Pubblicato il 08/01/2026

N. 00135/2026REG.PROV.COLL.

N. 07924/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7924 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Arturo Salerni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 7428/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025, il Cons. AN RO ON e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con decreto emesso in data 28 ottobre 2016, il Prefetto della Provincia di Roma ha rigettato il ricorso gerarchico proposto dal signor -OMISSIS- avverso il provvedimento di avviso orale adottato dal Questore di Roma in data 18 maggio 2016 ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. n. 159/2011.

L’Autorità amministrativa, preso atto della proposta di applicazione della misura di prevenzione avanzata dal Commissariato di P.S. di Porta Pia sul rilievo che il prevenuto fosse una persona abitualmente dedita alla commissione di reati che mettono in pericolo la sicurezza pubblica, ha giudicato infondate le motivazioni addotte a sostegno del ricorso, ritenendo che i fatti a carico del deducente - in particolare, le denunce pervenute nei due anni precedenti per una serie di reati contro l’ordine pubblico e l’incolumità pubblica - denotassero “ un’indole poco propensa al rispetto delle regole” e rivelassero “ una personalità incline a comportamenti antisociali ”.

2. – Il prevenuto è insorto avverso il provvedimento prefettizio e l’avviso orale con rituale ricorso innanzi al TAR per il Lazio, deducendo i seguenti profili censori: “ Violazione dell’art. 24, dell’art. 39, dell’art. 97 e dell’art. 117 Cost. Violazione degli artt. 12 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Violazione degli artt. 3 e 7 e seguenti della legge 241 del 1990 e successive modificazioni ed integrazioni, ed in particolare dell’art. 10 bis e dell’art. 21- octies di detta legge, nonché della legge 11 febbraio 2005 n.15. Violazioni del decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 e delle altre disposizioni legislative e regolamentari dettate in materia di pericolosità sociale. Eccesso di potere per carenza di motivazione, manifesta ingiustizia, erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria ”.

Con l’atto di impugnazione il ricorrente ha reiterato le censure già avanzate con il ricorso gerarchico. Pertanto, oltre ad una pluralità di figure sintomatiche dell’eccesso di potere, egli ha denunciato la violazione di una serie di norme della legge sul procedimento amministrativo, nello specifico gli artt. 3, 7, 10 e 21- octies , nonché degli artt. 24 e 97 Cost., per non aver la Questura dato comunicazione dell’avvio del procedimento impedendogli di rappresentare quegli elementi di fatto - come l’assenza di carichi pendenti - che avrebbero condotto ad una più ponderata valutazione degli interessi in gioco. In più, il ricorrente ha criticato il provvedimento monitorio per aver reso una motivazione asseritamente carente, poiché generica – in virtù del semplice richiamo alle fattispecie di pericolosità sociale di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 – e priva degli elementi di fatto sulla base dei quali l’Amministrazione aveva ritenuto che egli fosse dedito alla commissione di reati che mettono in pericolo la sicurezza o la tranquillità pubblica. Da ultimo, l’istante ha dedotto la violazione dell’art. 39 Cost. e degli artt. 12 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, perché, a suo dire, la Prefettura non avrebbe rispettato l’esercizio della sua libertà sindacale, impedendogli di svolgere l’attività di dirigente dell’Unione Sindacale di Base.

3. – Il primo giudice ha respinto il ricorso con la gravata pronuncia, innanzitutto smentendo le note censorie dedotte dal ricorrente relative ai presunti vizi procedimentali inficianti l’atto adottato dal Questore, sul rilievo che “ l’avviso orale, avendo funzione preventiva, non necessita né della comunicazione di avvio del procedimento, né delle garanzie partecipative dedotte in ricorso dall’esponente, valendo, per altro, in ogni caso la regola di insensibilità posta dall’articolo 21-octies, comma due, della Legge 241/1990 ”. Poi, ha osservato che il provvedimento questorile risultasse adottato in presenza dei presupposti di legge e sulla base dei fatti specifici emergenti dal rapporto del 24 ottobre 2016 e dal verbale del 19 aprile 2016 redatto dal Commissariato di P.S. “Trevi Campo Marzio”, attestanti una condotta posta in essere dal ricorrente “ caratterizzata da alta cifra di aggressività verbale e oltraggiosità nei confronti delle Forze dell’Ordine ”. Per ultima cosa, il T.A.R. ha messo in risalto le denunce risultanti a carico del ricorrente per violazioni della normativa di pubblica sicurezza relative al biennio precedente all’avviso orale – a suo avviso, deponenti per la pericolosità sociale del ricorrente – e ha escluso la sussistenza di alcuna esimente legata alla qualifica di sindacalista rivestita dal prevenuto, ravvisando nella condotta dell’esponente sindacale un travalicamento dei “ normali limiti di continenza espressiva e di misura comportamentale che pur un rappresentante sindacale dovrebbe mantenere ”.

4. – Il prevenuto è ricorso in appello per la riforma della prefata pronuncia di primo e, nel richiamare quanto dedotto innanzi al T.A.R. per il Lazio, ha addotto l’inesistenza di procedimenti penali pendenti quale elemento sintomatico della mancanza dei requisiti di pericolosità previsti dalla legge n. 1423 del 1956, poi confluiti nel d.lgs. n. 159/2011. L’appellante ha denunciato anche il carattere ingiustificato e comunque sproporzionato del provvedimento del Questore, in quanto “ basato su motivazioni riferibili ad attività di natura sociale e sindacale, svolta a favore di fasce bisognose della popolazione ”. Egli ribadisce come, a suo dire, l’attività di dirigente sindacale non possa condurre ad una valutazione di pericolosità del soggetto, essendosi sostanziata “ in qualche escandescenza verbale non rilevante penalmente (né mai giudizialmente accertata) in occasione di una vertenza sindacale ”. In proposito, l’appellante critica la sentenza di prime cure laddove ha ravvisato un superamento dei “ normali limiti di continenza espressiva e di misura comportamentale ” che dovrebbero essere rispettati da un operatore sindacale, lamentando, da un lato, come non sia possibile definire la misura comportamentale cui dovrebbe attenersi il rappresentante sindacale – con il richiamo alla misura del comportamento che, tra l’altro, si porrebbe “ come valutazione della legittimità dell’azione sindacale, valutazione certamente inammissibile alla luce della previsione di cui all’art. 39 della nostra carta costituzionale ” – , dall’altro, come non sia possibile ritenere la continenza espressiva “ un presupposto di un atto comunque connesso a misure di pubblica sicurezza e di prevenzione ”.

Infine, la difesa dell’appellante deduce la carenza assoluta degli “ elementi di fatto ” necessari per ritenere configurata in capo all’assistito la pericolosità sociale, stante la genericità delle violazioni della normativa di pubblica sicurezza contestategli e l’inidoneità del procedimento penale richiamato nel provvedimento prefettizio, assai risalente e “ non sfociato in una affermazione di responsabilità ”, a rappresentare un “ presupposto valido per una prognosi attualizzata di pericolosità sociale ”.

5. – Nello scambio di memorie difensive l’appellante pone l’enfasi sul fatto che il rapporto difensivo della Questura fa esclusivamente riferimento a manifestazioni pubbliche, ed a specifiche vertenze sindacali (ad esempio quella dei lavoratori degli appalti per la manutenzione delle vetture del traporto pubblico capitolino). L’appellante rimarca di aver seguito le vertenze territoriali quale dirigente della Confederazione sindacale U.S.B., con particolare riferimento ad alcune categorie di lavoratori particolarmente svantaggiati, anche in termini di stabilità occupazionale, nelle diverse filiere produttive e lavorative, come nel caso degli appalti, e soggiunge che, nella veste di sindacalista, avrebbe perseguito l’obiettivo di indirizzare i momenti di tensione derivanti dal disagio sociale verso una corretta dialettica politico-sindacale, con lo scopo di migliorare le condizioni di vita e di lavoro delle classi popolari.

