Pubblicato il 30/12/2025

N. 10431/2025REG.PROV.COLL.

N. 08862/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8862 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società RE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Zizzari, Carmela Patrizia Capobianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Monopoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Dibello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’ottemperanza,

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 settembre 2024 n. 7372, resa tra le parti, e, quanto ai motivi aggiunti, anche per la declaratoria di nullità della deliberazione della Giunta Regionale n. 199 del 26 febbraio 2025, recante il seguente oggetto: “ COMUNE DI MONOPOLI (BA) - Accordo di programma ex art.34 del D.Lgs.267/2000 per la riqualificazione urbana delle aree dismesse dell'Ambito Portuale P1 del Piano Urbanistico Generale in variante alle Previsioni Strutturali del PUG. Ottemperanza alla Sentenza n.7372/2024 del Consiglio di Stato ”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Monopoli;

Vista la memoria di replica della società RE s.r.l. del 24 febbraio 2025;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 il consigliere EL RT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso per l’ottemperanza, la ditta RE deduce che la Regione non ha dato esecuzione alla sentenza di questo Consiglio n. 7372 del 2024 con cui è stato annullato il provvedimento n. 314 del 13 marzo 2023, emanato dalla Giunta regionale, di diniego di autorizzazione del Presidente della Giunta regionale alla firma dell’accordo di programma.

2. L’accordo di programma riguarda la pianificazione finalizzata alla riqualificazione dell’area portuale di Monopoli.

3. La sentenza di cognizione ha disposto che: “ 14. Dall’annullamento della deliberazione n. 314/2023, discende l’obbligo delle Regione di riesaminare la proposta di accordo e di valutarla in considerazione dei principi di diritto che emergono dalla sentenza, tenendo conto, in particolare, dei limiti del sindacato regionale sugli atti di pianificazione esposti nel §. 9.1. e valutando, invece, quali fatti rilevanti le circostanze della complessa vicenda amministrativa che hanno comportato la rimodulazione del progetto e la necessità della variante urbanistica, decidendo all’esito di questa ponderazione se prestare o meno il consenso all’accordo. ”.

4. Con il ricorso ex art. 114 c.p.a., notificato il 22 novembre 2024 e depositato il 27 novembre 2024, la RE ha allegato la mancata ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 7372/2024 e ha domandato la nomina di un commissario ad acta .

4.1. Con la nota del 19 dicembre 2024, la Regione ha comunicato l’avvio del procedimento di ottemperanza alla sentenza.

4.2. La Regione si è altresì costituita in giudizio, domandando il rigetto del ricorso.

4.3. In data 24 febbraio 2025, la società appellante ha depositato una memoria difensiva.

4.4. In data 26 febbraio 2025, la Regione ha depositato in giudizio la deliberazione di Giunta Regionale n. 199 del 26 febbraio 2025.

4.5. Alla camera di consiglio del 27 febbraio 2025, su concorde richiesta dei difensori delle parti costituite e presenti, il Presidente ha disposto il rinvio della trattazione della controversia ad altra data, tenuto conto del documento depositato dalla Regione Puglia in data 26 febbraio 2025 e dell’intenzione del difensore di parte appellante di proporre motivi aggiunti.

4.6. Con il ricorso notificato il 30 aprile 2025 e depositato il 6 maggio 2025, la società ha proposto motivi aggiunti, domandando la declaratoria di nullità della Deliberazione della Giunta Regionale n. 199 del 26.02.2025, recante il diniego, emesso in dichiarata ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 7372/2024.

La Regione domanda, altresì:

- la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 112, co. 4, lett. a), c.p.a;

- la nomina, in subordine, di un commissario ad acta che provveda in luogo dell’Amministrazione intimata, ai sensi dell’art. 112, co. 4, lett. d), c.p.a;

- la fissazione di una somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato, ai sensi dell’art. 112, co. 4, lett. e), c.p.a.

4.7. Con la memoria del 29 settembre 2025, la Regione ha eccepito in rito che:

i. il ricorso principale è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. considerato che, nelle more del giudizio di ottemperanza, la Regione, in sede di riedizione del potere, ha provveduto ad avviare un nuovo procedimento conclusosi con l’adozione della Deliberazione di G.r. n.199/2025;

ii. nel ricorso per motivi aggiunti la RE, con una sorta di motivo intruso e mai proposto sin d’ora, sconfesserebbe la necessità della partecipazione della promozione all’accordo di programma della Regione sostenendo che per effetto del programma attuativo in esame non si produrrebbe una variante alla parte strutturale del PUG;

iii. l’inammissibilità del terzo motivo di appello che svilupperebbe un argomento proposto per la prima volta in sede di ottemperanza.

Nel merito, la Regione espone le sue difese sui singoli motivi di ricorso.

4.8. In data 30 settembre 2025, la Regione ha depositato un’ulteriore memoria difensiva.

4.9. In data 3 ottobre 2025, la società RE ha depositato una memoria di replica.

4.10. In data 4 ottobre 2025, il Comune di Monopoli ha depositato una memoria.

5. Alla camera di consiglio del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In limine litis , il Collegio rileva che va dichiarata l’inammissibilità della memoria depositata dalla Regione in data 30 settembre 2025, avendo l’ente già depositato il suo scritto difensivo in attuazione della facoltà processuale concessa dall’art. 73, comma 1, c.p.a..

