Pubblicato il 13/04/2022

N. 02770/2022REG.PROV.COLL.

N. 06085/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6085 del 2017, proposto da
LE CO, AN TT, ID LA, IA RB, ED BA, EL Di RO, LA ST, EN CR GE, SI DE ON, IA CC, AN IN, AU ER, RBra IZ, AN ED, RI Di CO, RI LL EL, IA De IO, RA NG, ES De ON, IN PI, IA FA, LA IN CE, RE SO, SA EL EC, RI LI, AN ZO, RA LÈ, MA La AL, IN NN, NI OL, NA D’AG, RI EL NO, ZI ZZ, RA NI, RI RA IC, DA LL, ES MU, NI D'IC, PE NI, NI MA, EL RI MA, RI IS RU, AB Di LL, NT IC, BI AR, PE AN, ON IP, ES AL, LI AF, RI TA AN, CO CE, NA NN, RT RE, ON SC, CO IO ON, EL AL, RA AR, MA ZI, IG DENN, ID MP, LA EL, ET IL, LA OS, OR OL, LO OL, PE TA, LE MI, OL BI, IL UA, CA AR, ON AR, RA IO, OS LE, TT ER, RA CI, ES RI, EN RU, AG EV, RI RE TT, NI RG, RE RO, NN AU SI, IA DO, ES CO, DA SS, CE ES, ONtta DA, EN AR, MM GO, MA TA, LA NI, RA D'IT, DA OL, LO Di IO, LL UN, CA RA, LA De LI, RT Di TI, LA AR, ON AM, PE D'AR, UI YO RT, EL Di LI, NN LA, PE NI, IN LL GN, CO ON BI GU, ET NC, IN TT, CO EN, RA EN, RI NI, UE DE, ST Di NE, AT UM, IV NT, RN TR, AU IN, LI CC, AN DO, IT RD, IA NO, LE MA, RA TU, SA RI RAceno, NNmaria RU, NO IZ, RI SAria CO, LL SA CH, ED RC, EN De CA, CO PE, BI TA, NN IT MI, NN LL, LA IA RA CA, NN RI LO, RT LE, AN IS, EA RO, IT MM, PE GG, RI IA RA, RA ES, RI RC, RA OS, DI RE LE, IO CA, AN IVi, ZI SA, VI RAzzo, NU CH, RA CA, RIngela IO LB ZI, ET IP, NN FI, MA UA, LE RI, SA CO, LO De TO, RI GI, IT LE, LE IU, RT AN, RA RE, IL CC, RE De GE, ON OL, ER TO, ON IO IA, LO TA, RA ER, NA IA, IO ON, SI TI, LE TA, RBra DR, LE EL CC, AU LO, NI RM RU, CO ES, IU TA, NN AM, EN IS, NA SA, LA RIno, SA IA, ON CO CU, EN EN, EN CH, NI EM, ON GA, IT GR, LO CO, NI AL, LE BI, IN CH, RI TE, RM IE, CA LI, AM UO, CE AN, ON OL, DA LL, NN FI, rappresentati e difesi dall’avvocato EL Lembo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Tortolini 30

contro

Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è elettivamente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12;
Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione – direttore generale del personale docente scolastico, Ambiti territoriali provinciali di Alessandria, Agrigento, Ancona, Ascoli, Asti, Arezzo, Avellino, Bari, Belluno, Benevento, Bergamo, Biella, Bologna, Bolzano, Brescia, Brindisi, Cagliari, Caltanissetta, Campobasso, Caserta, Catania, Catanzaro, Chieti, Como, Cosenza, Cremona, Crotone, Cuneo Enna, Lecco, ER, Firenze, Foggia, Forlì – Cesena, Frosinone, Genova, Gorizia, Grosseto, Imperia, Isernia, L’Aquila, Latina, La Spezia, Lecce, Livorno, LO, Lucca, Macerata, Mantova, Massa, Matera, Messina, Milano, Modena, Napoli, Novara, Nuoro, Oristano, Padova, Palermo, Parma, Pavia, Perugia, Pesaro, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Pordenone, Potenza, Prato, GU, Ravenna, Reggio Calabria, Reggio Emilia, Rieti, Rimini, Roma, Rovigo, Salerno, Sassari, Savona, Siena, Siracusa, Sondrio, Taranto, Torino, Teramo, Terni, Trapani, Treviso, Trieste, Udine, Varese, Vercelli, Vibo Valentia, Venezia, Verbania, Verona, Viterbo, Vicenza, non costituiti in giudizio;
Uffici scolastici regionali per l’Abruzzo, la Basilicata, la Calabria, la AMnia, l’Emilia Romagna, il Friuli Venezia LI, il Lazio, la Liguria, la Lombardia, le Marche, il Molise, il Piemonte, la Puglia, la Sardegna, la Sicilia, la Toscana, il Trentino - Alto Adige, l’Umbria, la Valle d’Aosta, il Veneto, non costituiti in giudizio

nei confronti

LA DE, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del T.A.R. Lazio, Sezione III-bis, n. 1749/2017