6. – All’esito dell’udienza pubblica del 17 luglio 2025 è stata disposto un apposito incombente istruttorio a carico dell’Amministrazione al fine di acquisire l’avviso orale impugnato e una documentata relazione con allegate le comunicazioni di reato emerse nel corso del tempo a carico dell’istante, dando conto degli esiti dei procedimenti penali iscritti a suo carico.

Il Ministero dell’interno, in ottemperanza all’ordine istruttorio, ha versato agli atti del giudizio un corposo compendio documentale consistente dei certificati del casellario e dei carichi pendenti e di tutte le informative DIGOS recanti le notitiae criminis segnalate nel tempo a carico dall’appellante.

6. – All’udienza pubblica del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – L’appello è infondato per quanto si espone dappresso.

8. – Pur non essendo puntualmente riproposta la censura di indole procedimentale dedotta in primo grado, se non nei parametri normativi richiamati nella rubrica del motivo di gravame, preme al Collegio rimarcare che merita condivisione la ratio decidendi seguita dal giudice di prime cure che, nel disattendere la censura, ha posto l’accento, in ossequio all’indirizzo giurisprudenziale consolidato, sulla natura monitoria e preventiva dell’avviso orale che legittima l’omissione delle garanzie partecipative dettate dalla disciplina generale sul procedimento amministrativo, sia con riguardo alla comunicazione di avvio del procedimento, sia relativamente al contraddittorio endoprocedimentale sotto forma di deposito di memorie e di osservazioni ( cfr . Cons. Stato, sez. III, 2 agosto 2023, n. 7488: “ L’avviso orale costituisce un atto avente natura ed efficacia monitoria e non richiede la previa comunicazione ex art. 7, l. n. 241 del 1990, poiché il suo presupposto giuridico è costituito dalla condotta del destinatario del provvedimento tale da far ritenere che lo stesso, ove non modifichi il proprio comportamento, possa commettere ulteriori e più gravi condotte pericolose, ovvero commettere reati ”).

9. – Venendo, invece, al profilo sostanziale del gravame, incentrato sulla ritenuta carenza di “ elementi concreti di fatto ” a fondamento del tipico sillogismo indiziario che informa le valutazioni dell’Autorità amministrativa in materia di diritto della prevenzione, esso si presenta destituito di fondamento fattuale.

9.1. – Invero, l’appellante, pur non scontando all’attualità carichi pendenti, ha riportato nel corso degli anni sin dal 1993 e, in particolare, nel biennio precedente all’irrogazione dell’avviso orale innumerevoli pregiudizi di polizia – non puntualmente contestati, né confutati nel gravame e agevolmente evincibili in via analitica nella proposta di applicazione della misura recata nella nota del 27 aprile 2016 del Commissariato di Roma Porta Pia - per presunte violazioni della normativa a tutela della pubblica sicurezza e dell’ordine pubblico ( inter alia , invasione di edifici, interruzione di pubblico servizio, oltraggio a pubblico ufficiale, istigazione a disobbedire alle leggi, danneggiamenti, radunate sediziose e manifestazione in pubblico non preavvisata) oltre ad un risalente procedimento penale per banda armata. Dal certificato del casellario risulta pure una condanna del 2004 per lesioni personali e resistenza a pubblico ufficiale, divenuta poi irrevocabile, seppur condizionalmente sospesa.

Più nello specifico, l’episodio che ha dato origine all’emanazione dell’avviso orale qui impugnato si è connotato per l’incontrovertibile cifra di aggressività verbale con cui l’appellante ha ripetutamente apostrofato il personale delle forze dell’ordine in servizio nel corso di una manifestazione sindacale trasmodando in toni oltraggiosi e provocatori.

