Pubblicato il 07/04/2026

N. 02760/2026REG.PROV.COLL.

N. 04356/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4356 del 2025, proposto da Esergetica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione Quinta Stralcio, del 3 marzo 2025, n. 4521, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A;

Viste le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il cons. SC RA e uditi, per la parte appellante, l’avv. Pietro Pizzolato in sostituzione dell’avv. Matteo Corbo e, per la parte appellata, l’avv. Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Esergetica s.r.l. – società che in qualità di “ESCo” (“energy service company”) cura per conto dei propri clienti tutte le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi inerenti ai progetti di efficienza energetica, compresa la rendicontazione – agiva in giudizio contro il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A. del 28 marzo 2018, prot. n. GSE/P20180026970, recante “ Annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (VC) riportate in allegato A, presentate da SE SRL ”.

Con il suddetto provvedimento, adottato a seguito di comunicazione di avvio di procedimento di annullamento di ufficio ai sensi della l. n. 241/90, protocollata il 1° marzo 2018 e recante la richiesta di una serie di integrazioni documentali, il Gestore dei Servizi Energetici (d’ora innanzi “il G.S.E.”) aveva annullato un totale di trentaquattro provvedimenti di accoglimento di richieste di verifica e certificazione (“VC”) di risparmi energetici rendicontati tramite schede tecniche standardizzate, presentate tra il 14 luglio 2016 e il 14 dicembre 2016 in relazione interventi realizzati nei mesi precedenti a tali date e definite con esito positivo tra il 13 agosto 2016 e il 28 febbraio 2017.

2. – Nel corso del giudizio la società ricorrente, a mezzo di motivi aggiunti, estendeva l’impugnazione alla comunicazione con cui il G.S.E. le aveva richiesto la restituzione degli incentivi e deduceva l’illegittimità sopravvenuta dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120.

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso principale e i motivi aggiunti.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello, affidato a nove motivi di impugnazione.

Segnatamente, con il primo motivo ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per aver ricondotto il provvedimento del G.S.E. all’esercizio del potere di verifica e di controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, non soggetto ai limiti dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, anziché all’autotutela, e con il secondo e il terzo motivo si è lamentata della mancata considerazione della violazione dei termini di cui all’art. 21 nonies e dei principi in materia di legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità; nei motivi dal quarto al settimo ha concentrato le critiche sulla richiesta di integrazione documentale, censurata per modalità, oggetto e contrasto con il D.M. 28 dicembre 2012, e si è doluta dell’assimilazione della mera mancata produzione di documenti ai casi più gravi, costituiti dal deposito di documentazione falsa o mendace, in modo da legittimare l’annullamento delle VC; con l’ottavo motivo è tornata a denunciare l’illegittimità in via derivata dell’atto di quantificazione del recupero degli incentivi, in quanto fondato su provvedimenti viziati, e con il nono motivo ha riproposto la domanda di accertamento del diritto al mantenimento dei titoli di efficienza energetica e la correlata domanda di condanna del G.S.E., ai sensi dell’art. 34 c.p.a., anche a titolo di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., su cui il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciarsi.

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – L’appello è fondato.

9. – Contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., il provvedimento impugnato non è espressione del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011, bensì del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990.

10. – Depongono in tal senso sia il dato formale, costituito dalla qualificazione espressa dell’atto come “annullamento d’ufficio” ai sensi della l. n. 241/1990, sia, soprattutto, il dato sostanziale, quale si rinviene dalla motivazione e dal contenuto dispositivo dell’atto.

11. – Con la comunicazione di avvio del procedimento, in particolare, il G.S.E. ha richiamato il potere di adottare determinazioni in autotutela ai sensi della l. n. 241/90 e addotto, in relazione al “ primario e prevalente interesse pubblico al corretto riconoscimento di vantaggi economici ”, la necessità di avviare il procedimento di annullamento e, senza evidenziare alcuna criticità emersa a seguito dell’attività di verifica delle VC, ha chiesto ulteriori documenti (da inserire sotto la voce “ Osservazioni al procedimento di annullamento cod. XXX ” dell’apposita sezione del portale internet “ Certificati Bianchi ”), motivando, genericamente, con riguardo alle “ istruttorie effettuate dal GSE per le recenti VC presentate relative alle medesime tipologie di interventi ”.

12. – Con il provvedimento finale del 28 marzo 2018, richiamato ancora il potere di autotutela, il G.S.E. ha poi disposto l’annullamento d’ufficio degli atti di approvazione delle VC ivi elencate per l’unica ragione costituita dalla mancata presentazione delle osservazioni, senza evidenziare una carenza di requisiti o di presupposti di ammissione all’incentivo eventualmente emersa soltanto all’esito dell’attività di verifica e controllo.

13. – Perciò il provvedimento impugnato si risolve nella mera rivalutazione della completezza dell’istruttoria svolta nell’ambito dei procedimenti di approvazione delle richieste di verifica e certificazione.

14. – Questa Sezione, nell’esaminare fattispecie analoghe a quelle per cui è causa, ha ricordato ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1195 e n. 1217; 20 febbraio 2026, n. 1354) che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, “ per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto ” (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18) sicché se ne deduce che “ quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (…) , quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda ” (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

15. – Anche nel caso in esame la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal G.S.E. riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle VC, nonostante con l’accoglimento delle stesse ne avesse già valutato la completezza, e senza addurre alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all’epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti, sicché l’atto impugnato si configura come un vero e proprio annullamento d’ufficio.

16. – Come dedotto dall’appellante, tuttavia, mancano i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela, con particolare riferimento alla relativa motivazione, la quale è invero insufficiente, perché si limita a dare conto del fatto che il privato non ha presentato osservazioni rispetto alle richieste d’integrazione documentale, senza dar conto dell’illegittimità dei provvedimenti di approvazione delle VC (cfr., in un caso analogo, Cons, Stato, sez. II, 20 febbraio 2026, n. 1364).

17. – Non risulta, inoltre, rispettato il termine ragionevole, non superiore a diciotto mesi ex art. 21 nonies della l. n. 241/90 nel testo applicabile ratione temporis , per l’annullamento dei provvedimenti di approvazione delle VC adottati tra il 13 agosto e l’8 settembre 2016, per un totale di 20 su 34 provvedimenti elencati nell’atto di autotutela.

18. – Peraltro, l’appello risulta fondato anche sotto ulteriori profili, riguardanti nel complesso l’impugnato provvedimento di autotutela e quindi l’insieme degli annullamenti ivi disposti.

19. – Le VC a cui si riferiscono i provvedimenti di approvazione annullati dal G.S.E. sono state tutte presentate, come in precedenza già evidenziato, tra il 14 luglio 2016 e il 14 dicembre 2016 e non è in discussione che fossero soggette al d.m. 28 dicembre 2012 (per espressa disposizione transitoria, rimanevano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 aprile 2017, n. 78 ed entrato in vigore il giorno dopo - fossero stati approvati, così come risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo d.m. 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”: cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. II, 23 febbraio 2026, n. 1423 e n. 1425; n. 1354 del 2026 cit.).

20. – Ciò posto, deve rammentarsi che questa Sezione ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, n. 1354 del 2026 cit.; n. 1217 e n. 1218 del 16 febbraio 2026; n. 4176 del 15 maggio 2025) in più occasioni ha rilevato come l’art. 14 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le “Linee Guida”) dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi ARERA) preveda che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei cc.dd. certificati bianchi debbano svolgersi attraverso « controlli a campione », definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come « attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo » e ha osservato come da tale quadro ordinamentale emerga, con chiarezza, che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai « principi dell’ordinamento comunitario », il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Secondo la suddetta giurisprudenza, da ciò discende che « in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico » e che « Il Gestore, inoltre, agisce fuori dallo schema normativo, laddove imponga una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante ».

21 – Questo è quanto, illegittimamente, avvenuto nel caso in esame, poiché il G.S.E. ha comunicato all’appellante l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela per ben 36 provvedimenti di approvazione di VC onerandola della produzione, entro soli dieci giorni, di una corposa documentazione, ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione delle VC e non contemplata espressamente dall’art. 14 delle Linee Guida 2011 (rubricato “ documentazione da conservare e controlli a campione ”), e ha provveduto poi a disporre l’annullamento delle approvazioni delle VC per l’unica ragione della mancata presentazione delle osservazioni (i.e. dei documenti).

Tanto più che, come dedotto e dimostrato in primo grado, contestualmente alla suddetta comunicazione il G.S.E. ha recapitato all’appellante, nell’arco di due soli giorni (tra il 1° marzo e il 2 marzo 2018), altre sei analoghe comunicazioni di avvio di altrettanti procedimenti di annullamento d’ufficio con richiesta di integrazioni documentali per un totale complessivo di centoundici VC (tutti i procedimenti si sono conclusi con provvedimenti di annullamento, di pari data, « perché il proponente non ha presentato osservazioni »).

22. – Quanto al provvedimento di restituzione degli incentivi, che va qualificato come atto di autotutela esecutiva (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1364 del 2026 cit.), esso risulta affetto, in via derivata, dai medesimi vizi dell’atto presupposto di cui finora si è detto.

23. – Per tutte queste ragioni, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, l’appello dev’essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, devono essere annullati il provvedimento di annullamento d’ufficio e il provvedimento di restituzione degli incentivi percepiti, entrambi impugnati nel giudizio di primo grado.

Per quanto riguarda la domanda di accertamento del diritto dell’appellante alla percezione e al mantenimento dei titoli di efficienza energetica spettanti in base all’accoglimento delle VC illegittimamente annullate e la domanda di condanna del G.S.E. all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, l’annullamento, ad opera delle presente decisione, dei predetti provvedimenti risulta di per sé pienamente satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici originariamente accordati con gli atti fatti oggetto dell’intervento in autotutela.

24. – La relativa novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado e annulla i due provvedimenti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB OR, Presidente

SC Frigida, Consigliere

SC RA, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC RA	OB OR

IL SEGRETARIO