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2022 il consigliere BI COniero e uditi per le parti gli avvocati Aristide Police, per delega dell’avvocato Lembo, e RE Fedeli per l’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti, abilitati all’insegnamento nella scuola pubblica sulla base dei tirocini formativi attivi istituiti con decreto del Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249 (regolamento concernente: « Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 »), impugnano nel presente giudizio gli atti dello stesso Ministero con cui è stata loro negata l’iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento, a partire dal decreto ministeriale 25 marzo 2013, n. 81, di modifica del regolamento 10 settembre 249, e dei decreti ministeriali di aggiornamento delle graduatorie (9 aprile 2014, n. 235, 4 maggio 2015, n. 248, 3 giugno 2015, n. 325, 22 giugno 2016, n. 495), e di indizione del piano straordinario di assunzione (17 luglio 2015, n. 767).

2. In primo grado il loro ricorso è stato respinto dall’adito Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, che con la sentenza in epigrafe, ha ritenuto legittima l’esclusione dalle graduatorie ad esaurimento sulla base della loro natura di graduatorie chiuse, secondo quanto statuito in propri precedenti conformi (sentenza 10 ottobre 2016, n. 10112).

3. Nel presente appello, per resistere al quale si è costituito il Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca, i ricorrenti ripropongono le censure nei confronti degli atti impugnati intese ad affermare il loro diritto all’inserimento nelle graduatorie sulla base del valore abilitante del tirocinio da essi stessi svolto.

DIRITTO

1. L’appello premette che i tirocini formativi attivi sono stati istituiti in sostituzione delle scuole di specializzazione all’insegnamento secondario (SSIS), con l’obiettivo di reclutare personale docente per i posti vacanti e disponibili nella scuola pubblica, ma che ciò non è avvenuto a causa del divieto di inserire nelle graduatorie ad esaurimento i docenti così abilitati, introdotto con il sopra citato decreto ministeriale 25 marzo 2013, n. 81 [art. 4, comma 1, lett. m), che ha introdotto nel decreto 10 settembre 2010, n. 249, l’art. 27- bis , a mente del quale « i titoli di abilitazione conseguiti al termine dei percorsi di cui al presente decreto non consentono l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento (…) essi danno diritto esclusivamente all’iscrizione nella II fascia nelle graduatorie di istituto, e di cui all’articolo 5 del decreto del Ministro della pubblica istruzione 13 giugno 2007, n. 131, per la specifica classe di concorso, o ambito disciplinare, e costituiscono requisito di ammissione alle procedure concorsuali per titoli ed esami »].

2. Tanto premesso, il divieto di inserimento nelle graduatorie sarebbe illegittimo, e la sentenza di primo grado errata, per i seguenti motivi:

- per non avere riconosciuto il diritto all’inserimento sulla base di un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 5- bis del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137 (recante disposizioni urgenti in materia di istruzione e università ; convertito con modificazioni dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169), con cui le graduatorie sono state aperte per coloro che hanno frequentato i corsi del IX ciclo delle scuole di specializzazione per l’insegnamento secondario (SSIS), in sostituzione delle quali sono stati istituiti tirocini formativi attivi;

- per non avere considerato al medesimo riguardo, a conferma della piena equiparazione legale dei due titoli abilitativi, che alla sopra menzionata apertura delle graduatorie ne è seguita un’ulteriore, in favore dei docenti abilitati con tirocinio formativo attivo che avevano superato i test delle scuole di specializzazione SISS prima della loro abolizione (con il sopra citato decreto ministeriale 9 aprile 2014, n. 235), sulla cui base si sarebbe pertanto determinata un’ingiustificata disparità di trattamento all’interno di uno stesso titolo abilitante all’insegnamento, cui si aggiunge l’esclusione per i tirocinanti non inseriti dal piano straordinario di assunzione indetto ai sensi della legge 13 luglio 2015, n. 107 ( Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti ); al medesimo riguardo non si sarebbe considerata la natura concorsuale dell’accesso ai tirocini formativi, indetti sulla base di ricognizioni dei fabbisogni di posti vacanti e disponibili;

- per non avere seguito, ai fini del riconoscimento del diritto all’inserimento nelle graduatorie, un’interpretazione costituzionalmente orientata anche in relazione all’art. 14, comma 2- ter , del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative ; convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14), con il quale a decorrere dall’anno scolastico 2012/2013 è stata istituita una fascia aggiuntiva nelle graduatorie ad esaurimento a favore dei « docenti che hanno conseguito l’abilitazione dopo aver frequentato i corsi biennali abilitanti di secondo livello ad indirizzo didattico (COBASLID), il secondo e il terzo corso biennale di secondo livello finalizzato alla formazione dei docenti di educazione musicale delle classi di concorso 31/A e 32/A e di strumento musicale nella scuola media della classe di concorso 77/A, nonché i corsi di laurea in scienze della formazione primaria negli anni accademici 2008-2009, 2009-2010 e 2010-2011 ».

