Pubblicato il 14/05/2025

N. 04132/2025REG.PROV.COLL.

N. 07461/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7461 del 2024, proposto da
Nala S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 17020 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Francesco Pitaro e Sergio Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nala S.r.l. ha impugnato il provvedimento prot. n. CA/2023/232153 del 27 dicembre 2023 con cui Roma Capitale ha comunicato l’inefficacia della SCIA prot. n. CA/2023/224613 del 12 dicembre 2023 dalla stessa presentata per l’apertura di un esercizio commerciale per la vendita di prodotti alimentari per violazione dell’art. 16 della D.A.C. n. 109/2023, che ha approvato il “ Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali artigianali nel territorio della Città Storica ”.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso con sentenza n. 17020 del 2024, appellata da Nala S.r.l. per i seguenti motivi di diritto:

I) violazione dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 779 dell’1 marzo 2024;

II) violazione dell’art 41 della Costituzione;

III) manifesto difetto di motivazione;

IV) violazione dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 35/2024;

V) illogicità e difetto di motivazione in relazione alla “pressione antropica e turistica”;

VI) difetto di istruttoria;

VII) disparità di trattamento e discriminazione;

VIII) eccesso di potere.

Si è costituita Roma Capitale per resistere all’appello.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a conferma delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 16 aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da Nala S.r.l. per la riforma della sentenza del Tar Lazio n. 17020 del 2024 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del provvedimento prot. n. CA/2023/232153 del 27 dicembre 2023 con cui Roma Capitale ha comunicato l’inefficacia della SCIA prot. n. CA/2023/224613 del 12 dicembre 2023 dalla stessa presentata per l’apertura di un esercizio commerciale per la vendita di prodotti alimentari, per violazione della DAC 109/2023, che ha approvato il “ Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali artigianali nel territorio della Città Storica ”, nella parte in cui ha previsto all’art. 16, comma 1, lett. a) , che: “ Nell’area sito Unesco è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori dalle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché di attività di vendita di souvenir, per un periodo di anni 3 (TRE) dalla data di esecutività del presente provvedimento… ”.

La sentenza ha, in particolare, statuito che: “ Considerata la ‘pressione antropica’ e ‘turistica’ all’interno del centro storico, l’Assemblea capitolina ha ben potuto valutare le realtà locali e prevedere misure volte alla tutela dell’ambiente, da intendere anche come esigenza di tutela della ‘qualità della vita’ (e della conseguente compatibilità ambientale), come previsto dall’art. 1 della legge n. 349 del 1986, ed altresì come tutela dell' ‘ambiente urbano’, nonché ‘dei beni culturali’ come stabilito dall’art. 31 del decreto legge n. 201 del 2011 ”.

Con il primo motivo l’appellante ha dedotto che il giudice di primo grado avrebbe respinto il ricorso apoditticamente, immotivatamente e illogicamente senza nemmeno dare atto nel corso della sentenza che sul presente caso è intervenuto già il Consiglio di Stato con propria ordinanza cautelare.

Con la seconda e la terza censura la Società lamenta l’erroneità della sentenza impugnata per aver respinto la doglianza concernente la violazione del principio di libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 della Costituzione e la carenza di motivazione dell’atto impugnato.

Con il quarto e il quinto motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per violazione dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 35 del 2024, che ha affermato l’incostituzionalità di divieti posti all’apertura di attività commerciali che si traducono in una sostanziale iniqua barriera all’ingresso delle stesse, e nella parte in cui il Tar parla di “pressione antropica e turistica”, di cui non vi sarebbe traccia negli atti impugnati.

Con le restanti censure l’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza appellata per difetto di istruttoria, disparità di trattamento ed eccesso di potere.

L’appello è infondato.

Riguardo al primo motivo dedotto, la censura di violazione del dictum cautelare di questo Consiglio non ha pregio, atteso che con l’ordinanza n. 779 dell’1 marzo 2024 questa sezione si è pronunciata in favore dell’appellante solo in punto di periculum , rinviando l’approfondimento del fumus alla decisione del merito del gravame.

Anche gli ulteriori motivi dedotti non colgono nel segno e possono essere scrutinati congiuntamente in ragione della loro stretta connessione.

L’appellante lamenta, nella sostanza, che, se il divieto fosse stato apposto per tutelare un bene giuridico, nel Regolamento si sarebbe dovuto spiegare quali sono le indagini che Roma Capitale ha svolto per accertare l’assunta pressione antropica e turistica e per quale motivo il divieto permetterebbe di contrastarla.

Lamenta, dunque, il difetto di motivazione e di istruttoria alla base del divieto, che impedirebbe l’esercizio di un diritto costituzionalmente garantito.

Tale divieto, inoltre, determinerebbe una disparità di trattamento tra coloro che hanno già avviato una attività economica in Roma e coloro che la vorrebbero avviare, a cui non sarebbe consentito.

Le censure non colgono nel segno.

Deve, innanzitutto, osservarsi che non sono illegittimi gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora risultino necessari o comunque proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti.

Ed invero, secondo il disposto letterale dell’art. 41 della Costituzione: “ L'iniziativa economica privata è libera.

Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali ”.

La libertà di iniziativa economica privata nasce, dunque, già limitata.

Il diritto di libera iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione nasce conformato internamente per la tutela del patrimonio culturale e ambientale.

Il principio di liberalizzazione delle attività economiche non riveste, quindi, una portata assoluta, ma va rapportato a esigenze generali di salvaguardia di altri beni di interesse collettivo che rivestono la stessa valenza costituzionale, e tra questi la salvaguardia e tutela del territorio, dell’ambiente e dei beni culturali e paesaggistici.

Come già più volte affermato dalla giurisprudenza di questa Sezione con riferimento ai precedenti Regolamenti in materia di commercio di Roma Capitale, la disciplina contenente limitazioni: “ non contrasta con la normazione statale in materia di liberalizzazione del commercio (nella misura in cui questa contempla l'esclusione della apponibilità di limitazioni quantitative e qualitative di vendita delle merci per gli esercizi autorizzati), né con il principio costituzionale di libertà dell'iniziativa economica privata, la quale deve comunque essere coordinata ed indirizzata alle utilità e finalità sociali, non potendosi svolgere in contrasto con esse ” (cfr. Cons. Stato, V, 4 gennaio 2021, n. 46; 30 luglio 2018, n. 4663).

Devono, dunque, considerarsi legittimi tutti gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora gli stessi siano necessari o proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti: il principio di liberalizzazione delle attività economiche non è di portata assoluta e deve essere temperato dalle esigenze di tutela degli altri beni di valore costituzionale, tra questi la salvaguardia e tutela del territorio, dell'ambiente, dei beni culturali e paesaggistici (cfr. Cons. Stato, V, n. 3225 del 2020; 14 gennaio 2019, n. 298).

Nel caso di specie, l’attività oggetto di scia rientra nel centro storico di Roma Capitale che, per il suo pregio e l'unicità del suo patrimonio monumentale e artistico, è stato iscritto tra i siti del patrimonio mondiale dell’Unesco con la “Convenzione sul patrimonio dell'Umanità”, adottata dalla Conferenza Generale dell'Unesco di Parigi nel 1972 e con l’Atto della Commissione di Parigi 1-5 settembre 1980.

In considerazione di tale rilevanza, l’Assemblea capitolina ha ben potuto, sia pure con misure temporanee, emanare atti volti alla sua salvaguardia.

Il limite alle attività nel Sito Unesco posto a presidio di interessi generali già si rinviene nella DAC n. 47/2018, come novellata dalla DAC n. 49/2019 “ Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città Storica ” con la quale l’Amministrazione capitolina, per conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico della Città Storica con quelle di tutela del decoro nelle aree di maggior pregio, poneva, all’art 14, comma 1, un generale divieto di apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e l’apertura di nuove attività artigianali della tipologia alimentare, per un periodo di tre anni nell’area del Sito Unesco.