7. Deve essere poi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso introduttivo del giudizio con cui la società ricorrente ha dedotto, in sintesi, l’inottemperanza della sentenza di cognizione in ragione dell’assoluta inerzia nel provvedere da parte dell’ente territoriale.

Poiché la Regione, nel corso del processo, ha emanato la delibera n. 199/2025, impugnata con motivi aggiunti, il ricorso introduttivo può essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

8. In applicazione del criterio della ragione più liquida, il Collegio ritiene che non sia necessario procedere alla disamina delle rimanenti eccezioni pregiudiziali formulate dalla Regione, bensì che si possano esaminare direttamente le censure proposte con i motivi aggiunti, dovendosene dichiarare l’infondatezza (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3.).

9. Si premette che l’oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica dell’esatto adempimento - ad opera dell’amministrazione – dell’obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione. Questa verifica, che deve essere condotta nell’ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l’esecuzione, comporta per il giudice dell’ottemperanza un’attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza “ petitum - causa petendi - motivi – decisum ” (Cons. Stato, Sez. VII, 23 luglio 2024, n. 6623).

10. Nella presente vicenda, il giudicato di annullamento da ottemperare ha disposto che: “ 14. Dall’annullamento della deliberazione n. 314/2023, discende l’obbligo delle Regione di riesaminare la proposta di accordo e di valutarla in considerazione dei principi di diritto che emergono dalla sentenza, tenendo conto, in particolare, dei limiti del sindacato regionale sugli atti di pianificazione esposti nel §. 9.1. e valutando, invece, quali fatti rilevanti le circostanze della complessa vicenda amministrativa che hanno comportato la rimodulazione del progetto e la necessità della variante urbanistica, decidendo all’esito di questa ponderazione se prestare o meno il consenso all’accordo ”.

Il §. 9.1. della sentenza di cognizione ha disposto, in particolare, che: “ 9.1. Va premesso il principio secondo cui la funzione di pianificazione urbanistica risulta assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, andando a costituire parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale (cfr. Corte cost., 16 luglio 2019 n. 179, §. 12.3.).

Va poi aggiunto che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha già affrontato la questione relativa alla natura giuridica del piano regolatore generale (o atto equivalente) e del ruolo della Regione nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico generale e delle sue varianti, e ha statuito che il P.r.g., quanto al suo contenuto, è un atto avente natura complessa, perché alla sua formazione concorrono le volontà di due diversi Ente: il Comune, cui spetta l’iniziativa e la definizione dei contenuti in sé dell’atto di pianificazione e la Regione che deve provvedere alla definitiva approvazione dello strumento urbanistico (Cons. Stato, sez. IV, 6 aprile 2016 n. 1346 e, più di recente, Sez. IV, 4 novembre 2022 n. 9663).

Tuttavia, pur dandosi atto della concorrente partecipazione delle due anzidette Amministrazioni, lo strumento urbanistico viene definito come atto complesso di tipo “diseguale” che “vede nel procedimento di formazione sotto un profilo sostanziale oltreché procedimentale un ruolo differenziato dei predetti Enti, dovendosi attribuire all’ente locale di primo livello nella regolazione degli interessi urbanistici comunali una posizione preponderante” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 marzo 2015 n. 2985), mentre la Regione ha un ruolo di “cogestione [che] attiene agli interessi sovracomunali, di dimensione, appunto, regionale pure coinvolti dalla pianificazione territoriale del Comune” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1 aprile 2008 n. 1870).

A tale conclusione si perviene in coerenza con i principi di rango costituzionale che assegnano la funzione primaria di pianificazione all’amministrazione comunale (Cons. Stato, Sez. IV, 23 novembre 2010 n. 8682) ”.

10.1. La delibera n. 199/2025, emanata dalla giunta regionale, si esprime negativamente sull’autorizzazione alla firma dell’Accordo di programma, individuando quale prima ragione ostativa che: “ Nel caso della proposta di accordo di programma si chiede il trasferimento di diritti edificatori espressi dalle aree in proprietà di terzi (fascia A dei territori costieri) nel sottoambito della riqualificazione urbana del Sistema Portuale in violazione a quanto previsto dai principi della legislazione regionale per la compensazione urbanistica e a quanto stabilito in sede di adeguamento del PUG al PPTR con l’art. 9.14.6/S.

La proposta non proviene dai soggetti titolari dei diritti edificatori ex art. 9.14.6/S delle NTA del PUG e, il trasferimento dei diritti edificatori, non è protesa alla cessione di aree per la realizzazione di opere pubbliche, comportando uno sviamento dall’istituto della compensazione che la Regione ha posto quale norma cogente nel proprio ordinamento e che è titolata a far rispettare nei procedimenti di pianificazione.

Il progetto - a mero vantaggio della società proponente - e attraverso una variante puntuale al PUG lede i diritti edificatori dei terzi concessi in sede di adeguamento del PUG al PPTR senza che questi siano messi in condizione di partecipare al procedimento di variazione ordinaria del PUG (parte strutturale) previsto agli artt. 12 e 11 della L.r. n.20/2001.

La proposta, ponendosi in variazione all’art. 9.14.6/S anche in relazione alla non omogeneità dei Contesti tra i quali avviene il trasferimento, risulta in contrasto con l’adeguamento del PUG al PPTR di cui alla deliberazione consiliare n.19/2020 ed ai precipui interessi regionali sottesi alla tutela della pianificazione paesaggistica regionale sovraordinata, come esplicati nei pareri regionali, ed in particolare, in quello di compatibilità del PUG adeguato al PPTR (art. 96 NTA del PPTR), nonché con gli obiettivi di tutela del paesaggio e di miglioramento della qualità urbana posti dall’art. 1 della L.r. n.18/2019 ”.

10.1.1. In sintesi, la Regione motiva il diniego rilevando la violazione della normativa regionale.

10.2. Con una seconda ragione giustificatrice la Regione ha negato l’assenso alla firma, riportando “ gli elementi di incompatibilità con il DRAG (Documento Regionale di Assetto Generale approvato con D.G.R.n.1328 del 3/08/2007) e con la L.R. n.20/2001 – Norme generali di governo e uso del territorio, della proposta di accordo di programma in variante alla parte strutturale del PUG di Monopoli ” ed ha evidenziato che:

- “ Nella Relazione generale del PUG (pag. 36) si evidenzia l’importanza del sistema portuale che ricade nel PUG/S tra le Invarianti Strutturali di progetto: […]” e che

- “… l’incompatibilità con il DRAG è relativa alla trasformazione del sottoambito della “Riqualificazione urbana” dell’Ambito P1 dell’Infrastruttura portuale da “spazio pubblico urbano integrato da funzioni commerciali, culturali e pubbliche” a contesto con funzioni prevalentemente residenziali.

È stata assolutamente ignorata la necessità di dimostrare il ridotto fabbisogno di quelle funzioni miste (commerciali-terziarie e turistiche) a cui il Piano conferiva un ruolo prevalente (60%) rispetto a quelle residenziali (40%) per il conseguimento degli obiettivi strategici che il Piano ha fissato ”.

- “L’Accordo di Programma per l’Ambito P1 del PUG di Monopoli, parte dell’Invariante Infrastrutturale del Sistema Portuale, trasforma uno spazio, quello della Riqualificazione urbana, in un contesto completamente residenziale.

Modifica profondamente e senza motivare questo radicale cambiamento, uno spazio di mediazione tra il porto e la città consolidata, porto che va inteso come uno di quei nodi indicati dal DRAG “ad elevata specializzazione funzionale che concentrano funzioni strategiche o servizi ad alta specializzazione di interesse sovra locale.

La Regione valuta una questione che attiene ad interessi sovra comunali trattandosi di una infrastruttura portuale che la Regione ha classificato tra i porti di interesse regionale ai sensi dell’art.23 della L.R.n.16/2008”.

- Appare chiaro il ruolo nella copianificazione della Regione su quello che rappresenta un interesse sovralocale quale la gestione di una scelta strategica del Piano sul Porto di Monopoli classificato di rilevanza economica regionale .

10.2.1. In sintesi, la Regione motiva il diniego affermando che le scelte riguardanti il Porto costituiscono aspetti di rilievo regionale.

10.3. Va poi rilevato come la motivazione del provvedimento gravato con i motivi aggiunti, dia conto dei fatti – le sopravvenienze di fatto e di diritto - che hanno comportato le modifiche che hanno interessato il progetto originariamente proposto dalla società RE, specialmente a pagina 14, 15 e 16 e, in precedenza, a pag. 10 e 11, del parere tecnico allegato alla deliberazione che costituisce la motivazione della scelta espressa per relationem .

11. In ragione di quanto sinora evidenziato, impregiudicati eventuali profili di illegittimità delle ragioni giustificatrici e dell’apprezzamento delle sopravvenienze poste a sostegno della deliberazione n. 199/2025, in considerazione dei contenuti del giudicato di annullamento e dei principi conformativi pronunciati con la sentenza n. 7372/2024, non sussiste né violazione né elusione del giudicato, dovendosi evidenziare come le censure articolate dalla RE hanno ad oggetto la legittimità o meno delle valutazioni e delle motivazioni che la Regione ha posto a sostegno della delibera n. 199/2025. Tali censure tuttavia, poiché attengono a tratti liberi del potere amministrativo, debbono essere scrutinate nell’ambito del giudizio di legittimità peraltro già incardinato dalla società (e, altresì, dal Comune di Monopoli) avverso questo provvedimento innanzi al T.a.r. per la Puglia.

12. In conclusione, dunque, per le motivazioni suesposte, va dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del ricorso per l’ottemperanza, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere integralmente respinto.

13. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n.r.g. 8862/2024 integrato da motivi aggiunti:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio;

- respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG NE, Presidente

EL RT, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RT	IG NE

IL SEGRETARIO