3. L’appello ripropone inoltre le questioni risarcitorie dedotte dai ricorrenti in ragione della loro esclusione dal piano straordinario di assunzione ai sensi della legge 13 luglio 2015, n. 107, sopra citata, e di legittimità degli atti impugnati anche per contrasto con il divieto di rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti, sancito dalla direttiva 1999/70/CE del 28 giugno 1999 ( relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato ), art. 5, par. 1, nell’interpretazione datane per la scuola dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con sentenza 26 novembre 2014, nelle cause riunite C‑22/13, da C‑61/13 a C‑63/13 e C‑418/13 ( MA ).

4. Le censure così sintetizzate sono infondate.

5. Sulla questione dell’idoneità del tirocinio formativo attivo a costituire titolo per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento si è consolidata presso questo Consiglio di Stato una giurisprudenza contraria (in questo senso, da ultimo, Cons. Stato, II, 28 febbraio 2022, n. 1435; VI, 9 marzo 2021, n. 1997, 1 marzo 2021, n. 1732, 29 luglio 2020, n. 4828, 25 maggio 2020, n. 3305, 18 maggio 2020, nn. 3143 e 3144; VII, 24 gennaio 2022, nn. 481 - 486).

6. Nel rinviare, anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm., ai precedenti ora richiamati, cui si aderisce, deve in questa sede ribadirsi che dalle puntuali ipotesi di apertura delle graduatorie ad esaurimento di volta in volta previste dalla legge non può essere ricavata alcuna ulteriore estensione sulla base dei principi costituzionali richiamati nelle censure formulate dagli appellanti. Il combinato del divieto di iscrizione per coloro che si sono abilitati con il tirocinio con la chiusura delle graduatorie provinciali, e la trasformazione di queste in graduatorie ad esaurimento, impedisce ai sensi dell’art. 14 delle preleggi di estendere a casi non previsti dalla legge l’apertura delle graduatorie ad esaurimento, i quali sono perciò da considerarsi tassativi ed eccezionali.

7. Sotto il distinto profilo sostanziale, l’identità di valore abilitante del tirocinio formativo attivo alle ora soppresse scuole di specializzazione SISS non è idonea a superare l’impedimento all’estensione dei casi di apertura delle graduatorie ai casi non previsti sulla base di una lettura costituzionalmente orientata dei primi. Osta a tale estensione il sopra ricordato carattere eccezionale dei casi di apertura delle graduatorie ad esaurimento, rispondente a sua volta all’obiettivo di assorbimento graduale del precariato scolastico, attraverso provvedimenti normativi indirizzati a singole e specificamente individuate categorie, all’interno di un sistema di reclutamento del personale docente di ruolo della scuola pubblica che attraverso la chiusura delle graduatorie provinciali ha inteso privilegiare la forma costituzionalmente elettiva del concorso (art. 97, comma 4, Cost.). In ragione del carattere eccezionale delle norme di apertura delle graduatorie ad esaurimento per singole categorie di soggetti abilitati all’insegnamento non è quindi configurabile un loro contenuto costituzionalmente necessario per le ipotesi non previste, in base ai principi ex art. 3 Cost. di parità e non discriminazione, come invece si suppone nell’appello.

8. Le considerazioni finora esposte integrano inoltre altrettante « ragioni obiettive » che ai sensi dell’art. 5, par. 1, lett. a), dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato recepito dalla sopra richiamata direttiva 1999/70/CE del 28 giugno 1999, consentono il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura degli organici del personale docente della scuola pubblica. A questo riguardo va ricordato che per conformare l’ordinamento interno ai principi affermati nel settore della scuola dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea con sentenza 26 novembre 2014 ( MA ), richiamata dagli appellanti a fondamento delle proprie censure, con la già menzionata la legge 13 luglio 2015, n. 107, è stato dato avvio ad un programma di reclutamento straordinario ai fini dell’immissione in ruolo, con l’obiettivo di ridurre il fenomeno endemico del precariato della scuola. Come in precedenza esposto, l’assorbimento del precariato è ispirato ad una ineludibile logica di gradualità, a sua volta determinata dai fabbisogni di copertura degli organici del personale docente. In questo quadro si collocano dunque le singole ipotesi di apertura delle graduatorie ad esaurimento, le quali se per un verso non possono essere estese ad ipotesi da esse non contemplate, per altro verso giustificano, in relazione all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato stipulato a livello sovranazionale, la permanenza di contratti a tempo determinato nei confronti delle categorie non rientranti nelle medesime fattispecie eccezionali di apertura delle graduatorie.

9. L’appello deve pertanto essere respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado, ma le spese di causa possono essere compensate in ragione della natura delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Compensa le spese di causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

BI COniero, Consigliere, Estensore

AU Marzano, Consigliere

SAria RI Castorina, Consigliere

Brunella UN, Consigliere

IL SEGRETARIO