Pubblicato il 21/01/2026

N. 00476/2026REG.PROV.COLL.

N. 07209/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7209 del 2023, proposto da proposto da CA AG di IO CE AD e C. S.n.c. già CA AG di AV ET e C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Marco Delunas, Pilar Sanjust, Edoardo Spinas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00053/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. UC NT e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società CA AG è stata costituita nel 2017 allo scopo di avviare un’attività imprenditoriale avente ad oggetto “l’allestimento e la gestione di sale giochi, sale e da ballo e, in generale, luoghi di svago aperti al pubblico; la progettazione, realizzazione, manutenzione, acquisto, vendita e noleggio di apparecchi per intrattenimento, videogiochi, video lotterie e scommesse sportive”.

Per l’avvio dell’attività imprenditoriale la ricorrente ha ottenuto un finanziamento ai sensi della c.d. legge de minimis per € 25.000,00.

2. In data 20 marzo 2017 ha stipulato un contratto di locazione commerciale della durata di sei anni acquisendo la disponibilità dell’immobile sito in Cagliari nella via Tola n. 7/b, per realizzarvi, in coerenza con l’oggetto sociale, un’attività di sala giochi con installazione di apparecchi rientranti nel gioco lecito, ai sensi dell’art. 110, comma 6 lett. b) del T.U.L.P.S..

3. Il 26 aprile 2017 la predetta società ha ottenuto dalla Snaitech S.p.A., concessionaria per l’attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito, formale incarico per l’attività di raccolta delle giocate degli apparecchi videoterminali nel locale sopraccitato.

4. Dopo l’ottenimento dell’incarico, la ricorrente ha presentato presso la Questura di Cagliari la richiesta di licenza ex art. 88 del T.U.L.P.S. per l’installazione dei congegni automatici ai sensi dell’art. 110, comma 6 lett. b) del T.U.L.PS. e, a seguito dell’ottenimento dell’autorizzazione, ha presentato, in data 11 maggio 2017, tramite il Suape di Cagliari, la comunicazione d’inizio lavori di opere interne e inizio di attività di sala giochi.

5. Per la ristrutturazione, l’adeguamento del locale ottenuto in locazione e l’avvio dell’attività la ricorrente espone di aver sostenuto ingenti spese, come da documentazione (fatture, contratti, ecc.) versata in atti.

6. Il 26 luglio 2017 l’ufficio Commercio e somministrazione del Servizio Suape comunale ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento volto all’ “adozione del provvedimento interdittivo dell’attività di sala giochi nell’immobile sito in Cagliari in Via Tola 7/B” e il successivo 26 settembre 2017, con nota prot. 0225383/2017, il Dirigente del Servizio Suape ha ordinato la chiusura dell’attività perché ritenuta in contrasto con quanto disposto dalle ordinanze del Sindaco n. 15 del 4 maggio 2017 e n. 39 del 25 luglio 2017 tenuto conto del mancato rispetto della distanza minima di 500 metri tra la sala gioco e taluni “luoghi sensibili”, essendo il locale gestito da CA AG sito a meno di 500 m. dalla Chiesa di S. Lucia e da tre edifici scolastici, la Scuola primaria Riva, l’Istituto Sacro Cuore e il nuovo Collegio della Missione.

7. Sia il provvedimento interdittivo, adottato dal Comune sia le ordinanze sindacali richiamate quali atti presupposti di tale atto sono stati impugnati dalla ricorrente dinnanzi al T.a.r. per la Sardegna con riscorso iscritto al n. RG 867/2017, col quale ne veniva chiesta anche la sospensione.

8. Con ordinanza n. 404 del 23 novembre 2017 il T.a.r. per la Sardegna ha respinto l’istanza cautelare.

9. Con ordinanza n. 40 del 12 gennaio 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare proposto dalla ricorrente.

10. Le ordinanze sindacali poste a fondamento del provvedimento interdittivo sono state impugnate dalla ricorrente nella parte in cui hanno fissato le distanze minime tra i luoghi c.d. sensibili e le sale da gioco lecito sotto il principale ed assorbente motivo dell’allegata incompetenza del Sindaco ad adottare un siffatto provvedimento.

11. Con la sentenza n. 927 del 2 novembre 2018 il T.a.r. per la Sardegna ha accolto il ricorso sotto il profilo dell’incompetenza.

12. Le statuizioni che hanno accertato l’illegittimità del provvedimento interdittivo adottato nei confronti della ricorrente e delle presupposte ordinanze sindacali n. 15 del 4 maggio 2017 e n. 39 del 25 luglio 2017 sono passate in giudicato.

13. Con un distinto ricorso rubricato sub RG 720 del 2019 la società ricorrente ha chiesto la condanna del Comune di Cagliari al risarcimento dei danni subiti per effetto degli illegittimi provvedimenti adottati, assumendo l’esistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito aquiliano.

14. Allegava infatti sia la sussistenza dell’elemento soggettivo, non essendo configurabile nella normativa vigente alcun margine di incertezza o di ambiguità interpretativa tale da giustificare l’applicazione nella fattispecie dell’errore scusabile, sia la sussistenza dell’elemento oggettivo del danno ingiusto, oltre al nesso di causalità, quantificando il danno emergente in complessivi € 77.455,06 ed il lucro cessante in complessivi euro 146.400,00.

15. Concludeva quindi chiedendo di accertare e dichiarare il proprio diritto al risarcimento integrale di tutti i danni subiti nella misura complessiva di € 223.855,06 (o in quell’altra misura maggiore o minore da accertarsi in corso di causa anche in via equitativa), oltre rivalutazione e interessi, con condanna del Comune di Cagliari al pagamento delle relative somme e con vittoria delle spese del giudizio e restituzione del contributo unificato.

16. Con sentenza del 3 febbraio 2023 n. 53 il T.a.r. per la Sardegna ha respinto il ricorso ritenendo insussistente il requisito della colpa.

16.1. Il T.a.r., in particolare, è giunto a tale conclusione sulla scorta delle seguenti motivazioni:

a) alla data di adozione dei provvedimenti impugnati non era stata ancora approvata la legge regionale in materia di prevenzione delle ludopatie (l. r. 11 gennaio 2019 n. 2 che, all’art. 12, comma 2, conferma il divieto di apertura di sale da gioco) e vi era incertezza sulla possibilità per i Comuni – e per sindaci, in particolare, ex art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 - di adottare in via autonoma misure di carattere preventivo qual è il distanziometro;

b) non sarebbe meritevole di tutela l’affidamento riposto dalla società ricorrente sul buon esito della propria istanza giacché, quale operatore del settore, con l’uso dell’ordinaria diligenza, ben avrebbe dovuto conoscere, prima di avviare l’investimento, la normativa nazionale in vigore - seppure illegittimamente applicata in ambito comunale mediante provvedimenti affetti da vizio di incompetenza - che fin dal 2012 (cfr. art. 7, comma 10, del D. L. 158/2012, convertito con legge n. 189/2012) fissava la distanza minima di 500 (cinquecento) metri dai luoghi sensibili quali, istituti di istruzione primaria e secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi;

c) tenuto conto della natura formale del vizio di incompetenza, la ricorrente non avrebbe comunque dato alcuna prova circa la spettanza del bene della vita, peraltro definitivamente precluso - poco dopo il deposito in data 2 novembre 2018 della sentenza del T.a.r. n. 927 che accertava il vizio di incompetenza - dalla delibera del Consiglio comunale di Cagliari n. 166 del 13 novembre 2018 (recante “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”) che all’art. 3, comma 2, riproduce integralmente il vincolo dei 500 metri oggetto dell’ordinanza sindacale annullata.

17. Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la società CA AG per chiederne la riforma in quanto errata in diritto, argomentando circa il carattere colposo della condotta posta in essere dal Comune atteso che, alla data di adozione dei provvedimenti poi annullati, il bene della vita era già stato acquisito al proprio patrimonio, tant’è che l’attività era già iniziata da circa tre mesi mentre era palese che il sindaco fosse privo di competenza in materia, con conseguente inescusabilità dell’errore.

18. Si è costituito in giudizio il Comune di Cagliari per resistere al gravame, concludendo per la sua reiezione nel merito in quanto infondato, stante la scusabilità dell’errore derivante dalle incertezze operative nelle more della approvazione della legge regionale attuativa della legge statale sulla prevenzione delle ludopatie e, in ogni caso, tenuto conto della mancanza di prova circa la spettanza del bene della vita alla luce degli effetti preclusivi discendenti dalla delibera di Consiglio comunale n. 166 del 2018.

19. All’udienza pubblica del 27 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in giudizio, previo deposito di memorie e di repliche con le quali le parti hanno ribadito le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

20. Con sentenza non definitiva n. 1062 del 10 febbraio 2025 la Sezione ha accolto l’appello per le seguenti motivazioni: “ il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di condanna del Comune di Cagliari al risarcimento per il danno asseritamente subito dall’appellante nello svolgimento dell’attività di esercizio di una sala giochi con installazione di apparecchi rientranti nel gioco lecito ai sensi dell’art. 110 comma 6, lett. b) del TULPS, a causa di un provvedimento interdittivo dell’attività stessa adottato dal Dirigente del Servizio Suape del Comune poi annullato dal T.a.r. per la Sardegna con sentenza n. 927/2018 per vizio di incompetenza del Sindaco nell’adozione delle presupposte ordinanze n. 15 del 4 maggio 2017 e n. 39 del 25 luglio 2017 in quanto recanti la disciplina sul distanziamento delle sale da gioco dai luoghi c.d. sensibili, in materia estranea alle attribuzioni del Sindaco.

20.1. Il T.a.r. per la Sardegna ha respinto la domanda risarcitoria sul presupposto della insussistenza del requisito della colpa nei termini tratteggiati dalla giurisprudenza amministrativa quale errore inescusabile.

21. La società CA AG con il presente appello ha articolato tre motivi di doglianza:

1) “Sulla sussistenza (perlomeno) della colpa grave. Erroneità della sentenza per travisamento del principio di diritto”.

Critica la sentenza appellata nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto che non sarebbe emerso, nel caso in esame, alcun profilo di colpa nella condotta tenuta dall’Amministrazione comunale;

2) “Sulla asserita non meritevolezza della tutela dell’affidamento e sulla spettanza del bene della vita. Erroneità della sentenza per travisamento del principio di diritto rispetto alla situazione di fatto”.

Critica l’affermazione del T.a.r. secondo cui l’appellante non avrebbe potuto (e dovuto) riporre alcun affidamento sull’esito favorevole della propria istanza, dal momento che qualsiasi operatore del settore prima di avviare l’iniziativa avrebbe dovuto tener conto del fatto che fin dal 2012 vi sarebbe stata una normativa che prevedeva il limite di distanza di 500 metri dai luoghi sensibili per le nuove sale da gioco.

Deduce in particolare che il suddetto limite non era previsto dalla legge statale nel 2012 e sarebbe stato introdotto dal legislatore regionale solo nel 2019, in epoca successiva alla adozione dei provvedimenti impugnati ed annullati dal T.a.r. sicchè sussisteva certamente una ragionevole aspettativa circa il buon esito dell’istanza.

3) “Sull’irrilevanza dei vizi formali ai fini del riconoscimento del risarcimento del danno. Sulla spettanza del bene della vita”.

Assume che, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., il bene della vita al momento dell’emanazione del provvedimento illegittimo era già entrato nella sfera dei diritti dell’appellante che ne ha subito la privazione (e l’inevitabile perdita) solo ed esclusivamente in conseguenza dei provvedimenti impugnati e poi annullati.

Se il Comune non avesse adottato gli atti illegittimi poi annullati, la CA AG non avrebbe subito alcun danno, applicandosi il Regolamento Comunale disciplinante il limite delle distanze solo per il futuro e solo alle nuove attività da avviare, mentre l’appellante aveva già un’attività commerciale in corso di svolgimento sin dal 2017.

22. I tre motivi - che per la loro stretta connessione possono essere esaminati congiuntamente - sono fondati.

Il Collegio, in applicazione dei principi da ultimo affermati in materia da Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7, è dell’avviso che nel caso di specie sussistano tutti i presupposti per la configurabilità della responsabilità aquiliana del Comune di Cagliari in relazione al danno patrimoniale cagionato alla società in conseguenza della adozione dell’ordine interdittivo.

Sinteticamente deve rammentarsi al riguardo che, secondo principi giurisprudenziali consolidati, cui questa Sezione ha già avuto modo di prestare adesione (cfr. per tutte, tra le più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2023, n. 8149), in materia di responsabilità aquiliana della p.a. da provvedimento amministrativo illegittimo, la responsabilità non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all’accertamento della sua illegittimità) in sede giurisdizionale, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all’assunzione o all’esecuzione della determinazione contra ius, lesiva del bene della vita spettante alla parte ricorrente (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1709; id., 14 marzo 2018, n. 1615).

Sotto il profilo dell’elemento soggettivo, l’illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909; id., 18 ottobre 2019, n. 7082).

In altri termini, ai fini della condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo, è necessario fornire la prova di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, previsti dall’art. 2043 c.c. quali presupposti indefettibili della responsabilità aquiliana.

Le disposizioni di cui all’art. 2043 c.c. debbono essere poi coordinate con quelle di cui all’art. 1227 c.c. e con quelle di cui all’art. 30 del c.p.a.

L’art. 1227 c.c. dispone: “Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate. Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza”.

L’art. 30, comma 3, secondo periodo, del c.p.a. dispone inoltre: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

22.1. Venendo al caso di specie e facendo applicazione delle menzionate coordinate ricostruttive, sussiste, in primo luogo, il carattere antigiuridico dei provvedimenti adottati dal Comune di Cagliari e quindi la loro idoneità a cagionare un danno ingiusto, dal momento che la loro illegittimità è stata definitivamente accertata in sede giurisdizionale dalla sentenza n. 927/2018 del T.a.r, passata in giudicato in parte qua.

Il danno consiste nella definitiva preclusione della possibilità di esercizio dell’attività economica già avviata alla data di adozione del provvedimento dirigenziale interdittivo e nelle conseguenti perdite economiche sia in termini di danno emergente - riferito alle spese sostenute per l’avvio dell’attività economica - che di lucro cessante - riferito alle mancate occasioni di guadagno in termini di perdita di chance connesse agli utili di esercizio per il periodo di durata degli accordi contrattuali intercorsi con il concessionario autorizzato.

22.2. Sussiste altresì il nesso di causalità ex artt. 2056 e 1223 c.c. tra i provvedimenti illegittimamente adottati dal Comune ed il danno evento mentre il danno conseguenza prospettato si pone nel perimetro normativo delle “conseguenze immediate e dirette” prescritto dall’art. 1223 c.c., atteso che:

a) quanto al danno evento (c.d. causalità materiale), l’impossibilità di prosecuzione dell’attività rappresenta la conseguenza diretta dei provvedimenti comunali, in mancanza dei quali l’evento non si sarebbe prodotto: i provvedimenti comunali si inseriscono dunque nella serie causale determinativa dell’evento di danno, alla stregua di una condotta necessaria che non si limita ad occasionare o ad agevolare l’evento secondo il criterio del “più probabile che non” ma che lo rende possibile quale presupposto decisivo, esclusivo e determinante in termini di vera e propria certezza giuridica;

b) quanto alla causalità giuridica il danno patrimoniale prospettato consiste nelle mancate occasioni di guadagno e nel danno emergente in relazione alle spese sostenute per l’intrapresa dell’attività: si tratta di perdite che non solo rappresentano conseguenze dirette ed immediate della chiusura dell’attività ma che appaiono anche del tutto prevedibili al momento della adozione degli atti poi annullati, atteso che alla chiusura di un’attività commerciale si correlano, quale effetto immediato e certo, secondo l’id quod plerumque accidit, le perdite dei ricavi generati dalla stessa e la vanificazione degli investimenti eseguiti per avviarla.

Non vale opporre che l’attività sarebbe risultata, in ogni caso, preclusa in conseguenza della delibera di consiglio comunale n. 166 del 13 novembre 2018 (cfr. deposito del 12.12.2022 del Comune di Cagliari in fascicolo di primo grado), legittimamente adottata subito dopo il deposito della sentenza del T.a.r. n. 927 del 2018, poiché una tale delibera – recante la disciplina sul distanziamento delle sale da gioco dai c.d. luoghi sensibili, nelle more della approvazione della legge regionale - ha espressamente fatto salve le attività già avviate alla data della sua adozione (cfr. art. 1, commi 3 e 6), tra le quali rientrava anche l’attività dell’appellante oggetto di comunicazione sin dal 11 maggio 2017;

22.3. Sussiste infine anche il requisito della colpa.

Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale (cfr. da ultimo, tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087 e Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2023, n. 8149 cit.), in caso di accertata illegittimità degli atti amministrativi impugnati, deve presumersi, alla stregua di una presunzione semplice ex art. 2727 c.c., la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpevolezza in capo all’amministrazione che li ha adottati.

Incombe sull’amministrazione la prova della ricorrenza di un’ipotesi di errore non imputabile e come tale scusabile, come accade nei casi di sussistenza di contrasti giudiziari, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto.

Ebbene nel caso di specie, contrariamente a quanto rilevato dal T.a.r., non ricorre alcuna delle ipotesi cui la giurisprudenza ricollega la scusabilità dell’errore in cui è incorso il Comune.

Non ricorre infatti una ipotesi di particolare complessità del fatto, trattandosi di un ordine di chiusura di un’attività economica fondato sull’accertamento di un limite distanziale introdotto da una ordinanza sindacale annullata per incompetenza, quindi di un’ipotesi di attività vincolata presupponente l’accertamento di un fatto semplice, sulla base di un giudizio certo (la misurazione della distanza).

Non ricorre alcuna incertezza del quadro normativo di riferimento per il semplice fatto che nel caso di specie mancava la legge regionale che avrebbe dovuto disciplinare la materia, vuoto poi temporaneamente colmato in via suppletiva mediante la adozione dell’ordinanza sindacale ma con l’effetto di determinare l’invasione della competenza legislativa regionale o, in ogni caso, della competenza del Consiglio comunale.

All’epoca non sussistevano neppure contrasti giurisprudenziali poiché la Corte costituzionale aveva chiarito l’insussistenza di una competenza sindacale in materia di disciplina delle sale da gioco per fini di prevenzione delle ludopatie mediante previsione di limiti distanziali.

Lo stesso T.a.r. con la sentenza n. 927 del 2018 aveva chiarito che “l’art. 50, comma 7, del T.U.E.L. descrive l’oggetto del potere sindacale richiamato nelle ordinanze impugnate citando “gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”, senza operare alcun richiamo al diverso profilo inerente alla distribuzione degli apparecchi per il gioco sul territorio.

Nello stesso senso depone la disciplina specifica in materia di esercizio del gioco d’azzardo” (cfr. art. 7, comma 10, del d.l. n. 158/2012; art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015) dalla quale si evince la scelta di coinvolgere anche gli enti locali nelle iniziative di contrasto della ludopatia, ma con l’espressa precisazione che i criteri sull’ubicazione territoriale dei videoterminali potranno - a livello locale - essere introdotti soltanto nei “piani urbanistici” e nei “regolamenti comunali”, cioè in seno ad atti amministrativi di carattere normativo/generale la cui approvazione è riservata al Consiglio Comunale, mentre nessun potere è riconosciuto al Sindaco in merito alla distribuzione territoriale dei videoterminali per il gioco d’azzardo.

Nessuna incertezza interpretativa né orientamento giurisprudenziale erano dunque nel senso dell’attribuzione al sindaco del potere di disciplinare le distanze dai c.d. luoghi sensibili, essendogli invece stato riconosciuto solo un potere di disciplina degli orari di apertura delle sale da gioco (cfr. Corte Costituzionale 18 luglio 2014, n. 220).

In ogni caso la necessità del rispetto di una distanza minima di 500 metri dai luoghi sensibili al momento della adozione degli atti impugnati non era prevista né dalla legge regionale (che sarebbe stata adottata solo nel 2019) né dall’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158/2012 convertito dalla legge n. 189 del 2012 (che si limita a prevedere un articolato procedimento finalizzato alla pianificazione “di forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco” che risultano territorialmente prossimi ai luoghi c.d. sensibili ivi indicati) sicchè nessun rimprovero di imperizia e negligenza può essere mosso all’appellante per avere ignorato divieti conoscibili usando l’ordinaria diligenza, poiché tali divieti non erano vigenti al momento della comunicazione di avvio dei lavori e dell’attività commerciale e non sussiste giustificazione alcuna della condotta del Comune che invece ha ritenuto di poterli introdurre per il tramite di una ordinanza sindacale priva di base legale, se non quella di un eccesso di zelo, a fronte della ritardata adozione della legge regionale - come peraltro chiaramente desumibile dalle premesse giustificative della delibera di Consiglio comunale n. 166 del 2018 – che non consente tuttavia di ritenere la sussistenza di un errore inescusabile.

22.3. Non vale neanche opporre la mancanza di prova circa la spettanza del bene della vita poiché invero l’appellante aveva conseguito tutte le autorizzazioni di legge (in particolare quella della Questura) e il Comune non ha potuto opporre alcuna circostanza realmente impeditiva degli effetti abilitanti discendenti dalla comunicazione del maggio 2017, se non un ordine interdittivo basato su ordinanze illegittime poi annullate.

22.4. In conclusione sussistono tutti i requisiti per la configurabilità di un danno ingiusto meritevole di ristoro in conseguenza della adozione dei provvedimenti comunali poi annullati.

23. Residua pertanto il tema della quantificazione del danno.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo deve essere limitato, quanto al danno emergente, alle perdite che possano dirsi «conseguenza immediata e diretta» del fatto o atto lesivo, ai sensi degli artt. 2056, comma 1, e 1223 c.c.; il lucro cessante deve essere valutato dal giudice «con equo apprezzamento delle circostanze del caso» (art. 2056, comma 2, c.c.).

Ai fini della quantificazione del danno, il Collegio reputa necessario disporre una verificazione nominando allo scopo il direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con facoltà di delega in favore di un qualificato funzionario, affinchè, nel contradditorio tra le parti e nel termine di 120 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, provveda a quantificare le seguenti voci di danno:

1) danno emergente in relazione:

a) alle spese documentate (si veda la doc. depositata nel giudizio di primo grado) connesse alla ristrutturazione del locale, come specificate a p. 15 del ricorso in appello;

b) ai canoni di locazione dovuti ed effettivamente corrisposti in forza del contratto stipulato per l’avvio dell’attività di sala giochi nel periodo compreso tra il 1° maggio 2017 e il mese di febbraio 2018 quando il contratto è stato risolto consensualmente con il proprietario dell’immobile, comprese le spese di registrazione e di bollo (cfr. p. 14 e 15 atto di appello);

c) alle eventuali spese per l’ottenimento del finanziamento bancario successivamente restituito;

2) lucro cessante da perdita di chance, in relazione ai mancati guadagni prevedibili, derivanti dalla attività di sala giochi rapportato:

a) alla durata dell’incarico conferito dalla concessionaria Snaitech S.p.A. e tenuto conto delle condizioni contrattuali disciplinanti l’affidamento e del business plan predisposto e comunque nei limiti della domanda;

b) all’utile netto percepibile nel suddetto periodo, tenuto conto dei ricavi mediamente ritraibili da attività di raccolta del gioco ed in locali commerciali aventi caratteristiche similari, in aree geografiche comparabili quanto a densità della popolazione, caratteristiche socio economiche, livelli di reddito, età media e propensione al gioco, valorizzando ogni ulteriore indice o parametro idoneo ad incidere sulla stima probabilistica del mancato guadagno, detratte le imposte di legge dovute ed i costi di esercizio. La stima assumerà a riferimento, in particolare, i redditi di attività similari ubicate nella medesima zona del Comune di Cagliari.

23.1. Il verificatore, alla luce delle prospettazioni delle parti, terrà conto di ogni ulteriore parametro idoneo ad incidere sulla quantificazione del danno al fine di assicurare che il ristoro sia idoneo ad assicurare una piena ed effettiva restitutio in integrum, in termini equivalenti alla situazione che si sarebbe determinata in mancanza del fatto illecito, valorizzando anche il comportamento tenuto dall’appellante ai fini di una eventuale possibile configurazione di un concorso colposo del danneggiato ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c.: in particolare, a tale ultimo riguardo, il verificatore accerterà, tenuto conto della situazione finanziaria e patrimoniale della società e dei soci, degli accordi intercorsi con la concessionaria Snaitech S.p.A. e di ogni altra circostanza rilevante, se fosse esigibile da parte loro e finanziariamente sostenibile, oltre che giuridicamente possibile, attendere l’esito del contezioso dinanzi al giudice amministrativo che, laddove favorevole, avrebbe consentito loro di riprendere l’attività - in quanto inizialmente avviata prima della adozione della delibera di Consiglio comunale n. 166 del 13 novembre 2018 - in tal modo limitando il danno al periodo di chiusura, corrispondente al temine di efficacia dei provvedimenti comunali interdittivi successivamente annullati dal T.a.r..

23.2. Il Collegio si riserva, in ogni caso, di decidere se l’art. 1227 c.c. possa trovare applicazione in mancanza di eccezione di parte.

24. In conclusione, la domanda risarcitoria va accolta, quanto al profilo dell’an, con conseguente condanna del Comune di Cagliari al risarcimento del danno in favore della società CA AG di IO CE AD e C. S.n.c., da quantificare all’esito della disposta verificazione ”.

21. In data 10 giugno 2025 è stata depositata la verificazione. A seguito delle osservazioni delle parti il verificatore:

- ha confermato la quantificazione del danno emergente in € 50.148,07;

- ha rideterminato il lucro cessante in € 46.229,11.

La quantificazione del danno ammonta, pertanto, a complessivi € 96.377,18.

22. Alla udienza pubblica del 27 novembre 2025 la causa è stata nuovamente trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive, con particolare riferimento alle risultanze della verificazione.

A tal proposito il Comune si è rimesso alle valutazioni del Collegio quanto alla configurazione di un concorso colposo del creditore ex art. 1227 c.c., ribadendo i rilievi svolti sul punto dal Consulente di parte, volti a ribadire, sostanzialmente, che la società avrebbe potuto evitare parte del danno se avesse atteso l’esito del giudizio amministrativo, anziché risolvere il contratto di locazione e cessare l’attività, che avrebbe potuto essere ripresa in caso di esito favorevole.

Gli appellanti hanno condiviso la quantificazione del danno emergente operata dal verificatore mentre hanno contestato la quantificazione del lucro cessante da perdita di chance , con particolare riferimento alla quantificazione dell’utile netto potenzialmente realizzabile, in quanto ritenuta ingiustamente riduttiva e non in linea con la stima dell’utile effettivo ritraibile dall’attività.

In particolare hanno dedotto:

-l’erroneità della metodologia utilizzata dal verificatore per avere ipotizzato una domanda di gioco “tendenzialmente rigida, per cui l’apertura della sala avrebbe solo ridistribuito la spesa tra gli operatori” senza considerare l’effetto attrattivo di un locale nuovo;

- l’utilizzo di un campione distorto, in quanto comprensivo di imprese con operatività ridotta e ricavi irrisori, con l’effetto di ridurre artificialmente la media dei ricavi; critica in particolare la ricomprensione nel campione di una società destinataria di analogo provvedimento di chiusura che avrebbe, gioco forza, ricavi ridotti;

- stimato in maniera illogica una perdita di € 19.114,60 nel 2019, nonostante il trend positivo nei primi 18 mesi e considerato anche che i dati forniti dalla ADM mostrano una crescita del mercato regionale del +2,14%;

- omesso di computare i ristori covid che avrebbero compensato i costi fissi durante il lockdown ;

- imputato tutti i costi fino al 2022, azzerando però i ricavi dal 2019, secondo un metodo contraddittorio che massimizza i costi e minimizza i ricavi, negando il valore della chance perduta.

L’appellante propone una stima alternativa del lucro cessante, quantificata in € 159.358,00, per un danno totale di ammontare complessivo pari a 209.506,07, oltre rivalutazione e interessi.

23. Tanto premesso il Collegio è dell’avviso che le conclusioni cui è pervenuto il verificatore nella quantificazione del danno siano condivisibili, sebbene richiedano talune integrazioni alla luce delle osservazioni prospettate dalla parte appellante.

Innanzitutto occorre dare atto che la quantificazione del danno emergente non è stata contestata dalle parti.

Quanto invece al lucro cessante, deve in primo luogo escludersi l’applicabilità dell’art. 1227 c.c. poiché nel caso di specie il verificatore ha dimostrato che la capacità reddituale complessiva dei tre soci non era tale da consentire loro di attendere la fine del contenzioso per tentare un rilancio dell’attività.

Non solo la chiusura ma anche la cessazione definitiva dell’attività pertanto è stata la conseguenza diretta dell’ordine di chiusura annullato: trattasi di evento non altrimenti evitabile da parte dei soci in quanto privi delle risorse finanziarie necessarie per poter fronteggiare un prolungato lasso di tempo di inattività caratterizzato dalla presenza di soli costi fissi, senza generare ricavi.

Passando ora all’esame della quantificazione del lucro cessante, le critiche mosse dalla appellante alla verificazione sono fondate nei limiti che seguono:

a) quanto al rigidità della domanda affermata dal verificatore e che l’appellante assume invece elastica, il Collegio ritiene che quanto prospettato dalla società CA AG circa la capacità di un nuovo locale interamente ristrutturato, secondo elevati standard estetici, di attrarre maggiore clientela e di generare una maggiore domanda di gioco, resti una mera ipotesi astratta, atteso che le dinamiche di ordine psicologico, non di rado anche patologiche nelle modalità compulsive in cui si manifestano, restano fondamentalmente insensibili rispetto alle caratteristiche della sala giochi e, in ogni caso, non sono tali da modificare il bacino di utenza assunto a riferimento per la stima del danno da perdita di chance nel senso che, al più, le caratteristiche del locale possono modificare i flussi tra le sale da gioco nell’ambito del medesimo bacino territoriale di utenza ma non incrementare la domanda complessiva di gioco assunta invece a riferimento per la quantificazione del danno. Il Collegio ritiene inoltre persuasive le repliche contenute a p. 35 della verificazione.

b) quanto alla determinazione del campione di riferimento per la stima dei volumi di gioco nel quinquennio di riferimento, se da un lato il verificatore ribadisce di essersi attenuto ai criteri del Collegio, dall’altro non può non tenersi conto del fatto che la sala giochi Sky Dollars è rimasta di fatto non operativa a causa della chiusura disposta sempre dal Comune di Cagliari sicchè appare logico e congruo disporne l’espunzione nella determinazione della media dei ricavi tra le sale giochi del campione di riferimento come individuato dal verificatore; la media dei ricavi dovrà pertanto essere rideterminata espungendo dal calcolo tale operatore, fermo restando ogni altro parametro indicato dal verificatore.

c) quanto al fatto che il verificatore avrebbe considerato in perdita le annualità 2019-2020-2021-22 nonostante i dati forniti dalla ADM mostrino una crescita del mercato regionale del +2,14%, il Collegio ritiene di non poter condividere la critica della parte appellante, tenuto conto che il dato dell’incremento regionale, in quanto dato medio aggregato su sala regionale, non appare incompatibile con la possibilità di ricavi negativi attestati per singole zone territoriali, come accade nel caso di specie in cui il verificatore ha comunque utilizzato i dati ufficiali di SOGEI per stimare il volume di gioco delle sale giochi assunte come campione di riferimento (cfr. 16 e 17 della verificazione), secondo il criterio enucleato dal Collegio, avendo cura di considerare anche i tempi effettivi di operatività delle stesse (cfr. p. 17). Deve infine convenirsi con il verificatore nel senso che la sala della società CA AG sita in Quartu Sant’Elena non può essere presa come riferimento ai fini della quantificazione del lucro cessante, poiché trattasi di attività commerciale sita in territorio diverso da quello di riferimento indicato al Collegio e connotata da caratteristiche e grado di concorrenza differenti.

d) quanto alla critica relativa al mancato computo degli incentivi COVID, sebbene il verificatore abbia obiettato che tale dato fosse estraneo ai quesiti ed ai criteri indicati, il Collegio ritiene che la doglianza sia astrattamente fondata: il trend negativo dei ricavi registrato in concomitanza della pandemia, applicando il criterio eziologico del “più probabile che non”, avrebbe comunque consentito di beneficiare di tali finanziamenti statali nonostante la sospensione dell’attività. L’importo di tali finanziamenti andrà pertanto quantificato sulla base delle percentuali di legge e delle stime elaborate dal verificatore e sarà computato come voce di lucro cessante nella misura in cui risultasse di entità tale da configurare un utile netto, sopravanzando i costi di gestione stimati dal verificatore.

e) quanto alla critica circa l’adozione di un “criterio asimmetrico nella rideterminazione dei ricavi da un lato e dei costi dall’altro”, con specifico riferimento “alle utenze idriche, a quelle elettriche e telefoniche, nonché ai costi sostenuti per il materiale vario di consumo che dovrebbero essere parametrate anch’esse quanto meno allo stesso numero di mensilità adottato nella determinazione dei ricavi delle vendite e delle prestazioni” si rinvia alle puntuali repliche contenute a p. 37 della verificazione, fermo restando che la parte non ha dimostrato la idoneità di un diverso computo a configurare utili di esercizio per le annualità 2019-2022.

24. Deve pertanto concludersi nel senso della correttezza delle conclusioni rassegnate dal verificatore per quanto riguarda la quantificazione del danno emergente, mentre la quantificazione del lucro cessante deve essere integrata alla luce delle precisazioni indicate in motivazione: a tal fine provvederà lo stesso Comune di Cagliari mediante la formulazione di una proposta di quantificazione di denaro da corrispondere alla società appellante, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 4, c.p.a., comprensiva di rivalutazione ed interessi legali, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore.

Si precisa che la somma di € 50.148,07, relativa al danno emergente, maggiorata di rivalutazione ed interessi legali, in quanto debito di valore, e da computarsi - secondo il criterio indicato da Cass. civ., sez. un., n. 1712 del 1995 - a decorrere dalla adozione del provvedimento di chiusura (quale fatto illecito generativo del danno), deve intendersi come immediatamente esigibile, sin dalla pubblicazione della presente sentenza, e da quella data è ulteriormente produttiva di interessi legali sino al saldo.

In conclusione il Comune di Cagliari dev’essere condannato al risarcimento del danno in favore della società CA AG s.r.l., che si liquida, quanto al danno emergente, in euro € 50.148,07, oltre rivalutazione monetaria ed interessi, da calcolarsi secondo i criteri indicati da Cass. civ., sez. un., n. 1712 del 1995, dal giorno della chiusura, al saldo, trattandosi di debito di valore.

Quanto al lucro cessante il Comune di Cagliari provvederà invece a formulare una proposta di liquidazione del danno che, partendo dalle conclusioni della verificazione, tenga conto delle integrazioni e delle modifiche indicate nella presente motivazione e che dovrà, del pari, essere maggiorata di rivalutazione ed interessi, a decorrere dalla data della chiusura, illegittimamente disposta, in quanto debito di valore.

25. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Anche le spese di verificazione, da liquidarsi con separato decreto presidenziale, vanno poste a carico del Comune, in applicazione della regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, condanna il Comune di Cagliari al risarcimento dei danni in favore della società CA AG di IO CE AD e C. S.n.c. nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Cagliari alla rifusione delle spese del doppio grado in favore della appellante CA GR che si liquidano complessivamente in euro 8.000,00 oltre, IVA, CAP e spese generali come per legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU BO, Presidente

CE Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

UC NT, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC NT	LU BO

IL SEGRETARIO