Orbene, il compendio di tali innegabili elementi di fatto appare più che bastevole a denotare una personalità poco incline al rispetto delle regole e non nuova a comportamenti antisociali. Il giudizio prognostico di pericolosità sociale, posto a base dell’invito orale del Questore al recte vivere , appare dunque adeguatamente corroborato e conforme al canone probatorio del “ più probabile che non ”.

La giurisprudenza amministrativa, del resto, concorda sul fatto che “ il giudizio sulla pericolosità sociale del soggetto "avvisato" non richiede la sussistenza di prove compiute (poste a base di una sentenza penale) sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche risultanze fattuali tali da indurre l’Autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale, che possono dar luogo all’applicazione delle misure di prevenzione, prima ancora che si verifichi se le condotte abbiano rilevanza penale e siano tuttora punibili; ne consegue che è legittimo procedere all’avviso orale anche in assenza di contestazioni sottoposte all’esame della autorità giudiziaria, purché emerga una situazione nel suo complesso rivelatrice di personalità incline a comportamenti antisociali, che ne fanno ragionevolmente ascrivere l’appartenenza ad una delle categorie di cui all’art. 1, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159; in particolare, la misura di prevenzione dell’avviso può essere disposta anche qualora non sia possibile documentare che l’interessato vive dei proventi di attività delittuosa o è dedito a traffici illeciti o si associa con pregiudicati, qualora il modello comportamentale complessivo del soggetto presenti caratteristiche atte a fare non illogicamente presumere l’esistenza di una pericolosità sociale” (così, Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2016, n. 1859).

9.2. Nemmeno può accedersi alle prospettazioni difensive dell’appellante che mirerebbero, in sostanza, ad accordare una patente di tollerabilità delle condotte poste in essere dai sindacalisti “ che hanno cura di segnalare alla pubblica opinione le realtà di emarginazione e povertà che si determinano nell’attuale contesto socio-economico, ed i conseguenti conflitti anche aspri, al fine di addivenire ad un miglioramento delle condizioni di vita delle classi popolari ”.

Val la pena precisare che il libero esercizio dell’attività sindacale gode di indiscusse prerogative eurounitarie (artt. 12 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea), costituzionali (art. 17, 18, 21 e 39 Cost.) e legislative (disciplina lavoristica sull’attività sindacale) che non possono però giammai trasmodare nell’incontinenza estrema o nell’animosità oltraggiosa o financo violenta, indi merita piena condivisione l’assunto del giudice di prime cure laddove disconosce valenza esimente alla qualifica di sindacalista, “ in quanto la condotta tenuta dall’esponente ha travalicato i normali limiti di continenza espressiva e di misura comportamentale che pur un rappresentante sindacale dovrebbe mantenere ”.

9.3. – Infine, va rimarcato che la misura di prevenzione applicata all’appellante sfugge anche al generico addebito di asserita sproporzione vuoi per il corposo compendio di elementi di fatto richiamati dall’Autorità amministrativa a sostegno della propria determinazione nel caso di specie, vuoi per l’assorbente considerazione che, nell’attuale sistematica delle misure divisate dalla legislazione di prevenzione, l’avviso orale “mero” – vale a dire l’avviso privo dei divieti di cui al comma 4 come quello per cui è causa - rappresenta comparativamente la misura di minore afflittività rispetto ai diritti di libertà di rango costituzionale, risolvendosi, invero, nel mero avvertimento questorile a tenere una condotta conforme alle leggi senza che la sua inosservanza sia presidiata da alcuna specifica sanzione. Indi, si appalesa del tutto inconferente la denuncia di sproporzione della misura di prevenzione quivi impugnata.

10. – Tutto ciò considerato, l’appello va respinto.

11. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Ministero appellato delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori di legge.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NA De IC, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

AN RO ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RO ON	NA De IC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.