L’Amministrazione, in base al disposto regolamentare, si vincolava poi all’effettuazione di un’analisi degli indici di saturazione riferiti ai singoli Rioni che ricadono nell’area del Sito Unesco.

A seguito di un’attenta analisi relativa alle attività commerciali presenti nell’intero territorio del sito Unesco di Roma Capitale, veniva evidenziato un aumento delle attività commerciali ed artigianali, che rendeva necessaria l’adozione della DAC n. 37/2022, che prevedeva una nuova regolamentazione relativamente alle attività svolte all’interno di specifiche zone della città storica.

Con la DAC n. 109/2023, all’art.16, ritenuta la perdurante necessità di tali limiti (cfr. pagg. 2-4 della DAC), si è previsto che: “ 1. Nell’area del Sito UNESCO, come individuata nell’art. 3, comma 1, lettere b) e c) nonché nelle aree dei territori dei Municipi I, Il e XV, per entrambi i lati delle strade di perimetro, come riportate nell’elenco di cui all’Allegato 2: a) è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché di attività di vendita di souvenir, per un periodo di anni 3 (tre) dalla data di esecutività del presente provvedimento; b) è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di laboratorio artigianale alimentare fino al 31 dicembre 2023; c) in caso di trasferimento di sede delle attività di vendita al dettaglio del settore alimentare e dei laboratori artigianali alimentari, nel locale ove viene trasferita l’attività devono essere rispettate le medesime prescrizioni di cui ai commi 2 e 3, lettere a) e b) del precedente articolo 14 e del comma 4 del medesimo articolo ove intendano effettuare il consumo sul posto ”.

Il susseguirsi degli atti deliberativi come sopra descritti testimonia, dunque, come Roma Capitale, nell’ambito dei suoi poteri regolamentari, previa adeguata istruttoria e con regolamentazione motivata avente efficacia temporanea e soggetta a periodica verifica, abbia inteso difendere le aree protette, nel superiore interesse pubblico volto alla tutela del patrimonio storico, artistico e ambientale degli ambiti definiti dal perimetro Unesco e nella Città Storica, a garanzia e salvaguardia della sostenibilità ambientale del territorio della Città di Roma, interessata da sempre più imponenti flussi turistici, concentrati in gran parte nelle aree in questione.

Tali limitazioni sono state emesse anche ai sensi dell’art 31 del d.l. n. 201 del 2011, che prevede la possibilità per le Regioni e i Comuni di stabilire discrezionalmente delle limitazioni nonché interdire alcune aree agli esercizi commerciali, nel più ampio limite che la stessa norma pone alla libertà di apertura degli esercizi commerciali, in presenza di preminenti interessi derivanti dalla tutela dell’ambiente e dalla salvaguardia del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali.

Risultano, dunque, pienamente condivisibili le statuizioni della sentenza appellata secondo cui: “ l’impugnato art. 16 della Assemblea capitolina non si è basato su una logica dirigistica, né risulta irragionevole o manifestamente ingiusto.

Il divieto in questione, infatti, si è basato non solo su considerazioni relative alla pressione antropica registrata nel centro storico, necessariamente da rendere compatibile con le esigenze di decoro ed anche con quelle di vivibilità dei residenti (v. Cons. Stato, Sez. V, n. 298 del 2019 e n. 46 del 2021), ma anche su considerazioni che risultano del tutto logiche e immuni dai dedotti vizi di eccesso di potere.

Ben può l’Amministrazione tutelare le attività tradizionali, elencate dalla stessa società ricorrente, anche evitando che gli artigiani e gli altri piccoli operatori ‘tradizionali’ scompaiano per una logica di puro mercato ”.

Né è possibile rinvenire alcuna disparità di trattamento nel divieto di apertura di nuove attività commerciali nella Città Storica, atteso che la salvaguardia dei soggetti già legittimamente operanti nell’area risponde a una logica del tutto condivisibile, poiché volta a stabilire un divieto operante non in via retroattiva, ma per il futuro.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO