Pubblicato il 23/05/2025

N. 04512/2025REG.PROV.COLL.

N. 05744/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5744 del 2023, proposto dai signori LA AD, IA De AR, IL MO, VI EO MO, VI EL, PE VI LL, OC LA, UI IA, SC LO, CI PE AR in proprio e quale erede di AT ME, NN NS, CO CI, GH CI, OS ME, PE ET, SC IC, EF IC, IL RA, SC LI, rappresentati e difesi dall'avvocato Giacomo Sgobba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Gioia del Colle, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati CO Emanuele Petronella, Gianfranco Terzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato NN Bucci, con domicilio eletto presso lo studio Delegazione Romana Regione Puglia in Roma, via Barberini n.36;

nei confronti

dei Comuni di Sammichele di BA, Casamassima, Rutigliano, Noicattaro, Triggiano, BA, in persona dei rispettivi Sindaci, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 01679/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gioia del Colle e della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il consigliere PE Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio, instaurato innanzi al T.a.r. per la Puglia, sede di BA (nrg 884/2017), ha ad oggetto:

- la domanda di annullamento, in uno con gli atti presupposti, della delibera di Consiglio comunale del Comune di Gioia del Colle n. 36 del 22 maggio 2017, recante l’approvazione della nuova perimetrazione dell’area di competenza comunale nell’ambito dell’istituendo “Parco Regionale Lama San Giorgio - Giotta;

- la domanda di risarcimento dei danni subiti e subendi in ragione dell’adozione dei provvedimenti adottati.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

I ricorrenti-appellanti assumono di essere proprietari e titolari di aziende agricole che insistono nel territorio di Gioia del Colle e ricadono nell’area di intervento ovvero nelle zone attigue relative alla nuova perimetrazione dell’area di competenza comunale nell’ambito dell’istituendo “Parco Regionale Lama San Giorgio - Giotta”.

A seguito dell’adozione della Legge Regione Puglia n. 19 del 24 luglio 1997, in data 25 febbraio 2000 veniva convocata la prima preconferenza per tutte le aree naturali della Provincia di BA (nella quale è compresa anche quella per cui si converte).

Con nota prot. n. 4107 del 21 maggio 2002 veniva inviata una richiesta di aggiornamento della pre-conferenza da parte dei Comuni di BA, Casamassima, Noicattaro, Rutigliano, Sammichele di BA e Triggiano.

In data 18 febbraio 2003, veniva convocata dall’Assessore Regionale all’Ambiente la prima pre-conferenza per la istituzione dell’area protetta della Riserva Regionale - Lame San Giorgio - Giotta.

Successivamente, nella pre-conferenza di servizi del 14 aprile 2003, i Comuni e le associazioni di settore sottoscrivevano la cartografia perimetrale dell’area da sottoporre a tutela.

In data 20 luglio 2009, veniva convocata la conferenza di servizi per la istituzione dell’area naturale protetta “Parco Naturale regionale lame San Giorgio e Giotta”.

Con delibera di c.c. n. 33 del 25 giugno 2013, il Comune di Gioia del Colle approvava la perimetrazione dell’area di competenza all’interno dell’istituendo parco naturale.

In data 22 maggio 2017, veniva, infine, adottata la delibera di c.c. n. 36 con la quale il Comune di Gioia del Colle approvava la nuova perimetrazione dell’area di competenza comunale nell’ambito dell’istituendo “Parco Regionale Lama San Giorgio - Giotta”, con la quale ampliava e riperimetrava l’area protetta del Parco di Lama San Giorgio.

3. Gli odierni appellanti, lamentando l’imposizione di “vincoli ingiusti ed illegittimi ai proprietari dei terreni e delle aziende agricole ricomprese nelle zone di intervento, senza tener conto dei diritti acquisiti nel corso degli anni dai proprietari, imponendo regole, limiti e soprattutto divieti in vaste zone del territorio interessato” che impedirebbero “di fatto la lavorazione e l’utilizzo delle aree di loro proprietà”, impugnavano la delibera consiliare n. 36/2017 innanzi al T.a.r. per la Puglia, sede di BA deducendo i seguenti motivi.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge quadro n° 394 del 06/12/1991. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge regione puglia n° 19 del 24/07/1997. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n° 241/1990. Eccesso di potere per violazione delle norme di buon andamento e di trasparenza della pubblica amministrazione:

a) l’art. 22 della legge quadro n. 394/1991 prevede la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell’area protetta che il Comune di Gioia del Colle non avrebbe pienamente rispettato apparendo la cartografia di riferimento della nuova perimetrazione lacunosa, imprecisa e di dubbia legittimità;

b) mancherebbe qualsiasi riferimento alle forme di pubblicità imposte dall’articolo 22 citato: la cittadinanza gioiese - e in special modo i proprietari, odierni ricorrenti - dovevano essere informati e coinvolti nelle scelte relative all’attività di pianificazione intrapresa;

c) non sarebbe possibile ricostruire il percorso logico giuridico seguito dall’Autorità emanante e indecifrabili appaiono le ragioni sottese alla determinazione assunta;

d) non si sarebbe tenuto conto delle aspettative dei ricorrenti, proprietari dei terreni ricompresi nella nuova perimetrazione di cui all’allegato A della delibera impugnata, che si vedono ora compromettere i loro rispettivi diritti domenicali in ragione di una scelta discutibile del Comune.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge quadro n° 394 del 06/12/1991. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta:

a) la perimetrazione adottata dal Comune di Gioia del Colle comprimerebbe in maniera apodittica e sconsiderata i diritti di proprietà dei ricorrenti;

b) l’amministrazione gioiese avrebbe fatto un semplice “copia e incolla” dalla Legge di riferimento per giustificare le ragioni dell’intervento pianificatorio;

c) l’apposizione dei vincoli avrebbe determinato uno “svuotamento integrale o anche incisivo del contenuto del diritto di proprietà”;

d) l’approccio adottato dal Comune di Gioia del Colle nell’affrontare il delicato tema della perimetrazione non doveva rispondere ad una logica di tutela tout court del paesaggio, ma avrebbe dovuto fondare i propri presupposti su di una logica strutturale che è evidentemente essendo mancata ogni considerazione su alcuni fondamentali criteri di perimetrazione.

3.1. Si costituivano in giudizio il Comune di Gioia del Colle e la Regione Puglia, eccependo vari profili di inammissibilità del ricorso.

3.2. Con sentenza n. 1679 del 9 dicembre 2022, il T.a.r. per la Puglia, accogliendo le relative eccezioni, dichiarava il ricorso inammissibile in quanto:

- l’atto impugnato (delibera c.c. n. 36/2017) “ha valenza solo endo-procedimentale, non essendo stato ancora concluso il procedimento di istituzione dell’ente parco, sicchè alla delibera di perimetrazione del territorio comunale da inserire nella circoscrizione dell’istituendo parco non può riconoscersi efficacia lesiva”;

- sussisterebbe il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, stante la “mancata dimostrazione dell’allegata titolarità di diritti reali rispetto ai fondi compresi nel territorio in questione. A tale eccezione non è seguita alcuna confutazione mediante i prescritti titoli documentali dimostrativi del diritto dominicale”;

- parimenti inammissibile veniva dichiarato il “ricorso nei confronti della regione Puglia, priva di potestà decisionale nella vicenda evocata dai ricorrenti, trattandosi di atto imputabile solo all’ente comunale, privo di valore di atto complesso”.

Il T.a.r. condannava i ricorrenti alle spese.

4. Hanno appellato alcuni degli originari ricorrenti, che censurano la sentenza per i seguenti motivi.

I) Erroneità della sentenza impugnata per violazione e mancata applicazione dell’art. 22 della legge quadro n° 394 del 06/12/1991 - difetto di motivazione - omessa pronuncia:

a) l’eccezione sollevata da controparte in merito al difetto di legittimazione attiva per la mancata allegazione dei titoli attestanti i diritti dominicali degli appellanti è stata esaminata dalla difesa dei ricorrenti alle pagine 7-8 della memoria di merito del 22 ottobre 2022, in cui è stata data “piena dimostrazione della legittimazione ad agire in merito agli atti impugnati, nonostante quanto rilevato dal Giudice di prime cure”: appare, infatti, rispettato il requisito della NI, altrettanto provato to il pregiudizio che scaturisce dalla piena attuazione della delibera impugnata;

b) la delibera gravata non rappresenterebbe un atto endo-procedimentale poiché in grado di produrre già dalla sua adozione effetti lesivi nella sfera degli appellanti, quindi idonea a far sorgere in capo ai proprietari l’interesse a ricorrere, ciò in quanto comporterebbe l’imposizione di numerosi oneri incomprensibili e manifestamente sproporzionati che, di fatto, incidono sulle libertà degli appellanti;

c) la mancata impugnazione della delibera de qua e le scelte di perimetrazione del costituendo Parco non sarebbero direttamente censurabili in sede d’impugnazione dell’atto conclusivo del procedimento, avendo acquisito il carattere di inoppugnabilità;

d) l’iter di istituzione del Parco di Lama San Giorgio-Giotta potrebbe non avere un esito ed un suo provvedimento conclusivo, vista la deliberazione della Giunta Regionale n° 130 del 15/02/2022 denominata “Infrastruttura strategica ai sensi della legge 443/2001. Nodo di BA: BA Sud (tratta BA Centrale - BA Torre a Mare) con la quale la Regione Puglia ha concesso l’autorizzazione paesaggistica in favore di Rete Ferroviaria Italiana in merito al progetto di fattibilità per la realizzazione del “Nodo BA - Torre a Mare”, il quale prevede la costruzione di binari proprio nella zona ricompresa nell’istituendo Parco.

4.1. Si sono costituiti, per resistere, la Regione Puglia e il Comune di Gioia del Colle quest’ultimo eccependo, altresì, l’inammissibilità dell’appello per mancata riproposizione dei motivi di censura dedotti con il ricorso di primo grado.

4.2. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive e (il Comune) anche di replica.

5. All’udienza del 20 marzo 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato. La sua infondatezza consente di prescindere dall’esame della eccezione di inammissibilità dell’appello.

7. Il giudice territoriale ha dichiarato inammissibile il ricorso sulla base di due ordini di rilievi:

a) difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti;

b) valenza solo endo-procedimentale dell’atto impugnato.

7.1. Il ricorso è stato dichiarato, altresì, inammissibile nei confronti della regione Puglia, ritenuta priva di potestà decisionale nella vicenda.

7.2. Avverso quest’ultimo capo di sentenza, parte appellante non ha dedotto motivi di appello per cui la decisione di primo grado deve ritenersi, in parte qua, passata in giudicato per prestata acquiescenza al decisum.

8. Con il primo motivo, parte appellante censura la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti in considerazione del fatto che gli appellanti non avrebbero allegato i titoli dimostrativi delle loro proprietà ricompresi nel territorio oggetto di riperimetrazione.

8.1. Il motivo è infondato.

9. Il Collegio premette che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella ormai nota sentenza 9 dicembre 2021 n. 22, ha chiarito che il rapporto di NI , ossia di stabile collegamento con l'area interessata dall'intervento contestato, è idoneo a fondare la legittimazione (ossia la titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata) cui più spesso si lega, ma senza automatismi, anche l'interesse a ricorrere.

Ciò vuol dire che l’ammissibilità del ricorso non discende dalla mera dimostrazione del rapporto di NI, in quanto il criterio della NI, quale elemento di individuazione della legittimazione, non può valere da solo ed in automatico a dimostrare anche la sussistenza del distinto profilo dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato.

9.1. Nella vicenda in esame, i ricorrenti non hanno, a monte, adeguatamente comprovato, fornendo almeno un principio di prova, la qualità, invero solo enunciata, di proprietari o gestori di aziende agricole ricadenti nell'ambito interessato dalla gravata delibera comunale.

9.2. La legittimazione ad agire consiste, infatti, nella titolarità del potere di promuovere un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa secondo la prospettazione offerta dall’attore, indipendentemente dalla effettiva titolarità del rapporto stesso il cui accertamento è questione di merito e non attiene, dunque, alla legittimatio ad causam.

Occorre, pertanto, che sia adeguatamente comprovata, in termini di allegazione documentale, la titolarità del rapporto sostanziale, senza che questo comporti, ai fini dell’attribuzione della legittimazione, l’esame o il sindacato in ordine alla fondatezza dei titoli ovvero alla corrispondenza tra questi e l’effettivo titolare della res.

9.3. Quanto sopra si lega alla consequenziale, mancata dimostrazione del pregiudizio, effettivo o anche solo potenziale ma direttamente conseguente all’adozione degli atti gravati, e della connessa utilitas ricavata dall’accoglimento del ricorso.

9.4. Il Collegio osserva che detto pregiudizio, arrecato dal provvedimento gravato, deve essere effettivo, nel senso che dall’esecuzione dello stesso deve discendere in via immediata e personale un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale, nel senso, però, che la lesione si verificherà in futuro con un elevato grado di certezza.

10. Nel caso di specie, i ricorrenti hanno imputato questo pregiudizio al regime vincolistico che graverà sulle aree inserite nella perimetrazione, che a prescindere dai vincoli già esistenti, ne implementerà la loro consistenza: tuttavia, nel giudizio di primo grado, non hanno comprovato ( rectius , documentato) il proprio statuto proprietario.

La condizione legittimante, solo dichiarata nel ricorso introduttivo, ovvero allegata in astratto, è rimasta allo stato dell’affermazione astratta, meramente apodittica e tautologica.

11. In altri termini, i ricorrenti (odierni appellanti) non hanno dimostrato, neppure indirettamente o aliunde , che le proprie aziende ricadessero effettivamente e tutte all’interno della perimetrazione comunale dell’istituendo Parco e che, pertanto, il pregiudizio riguarderà esattamente e propriamente la loro la sfera giuridico-patrimoniale.

12. Neppure i ricorrenti-appellanti hanno fornito elementi fattuali seri, univoci e concordanti tali da dimostrare che essi, a causa dell’atto impugnato, verranno privati dell’uso agricolo dei propri terreni o che, a cagione del vincolo, subiranno una oggettiva limitazione (di che tipo, consistenza, entità) nel godimento degli stessi e rispetto ai potenziali benefici che pure ne potrebbero ricavare.

13. Anche la rappresentazione di oneri di manutenzione dei terreni non rappresenta un pregiudizio serio, tale da radicare un concreto interesse ad agire, trattandosi di attività (quella manutentiva del bene) che non discende dalla (ri)perimetrazione del Parco bensì dagli ordinari oneri che incombono sul proprietario.

14. La lesione, per come nei termini allegata, non può, pertanto, ritenersi idonea a radicare l’interesse ad agire sub specie di utilitas ritraibile dalla opposizione ai provvedimenti adottati, in quanto incapace di arrecare, alla stregua delle mere enunciazioni, un pregiudizio diretto alla sfera degli appellanti nei sensi da costoro prospettati.

15. Il primo motivo va, pertanto, respinto.

16. Con il secondo motivo, parte appellante censura il capo di sentenza che ha dichiarato inammissibile il ricorso in ragione della valenza endoprocedimentale della delibera consiliare impugnata.

17. Il motivo è infondato.

18. La delibera gravata esprime, oggettivamente, un contenuto di natura endo-procedimentale in quanto si inserisce nell’iter formativo del Piano regionale senza che il relativo procedimento di istituzione dell’ente parco si sia ancora concluso con l’adozione della delibera finale di consiglio regionale.

18.1. L’atto in esame, sotto questo profilo, pecca di lesività.

18.2. Con esso, infatti, l’amministrazione comunale si è limitata semplicemente a proporre ai competenti organi ed enti la (ri)perimetrazione del proprio territorio da inserire (vincolare) all’interno dell’istituendo parco; si tratta della rappresentazione del proprio interesse relativo al futuro assetto del territorio comunale all’intero del redigendo Parco.

19. L’atto in questione non rappresenta, invero, l’atto conclusivo del procedimento: mancano i caratteri della vincolatività, della definitività, della autoritatività

20. Si tratta di un atto privo di efficacia esterna, che esprime semplicemente la manifestazione di interesse dell’amministrazione comunale in ordine all’assetto che costei intenderebbe conferire al proprio territorio rispetto al redigendo parco regionale, reso all’interno dell’iter più vasto e complessivo di istituzione del parco medesimo.

21. Un atto, dunque, che non conforma definitivamente il territorio poiché il suo contenuto e la sua finalità dovranno scontare il successivo vaglio regionale di compatibilità e coerenza con il quadro complessivo degli interessi da conciliare, in ragione della configurazione che il parco assumerà all’esito della valutazione finale da parte dell’autorità competente.

21.1 La decisione sull’ an e sul quomodo della istituzione del Parco e sui suoi limiti spaziali o territoriali spetta, infatti, unicamente alla Regione, titolare della potestà pianificatoria esclusiva in materia di istituzione del Parco regionale (cfr. art. 6 l.r. n. 19 del 1997).

22. Va soggiunto che, alla stregua delle versate allegazioni, neppure è certo che il Parco regionale verrà effettivamente istituito.

23. La stessa parte appellante ha, infatti, affermato (v. pag. 11 appello) che “il procedimento per l’istituzione del Parco di Lama San Giorgio Giotta non verrà mai terminato” per la sopravvenuta autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del noto tratto ferroviario Nodo BA - Torre a Mare).

23.1. La circostanza, per ammissione implicita degli stessi appellanti, revoca in dubbio, sotto altro profilo, l’attualità e concretezza dell’interesse ad agire.

24. Consegue a tanto, e a fortiori, che soltanto all’esito del procedimento di istituzione del Parco regionale, mercé l’adozione della pertinente delibera del consiglio regionale che concluderà l’iter formativo e approvativo del Parco, si attualizzerà la lesione e si invererà, pertanto, l’interesse ad agire.

25. Per quanto sin qui esposto, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

26. Le spese relative al grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge e spese generali, di cui euro 3.000,00 (tremila/00) in favore della Regione Puglia ed euro 3.000,00 (tremila/00) in favore del Comune di Gioia del Colle.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

PE Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

UI Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE Rotondo	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO