affidamento della concessione non abbia potuto garantire condizioni eque e trasparenti di selezione.
9.7.1. Infatti, al di là dell'apoditticità e carenza di motivazione, secondo il canone fondamentale di cui all'art. 3 della L. 241/1990, della delibera impugnata circa la valutazione di “non preferenza” ex art. 37 comma 1 Cod. nav., espressa sul piano dei parametri della “proficua utilizzazione” e dell'uso rispondente “ad un più rilevante interesse pubblico”, è sicuro che tale giudizio non poteva comunque illegittimamente confluire nel confronto “informale” dei due candidati sulla base di una procedura ristretta, quale è la licitazione privata indetta ai sensi dell'art. 37 comma 3 Cod. nav., sul criterio della sola offerta economica, mediante rialzo su un canone annuo minimo prefissato, ma tenendo fermi i due diversi progetti presentati dai candidati nel primo segmento procedimentale svoltosi ai sensi dell'art. 37 comma 1 cod. nav., allorquando non era previsto in alcun modo che l'affidamento sarebbe avvenuto sulla base del
(solo) criterio economico.
9.7.2. Così operando, l'amministrazione non è stata né trasparente né imparziale, in quanto la decisione di utilizzare esclusivamente il criterio economico ai sensi dell'art. N. 09268/2024 REG.RIC.
37 comma 3 cod. nav. per aggiudicare la concessione è stata assunta solo a posteriori, in un momento in cui già era nota la diversità dei due progetti (e i relativi costi ed investimenti) presentati nella procedura svoltasi ai sensi del comma 1 e, e in ogni caso senza porre i due candidati in una posizione di parità attraverso la previa determinazione in un bando (o lettera di invito) predisposto dall'amministrazione pubblica secondo criteri di massima pubblicità, trasparenza e imparzialità dei requisiti del concessionario e dei criteri di assegnazione del bene demaniale.
9.7.3. Ciò si è tradotto in un indebito vantaggio per la società odierna controinteressata, già gestore uscente, che, come dimostrato dall'appellante, aveva già presentato una proposta di utilizzo dell'area implicante minori costi di investimento ed è stata quindi preferita sulla base della sola offerta economica, secondo il criterio di aggiudicazione scelto solo in via postuma dall'Autorità portuale.
Deve, infatti, rilevarsi che le due domande erano state presentate direttamente dagli interessati ai sensi dell'art. 37 comma 1 cod. nav. e dunque non erano state vincolate ex ante dall'Amministrazione ad alcuna specifica preventiva prescrizione tecnica di contenuto (ad esempio, con un avviso pubblico richiedente la realizzazione di determinate opere), con la conseguenza che stesse avevano avuto ad oggetto progetti proposti dai concorrenti e dunque inevitabilmente diversi tra loro, non solo sotto il profilo dei relativi costi (maggiori per EN), ma anche della natura e caratteristiche delle opere da realizzarsi e delle attività da svolgersi.
Infatti, come risulta dalla relazione illustrativa, EN ha indicato non solo di voler esercitare attività cantieristica navale, bensì anche di voler estendere l'uso della concessione di cui trattasi ad aspetti turistici e sociali. Al contrario, RI AN RO ha proposto di svolgere la manutenzione straordinaria delle strutture ed infrastrutture già esistenti e la realizzazione di nuove strutture rilevanti sotto il profilo della cantieristica navale. N. 09268/2024 REG.RIC.
Nel rispetto dei principi fondamentali dell'azione amministrativa e dei sovraordinati principi europei derivati dall'art. 49 TFUE e dall'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE,
l'amministrazione avrebbe dovuto, pertanto, indire una gara aperta predeterminando i criteri qualitativi e economici e non assegnare la concessione demaniale mediante l'indizione di una procedura ristretta di affidamento (licitazione privata ai sensi del comma 3 dell'art. 37 Cod. nav.) che venga fondata, come accaduto nel caso in esame, sulla sola offerta economica e con riferimento ai progetti, inevitabilmente diversi tra loro, già ideati e proposti dai candidati nell'ambito della precedente procedura svoltasi ai sensi dell'art. 37 comma 1 del medesimo Codice della Navigazione, ma definita dalla medesima Amministrazione con un provvedimento di “non preferenza” di uno dei due progetti.
Si trattava, infatti, di progetti di uso e sviluppo dell'area demaniale disomogenei e, come tali, non comparabili (sia per contenuto delle opere da realizzarsi che per i relativi costi di investimento), presentati dai concorrenti in un momento in cui non esisteva alcuna preventiva prescrizione di contenuti (tramite lex specialis) da parte dell'Amministrazione, laddove se la competizione deve essere effettuata sul solo lato economico (applicando il criterio di affidamento del prezzo più basso o, come in questo caso, al rialzo su un canone prefissato), le regole della competizione devono implicare, gioco forza, che i concorrenti siano messi nelle condizioni paritarie di formulare la loro proposta economica sulla base dello stesso progetto messo a gara dall'Amministrazione.
Peraltro, in questa ottica vanno letti anche i rilievi di anomalia e di incongruenza procedimentale formulati da parte appellante, laddove lamenta che, al termine dell'espletamento della procedura “ristretta” di licitazione privata indetta sulla base del solo criterio economico, l'Amministrazione ha chiesto al solo candidato risultato primo (ossia a quello che ha presentato l'offerta economica più alta) di trasmettere “il piano economico e finanziario aggiornato in relazione all'entità del canone offerto N. 09268/2024 REG.RIC.
in sede di licitazione privata”, benché tale piano fosse stato da lui già presentato, prima della stessa indizione della “procedura ristretta” di licitazione privata di cui sopra, nell'ambito della procedura “informale” di cui all'art. 37 comma 1 del citato
Codice della Navigazione (conclusa dall'Amministrazione senza la scelta di alcuno dei candidati), a supporto del suo progetto di uso e realizzazione delle opere riqualificazione dell'area demaniale, presentato anch'esso nell'ambito della precedente procedura.
9.7.4. Inoltre, il procedimento applicato dall'Autorità è stato avviato, come bene rammenta parte appellante, non sulla scorta di un bando pubblico, bensì sull'istanza di rilascio della concessione demaniale proposta dallo stesso gestore uscente.
9.7.4. L'illegittimità di tale decisione recata dalla delibera 549/21 deriva dall'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, dall'art. 97 della Costituzione e dai principi fondamentali di cui all'art. 1 della L. 241/1990, così come pure di quello insito nell'art. 12 della medesima L. 241/90 che impone a tutte le pubbliche amministrazioni, a fini di trasparenza, la predeterminazione imparziale di “criteri e modalità” per la concessione di “vantaggi economici di qualunque genere”.
9.7.5. Tali principi fondamentali dell'azione amministrativa fungono da riferimenti anche per la corretta interpretazione dell'art. 37 cod. nav.: norma che disciplina l'azione amministrativa nel settore dell'affidamento delle concessioni demaniali, che
è di per sé caratterizzato da una particolare concentrazione di interessi pubblici ed economici e che, come tale, richiede una rigorosa applicazione del principio di trasparenza ed una adeguata tutela della concorrenza e della par condicio dei candidati.
9.7.6. Nel caso in esame, invece, per quanto sopra detto, è del tutto evidente quel procedimento seguito dall'amministrazione comunale ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav. nonché dell'art. 18 del relativo regolamento di esecuzione non possa ritenersi conforme e satisfattivo degli obiettivi di libera circolazione dei beni e dei servizi N. 09268/2024 REG.RIC.
all'interno del mercato unico europeo imposto dalla Dir. n. 2006/123/CE, né rispettoso della par condicio dei concorrenti.
9.7.7. L'asserita equivalenza delle domande è stata, infatti, uno strumento illegittimamente utilizzato per trasformare una competizione fondata su profili tecnici e operativi, volti a privilegiare gli aspetti qualitativi e gli interessi pubblici coinvolti a vario titolo, in una gara al mero rialzo sul canone.
9.8. Pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, lo spostamento della competizione sul piano economico, per effetto del ricorso alla procedura di licitazione, ha rappresentato una distorsione del modello delineato dall'art. 37 cod. nav., e non ma la naturale conseguenza dell'eguale conformità all'interesse pubblico delle due proposte e quindi della loro omogeneità qualitativa (cfr. art. 37, comma 3, cod. nav.:
“qualora non ricorrano le ragioni di preferenza di cui ai precedenti commi, si procede
a licitazione privata”).
9.9. Non conducono ad opposte conclusioni i rilievi delle parti appellate.
9.9.1. In primo luogo, non sono conducenti gli argomenti dell'Autorità di Sistema portuale la quale si limita ad evocare, da una parte, una supposta sufficienza e non sindacabilità della motivazione di “non sussistenza di ragioni di preferenza” tra i due candidati resa a monte nella sua delibera 549/21, che sarebbe stata il frutto di una
“approfondita istruttoria”; e ad asserire, d'altra parte, la compatibilità con l'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE della conseguente scelta di assegnare la concessione sulla base del solo profilo economico oggetto di offerta, ma mettendo a confronto i due candidati su progetti diversi ai sensi dell'art. 37 comma 3 cod. nav..
La medesima scelta è stata peraltro contestata dalla appellante con la prima parte dello stesso primo motivo e con il terzo motivo con considerazioni che non possono essere condivise, in quanto la stessa esistenza di due domande concorrenti entrambe potenzialmente idonee ad aspirare all'affidamento avrebbe dovuto condurre alla N. 09268/2024 REG.RIC.
indizione di una procedura aperta nei termini anzidetti, e non nelle forme non trasparenti in concreto utilizzate.
Risulta quindi vano il tentativo di entrambe le parti di dimostrare la prevalenza della propria domanda su quella del concorrente perché tale valutazione sarà possibile solo all'esito di una procedura trasparente con criteri di valutazione predeterminati.
9.9.2. Neppure sono convincenti le argomentazioni della controinteressata, meramente incentrati sulla natura altamente discrezionale della scelta demandata all'Autorità portuale in relazione all'uso “più proficuo” del demanio e rispondente al “più rilevante interesse pubblico” ai sensi dell'art. 37 comma 1 Cod. nav..
La discrezionalità dell'amministrazione nel giudizio di equivalenza delle proposte non consente, invero, di ritenere che la soluzione prescelta nel caso di specie dall'Autorità
- ossia quella della licitazione privata con offerta di rialzo sul canone con basi progettuali diverse per ciascun concorrente - abbia garantito una adeguata procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza e preceduta dalla predisposizione dei criteri di assegnazione della concessione demaniale.
9.9.3. Anche gli elementi dedotti con il secondo motivo di appello che avrebbero dovuto condurre l'Autorità a escludere o comunque non far prevalere la domanda della parte appellata non possono essere valutati direttamente in sede giurisdizionale e dovranno costituire oggetto di esame nell'ambito della menzionata procedura aperta.
9.9.4. Parimenti non possono che essere assorbiti il quarto, quinto e sesto motivo perché perde di rilievo ogni contestazione relativa alle modalità di presentazione dell'offerta, al PEF e alle sue modifiche, trattandosi di aspetti successivi ad una scelta, qui ritenuta illegittima, di procedere con una licitazione privata priva dei caratteri della trasparenza.
9.9.5. Infine, l'interpretazione qui fornita del diritto nazionale rende irrilevanti le proposte questioni pregiudiziali di compatibilità con il diritto europeo in relazione N. 09268/2024 REG.RIC.
all'art. 37 cod. nav., con conseguente assenza dei presupposti per la rimessione alla
Corte di Giustizia UE ai sensi dell'art. 267 TFUE.
10. In conclusione, per le ragioni sopra evidenziate, l'appello proposto da EN deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento degli atti con esso impugnati nei sensi in precedenza evidenziati.
11. Sussistono giusti motivi, in ragione della complessità e parziale novità delle questioni trattate, per compensare interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con esso impugnati nei sensi di cui in parte motiva.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
RT HI, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Angela AN, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere N. 09268/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Angela AN
IL PRESIDENTE
RT HI
IL SEGRETARIO