Pubblicato il 05/05/2025

N. 03794/2025REG.PROV.COLL.

N. 01964/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1964 del 2023, proposto dalla società Part. Imm. & Co. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Ventasso, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Coli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi 87;

nei confronti

della Provincia di Reggio Emilia e della Regione Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, sez. I, 1 luglio 2022 n.202, che ha respinto il ricorso n.224/2019 R.G., proposto per l’annullamento delle seguenti deliberazioni del Consiglio comunale del Comune di Ventasso:

a) della deliberazione 15 aprile 2019 n.23, di adozione del PSC- Piano strutturale comunale;

b) della deliberazione 15 aprile 2019 n.24, di adozione del RUE- Regolamento urbanistico edilizio;

e di ogni atto preordinato e connesso;

e per la condanna

del Comune intimato al risarcimento del danno;

visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. Michele Conforti alla pubblica udienza del giorno 13 febbraio 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ventasso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Ventasso n. 23 e n. 24 del 15 aprile 2019, rispettivamente di adozione del Piano Strutturale Comunale (P.s.c.) e del Regolamento Urbanistico ed Edilizio (R.u.e.) dell’ente, nei limiti dell’interesse fatto valere in giudizio, nonché la domanda di condanna del Comune al risarcimento dei danni causati alla Società per effetto di tali provvedimenti, proposte dalla società Part. Imm. & co. s.r.l..

2. La società ha allegato di essere proprietaria nella municipalità di Collagna (RE) di due immobili, accatastati al foglio n. 13, particelle n. 471 e 1565, il primo acquistato nel 2005 e destinato, sin dal 22.06.2005, a “zona per ricettività turistica”, mentre il secondo acquistato nel luglio 2012, destinato ad “area edificabile di completamento” con possibilità di intervento diretto.

2.1. La società ha allegato, altresì, che, per l’acquisto di tali immobili, ha compiuto un notevole investimento economico, sul presupposto di poter edificare, in base al P.r.g. vigente all’epoca, su entrambi gli appezzamenti.

2.2. Gli strumenti urbanistici adottati ed impugnati nel presente processo hanno, tuttavia, modificato le destinazioni e il regime urbanistico delle aree di sua proprietà, atteso che il mappale 471 è stato destinato dal P.s.c. ad “ambiti collinari montani a vocazione produttiva agricola ed in minima parte zona di tutela naturalistica” e il mappale 1565 è stato destinato dal R.u.e. ad ambito d’integrazione residenziale (C1).

2.3 In data 23 agosto 2014, la Part. Imm. & Co. Srl ha prodotto osservazioni al P.s.c., chiedendo che il mappale 471 venisse riconosciuto, nel nuovo strumento urbanistico, quale “ ambito urbano consolidato a prevalente funzione residenziale ” e in data 26 agosto 2014 ha proposto osservazioni al R.u.e., chiedendo che il mappale 1565 tornasse alla destinazione originariamente prevista dal P.r.g. di “ ambito urbano consolidato a prevalente funzione residenziale ”.

2.4. In data 15 aprile 2019, con le delibere n. 23 e n. 24, l’Ente approvava sia il P.s.c. che il R.u.e. adottati nel 2014, rigettando i rilievi della ricorrente.

3. La società ha pertanto impugnato innanzi al competente T.a.r. le deliberazioni domandandone l’annullamento e formulando, inoltre, la domanda di risarcimento del danno, anche per perdita di chance , per danno da “mero ritardo” e danno da “lesione dell’aspettativa al mantenimento della destinazione”, “… per non essersi la Società potuta avvalere della più favorevole destinazione urbanistica prevista dal precedente P.R.G. ”.

3.1. Il Comune di Ventasso si è costituito contestando la fondatezza delle doglianze avverse ed insistendo, pertanto, per il rigetto del ricorso.

4. Con la sentenza n. 202/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso (omettendo di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno) e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

4.1. La società ha impugnato la sentenza di primo grado.

4.2. Il Comune si è costituito in giudizio, resistendo all’appello.

4.3. Il 13 gennaio 2025, la società appellante ha depositato una memoria per illustrare sinteticamente le doglianze d’appello.

5. All’udienza del 13 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo articolato motivo di appello, la società impugna la sentenza per error in iudicando , rilevando che il T.a.r. avrebbe frainteso la censura formulata in primo grado.

L’appellante sostiene che il difetto di motivazione sulle scelte urbanistiche operate si renderebbe manifesto, nel caso di specie, in ragione della circostanza che il Comune avrebbe omesso di “ considerare, nel contemperamento degli interessi coinvolti, i criteri generali d’impostazione del piano tra i quali rientravano di diritto quelli espressi dalla L.R. n. 24/2017 .” e perciò non troverebbero applicazione i principi della giurisprudenza richiamata dal T.a.r..

Tali principi, infatti, sarebbe applicabili soltanto nei casi in cui l’ente, prima di procedere alle scelte pianificatorie, individua ed enuncia i criteri che hanno portato alla sua redazione (censura sub a).

La società richiama il contenuto dell’art. 3, comma 4, della legge regionale n. 24/2017, che dispone che il Comune avrebbe dovuto “ unificare e conformare le previsioni dei piani ai contenuti del PUG stabiliti dal titolo III, capo I, della presente legge, senza che ciò richieda la ripubblicazione del piano ”.

Secondo l’appellante, tale norma implicherebbe la possibilità per i Comuni “ di “consumare” il territorio sino al 2021, sempre che non venissero introdotti nuovi ambiti residenziali non previsti dalla pianificazione vigente al momento dell’entrata in vigore della stessa (1.01.2018). ”.

La società afferma, pertanto, che “ Il vizio manifestato in prime cure faceva dunque riferimento al mancato contemperamento dei principi in parola da parte del Comune di Ventasso ” e che “ l’Amministrazione era tenuta ad esplicare adeguatamente le ragioni per cui, nonostante la possibilità ammesse dalla norma regionale, aveva scelto di dare corso (anticipato) al consumo di suolo a saldo zero .” (censura sub b).

Proseguendo nelle sue doglianze, la società, dopo aver richiamato la necessità che il Comune operasse un bilanciamento fra gli interessi privati e quelli pubblici, ha contestato le controdeduzioni opposte alle osservazioni presentate.

Circa l’osservazione 29C relativa al P.s.c., la società evidenzia, in sintesi, che “ Si tratta, invero, di elementi (di sicurezza) ostativi al riconoscimento del bene della vita mai contemplati nella precedente pianificazione dall’Ente, nonostante una destinazione sicuramente molto più critica sotto il profilo della sicurezza dei fabbricati” e che “in ragione del vecchio Piano regolatore, era possibile assentire strutture ricettive di H max: 6.3 mt, prevedendo all’uopo le NTA delle sole verifiche di fattibilità e stabilità dell’area rispetto al realizzando insediamento turistico ”, che avrebbero comportato un rischio maggiore.

Circa l’osservazione all’osservazione 31C relativa al R.u.e., la società evidenzia, in sintesi, che il T.a.r. avrebbe errato nello svolgimento delle motivazioni di reiezione della censura, non tenendo in dovuta considerazione le circostanze che:

- il precedente strumento urbanistico prevedeva l’intervento unitario soltanto per alcuni ambiti e non per tutti come quello adottato;

- il precedente strumento urbanistico prevedeva altresì la possibilità di un intervento diretto;

- subordinare l’edificabilità al progetto unitario dell’intero comparto significa eliminare del tutto le possibilità concrete di edificazione del sito a fronte tuttavia delle relative imposte calcolate sulla mera potenzialità edificatoria (censura sub c).

6.1. Il primo motivo di appello è infondato.

6.2. Come correttamente messo in evidenza dal T.a.r. la norma evincibile dalla disposizione richiamata dalla società consentiva di posticipare il criterio del divieto di consumo di suolo, ma non lo imponeva, pertanto il Comune ben poteva nell’esercizio del suo potere di pianificazione imporre una destinazione urbanistica finalizzata al rispetto di questo principio.

6.3. In termini generali, va aggiunto che nell’esercizio del suo potere di pianificazione il Comune non è tenuto a compiere, con riferimento alle singole porzioni del suo territorio, nessuna attività di bilanciamento e ponderazione fra l’interesse pubblico sottostante alle scelte pianificatorie e le aspettative di fatto dei singoli proprietari delle aree, dovendo (e risultando sufficiente) procedere a delineare le linee evolutive e programmatiche del territorio governato in una prospettiva di insieme, non “polverizzabile” in una miriade di sotto-insieme che ne renderebbero ardua l’attività di governo del territorio.

6.4. Tale circostanza è stata correttamente messa in evidenza dal T.a.r. che ha evidenziato come, soltanto eccezionalmente, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, possa trovare ingresso nelle scelte dell’amministrazione l’interesse privato alla conservazione di una precedente destinazione oppure l’interesse privato ad una pianificazione di un certo tipo “a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2023; Sez. IV 22 marzo 2021 n. 2421; sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 4 maggio 2020, n. 2824; Sez. IV, 3 febbraio 2020, n. 844).

6.5. Ne consegue che, nell’ambito della predetta attività pianificatoria, non sussiste alcun interesse giuridicamente rilevante alla non reformatio in peius delle precedenti scelte urbanistiche.

6.6. Parimenti, costituisce jus receptum , il principio di diritto secondo cui non è richiesta la motivazione “polverizzata” degli strumenti urbanistici, relativamente alle singole scelte effettuate, salvo che nei seguenti casi eccezionali: I) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; II) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; III) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; IV) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo ” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 24 del 1999; di recente, ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21; sez. IV, 22 marzo 2021 n. 2421; Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456).

6.7. Tali premesse costituiscono il fondamento anche della reiezione della censura articolata “sub C”, relativamente al difetto di motivazione delle controdeduzioni che il Comune ha svolto rispetto alle osservazioni dei singoli proprietari.

Va premesso che per costante giurisprudenza, le osservazioni formulate dai privati nel corso del procedimento di pianificazione non richiedono, in caso di rigetto, una dettagliata motivazione, non dando luogo a peculiari aspettative giuridicamente riconosciute, ma rappresentando un valido apporto collaborativo suscettibile di essere, però, disatteso ove ritenuto, a seguito di un serio e congruo esame, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore generale (Cons. Stato, Sez. IV, 03 settembre 2024, n. 7365).

Tale principio sarebbe già di per sé solo sufficiente a respingere la censura, non dovendo il Comune necessariamente prendere posizione su quanto dedotto in sede procedimentale.

6.8. Ad ogni modo, rispetto alla prima osservazione, il Collegio evidenzia che, rimanendo nel perimetro del sindacato di legittimità, non emerge nulla di illogico o di irrazionale nella scelta del Comune, non potendo precedenti più benevole destinazioni del passato vincolare l’ente nella scelta di più prudenti e differenti soluzioni future.

6.9. Relativamente alla seconda osservazione, il Collegio evidenzia che è priva di errori giuridici o vizi logici la motivazione del T.a.r., quando osserva che le deduzioni di parte, riproposte quali doglianze di appello, costituiscono mere circostanze di fatto di cui l’ente non è vincolato a tenere conto.

Tali circostanza costituiscono in una prospettiva giuridica mere aspettative di fatto a una non reformatio in peius del regime giuridico dell’aree e perciò, in considerazione dei richiamati principi, sono inidonee ad infirmare l’operate del Comune.

7. Con il secondo motivo di appello, l’appellante si duole dell’omessa pronuncia da parte del T.a.r. sulla domanda di risarcimento del danno, su cui il Giudice di primo grado non si sarebbe neanche pronunciato.

Con il terzo motivo di appello, l’appellante domanda, inoltre, la riforma del capo sulle spese di lite.

7.1. Il secondo e il terzo motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente, essendo comune la ragione che ne sorregge la reiezione. Infatti, l’infondatezza del primo motivo di appello determina la reiezione anche di questi.

7.2. Si evidenzia, preliminarmente, quanto al danno da “ lesione dell’aspettativa al mantenimento della destinazione ” che, per come formulata la domanda va interpretata nel senso di prospettare la lesione dell’interesse legittimo di difesa alla conservazione della pregressa destinazione urbanistica e non già come fattispecie di danno “ da lesione dell’affidamento incolpevole ”.

La giurisdizione su questa domanda, peraltro non contestabile ai sensi dell’art. 9 c.p.a., appartiene, dunque, al Giudice amministrativo.

7.3. Nel merito, vanno respinte le domande di risarcimento del danno per lesione dell’interesse legittimo, per perdita di chance , per “ danno da mero ritardo ” e “ da lesione dell’aspettativa al mantenimento della destinazione ”.

Da un lato, infatti, l’esclusione dell'illegittimità amministrativa degli atti asseritamente produttivi di danno esclude l’ineludibile presupposto giuridico (appunto, l'illegittimità dell'azione amministrativa) affinché sia configurabile, già in via teorica, un danno risarcibile (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 02 gennaio 2024, n. 36); dall’altro, affinché possa essere riconosciuta la spettanza del risarcimento del danno è altresì necessario che la parte dimostri la c.d. "spettanza del bene della vita", ossia alleghi e provi di essere titolare, in base ad una norma giuridica, di un bene della vita sostanziale di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 2024, n. 8223).

7.4. Dalla conferma della sentenza di primo grado e, dunque, dall’infondatezza delle censure di illegittimità dei provvedimenti impugnati discende, infine, l’infondatezza del terzo motivo di appello, relativo alla regolazione delle spese di lite.

8. In conclusione, per le motivazioni esposte, l’appello deve essere respinto.

9. In considerazione del fatto che il Comune non ha svolto difese di merito e si è limitato esclusivamente alla costituzione nel presente giudizio, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.1964/2023 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO