Pubblicato il 30/09/2025

N. 07605/2025REG.PROV.COLL.

N. 03499/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3499 del 2025, proposto da
AGENZIA NAZIONALE PER L’ATTRAZIONE DEGLI INVESTIMENTI E LO SVILUPPO D’IMPRESA S.P.A. (INVITALIA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;

contro

IMPRESA INDIVIDUALE di OL SH, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessio Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO PER LA FAMIGLIA LA NATALITÀ E LE PARI OPPORTUNITÀ, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 326 del 2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e dell’Impresa Individuale VA HI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Alessio Barbieri e Giovanni Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti principali, utili ai fini del decidere, sono così riassumibili:

- con domanda prot. IFA0000001-0001568, la signora VA HI, titolare dell’omonima impresa individuale, chiedeva le agevolazioni previste nell’ambito degli “Incentivi per la nascita delle imprese femminili” (Fondo Impresa Femminile-decreto interministeriale 30 settembre 2021, decreto direttoriale 30 marzo 2022);

- dopo aver accertato positivamente i requisiti per l’accesso, l’Agenzia Nazionale per l’attrazione degli Investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. (TA) valutava (con atto prot. n. 0311902 del 22 luglio 2024) la domanda nel merito e, tenuto conto dei criteri stabiliti dall’allegato 1 del decreto direttoriale citato, ne dichiarava l’inammissibilità, stante l’attribuzione di un punteggio pari a 0 per i criteri di valutazione c.1), relativo alla “analisi del mercato di riferimento”, e d.3), relativo alla “capacità di rapportare le previsioni relative agli andamenti economici dell’iniziativa agli aspetti distintivi della stessa”;

- la signora VA HI impugnava il provvedimento di non ammissione deducendo che l’analisi del mercato di riferimento era stata esaustiva quanto alla considerazione delle attività concorrenti; e sostenendo, con riferimento alla sostenibilità economico-finanziaria, l’erroneità del metodo seguito dalla resistente, che non avrebbe dovuto apprezzare il volume d’affari effettivo, ma quello potenziale, trattandosi di finanziamento erogato per l’avvio dell’attività.

2.‒ Con sentenza n. 947 del 24 marzo 2025 il T.a.r. ha accolto il ricorso e ha annullato il provvedimento ‒ «con riferimento ai criteri c.1) e d.3)» ‒ chiarendo che «l’esito finale dell’istanza è rimesso ad una nuova valutazione della parte resistente in merito ai criteri rispetto ai quali il provvedimento è stato annullato ed eventualmente a quelli sui quali non si è ancora pronunciata».

3.‒ TA ha, quindi, proposto appello, sostenendo l’erroneità della sentenza in quanto, contrariamente a quanto statuito in sentenza:

- l’Agenzia avrebbe espresso le sue valutazioni con riferimento a tutti i criteri di esame previsti dal Decreto, esponendo nel provvedimento di preavviso di rigetto e nel provvedimento conclusivo i soli criteri per i quali il punteggio è pari a 0 (zero);

- con riferimento al criterio c.1) “analisi di mercato di riferimento”, la proponente si sarebbe limitata ad affermare generiche considerazioni sulla fattibilità dell’impresa, senza rifarsi ad un documento terzo o un criterio oggettivo verificabile;

- con riferimento al criterio d.3) sulla sostenibilità economico-finanziaria, sarebbe rilevante la circostanza che in sede di colloquio la Proponente aveva dichiarato che il fatturato per l’esercizio 2022 era risultato in perdita di circa € 40.000,00, mentre il fatturato per l’esercizio 2023 era stato pari ad € 30.000,00, evidenziando una discrasia con i dati riportati in domanda, così come per il fatturato previsionale, il quale era stato dichiarato come sensibilmente inferiore a quello preventivato (€ 55.550,00 a fronte degli € 301.901,00 previsti).

4.‒ L’impresa individuale VA HI si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

4.1‒ Con memoria del 1° settembre 2025, TA ha ribadito le proprie ragioni, insistendo per l’accoglimento dell’appello.

4.2‒ Con memoria del 5 settembre 2025, l’impresa individuale ha replicato alle deduzioni avversarie.

5.‒ All’odierna udienza pubblica del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ La sentenza è corretta e va, quindi, confermata.

2.‒ Il primo motivo di appello ‒ incentrato sulla circostanza secondo cui TA (a differenza di quanto ritenuto dal giudice di primo grado) avrebbe espresso le sue valutazioni con riferimento a «tutti i criteri previsti all’Allegato 1 del decreto direttoriale del 30 marzo 2022» ‒ appare contraddetto dalla documentazione in atti.

2.1.‒ Dalla lettura del preavviso di rigetto, interamente confermato dal provvedimento conclusivo impugnato, risulta chiaramente come la domanda dell’impresa appellata non sia stata esaminata con riferimento ai seguenti criteri, pure previsi nell’Allegato:

- sub a), rubricato «Adeguatezza e coerenza delle competenze del team imprenditoriale rispetto al progetto proposto»;

- sub b), rubricato «Presidio del processo tecnico produttivo»;

- sub c.2), rubricato «Attendibilità e difendibilità del vantaggio competitivo identificato dal soggetto proponente, in rapporto alla localizzazione dell’iniziativa, alle skills del team di progetto, alle strategie di prodotto/servizio, di prezzo, di distribuzione e di comunicazione»;

- sub d.1), rubricato «Coerenza tra il programma di spesa, in termini di funzionalità e dimensionamento, e l'idea imprenditoriale proposta»;

- sub d.2), rubricato «Copertura del fabbisogno finanziario aggiuntivo rispetto alle agevolazioni concedibili».

L’attribuzione del punteggio per tali ulteriori parametri ‒ rimasti ‘assorbiti’, sul presupposto che gli apprezzamenti espressi con riguardo invece agli indicatori c.1) e d.3) fossero sufficienti per determinare l’inammissibilità dell’istanza (nel preavviso di rigetto, infatti, si legge che tali apprezzamenti: « sono di per sé motivo ostativo all’ammissibilità alle agevolazioni ai sensi di quanto previsto all’Allegato 1 del Decreto Direttoriale 30 Marzo 2022, indipendentemente dal punteggio complessivamente conseguito ») ‒ avrebbe potuto astrattamente consentire all’impresa istante di raggiungere la soglia minima di punteggio richiesto dal citato Allegato.

Il giudice di prime cure ha, dunque, correttamente ritenuto sussistente l’interesse allo scrutinio degli unici due criteri di valutazione oggetto delle censure del ricorso introduttivo.

3.‒ Anche i restanti motivi di appello vanno respinti, in quanto i giudizi espressi nell’atto impugnato sono affetti dal difetto motivazionale ravvisato nella sentenza appellata.

4.‒ Il criterio c.1) era rubricato « Analisi del mercato di riferimento, con particolare attenzione ai target obiettivo (criteri sottostanti la loro identificazione/quantificazione e relative motivazioni di acquisto) e agli operatori già presenti nell’arena competitiva (numerosità e aspetti distintivi della loro offerta) ».

Ad esso è stato assegnato, nel provvedimento impugnato, un giudizio pari a zero.

I motivi ostativi, articolati nel preavviso di rigetto, deducevano quanto segue: « L’analisi del mercato di riferimento non risulta esaustiva in quanto non sono state fornite le informazioni minime utili a delineare le caratteristiche del contesto territoriale obiettivo. Nello specifico, la proponente non ha fornito alcun dettaglio circa la clientela potenziale a cui direzionare la propria offerta; di converso, per quanto concerne la determinazione del mercato obiettivo, si limita a sostenere l’ipotesi di riuscire a fidelizzare 70-80 clienti nell’anno di regime, senza tuttavia esplicitare, a supporto dell’ipotesi prospettata, i criteri e le fonti prese in considerazione per pervenire a tale stima, né fornire informazioni puntuali circa le categorie di avventori individuate (fascia di età, tipologia di clienti etc.). Inoltre, in nessuna delle sedi oggetto di valutazione, vengono indagate adeguatamente le peculiarità caratterizzanti l’offerta promossa dai concorrenti: la proponente, difatti, si limita a ravvisare la presenza di “diverse attività similari rispetto a quella proposta” (cfr. “Da Max”, “Ristorante Pepito”, “Monteverde”) ».

Tale valutazione veniva poi confermata nel provvedimento conclusivo, con l’aggiunta che quanto osservato in sede procedimentale dall’impresa non era « sufficiente a superare le criticità riscontrate nella valutazione di prima istanza, in occasione della quale era stata rilevata la non adeguatezza delle informazioni contenute in dette Sezioni, con particolare riguardo alla clientela potenziale a cui direzionare i propri servizi, al target dell’iniziativa e al sistema d’offerta proposto dalle attività concorrenti. Pertanto, il punteggio pari a 0 viene confermato anche in questa sede ».

4.1.‒ La severità del giudizio così espresso sulla domanda di finanziamento (tale da decretarne, in radice, l’inammissibilità) non appare congrua rispetto a quanto era stato dedotto dall’impresa in relazione a: settore di attività e mercato obiettivo; target di riferimento; analisi della concorrenza; vantaggio competitivo; obiettivi di vendita.

In particolare, il settore di riferimento veniva indicato in « quello della ristorazione con somministrazione o da asporto con specifico riferimento al segmento di mercato delle paninoteche e burgherie di qualità del ponente ligure con particolare riferimento al turismo balneare (nei mesi estivi) e al turismo della terza età (nei mesi autunnali ed invernali) » (riquadro ed E.1).

La domanda identificava la clientela potenziale nel turismo balneare (nei mesi estivi) e nel turismo della terza età (nei mesi autunnali e invernali), valorizzando il flusso di clientela rappresentato dalle persone frequentanti la spiaggia libera di Pietra Ligure avente una capienza stimata di circa 700 persone, tenuto conto che il locale scelto era situato in una posizione strategica ad appena 20 metri dalla spiaggia libera. In particolare, l’impresa deduceva, con riguardo al target di riferimento, che: « La collocazione particolarmente favorevole del locale (sulla passeggiata di Pietra Ligure a 20 metri alla spiaggia libera), l’orario di apertura (dalle 9,00 alle 21,00 in bassa stagione e dalle 10,00 alle 21,00 durante l’estate) e la tipologia di prodotti venduti (panini, hamburger e hot-dog in particolar modo) consentono di rivolgersi al turista giornaliero e al turista stanziale con media capacità di spesa e con particolare attenzione alla qualità e alla rapidità del servizio in un contesto (soprattutto quello estivo) in cui il tempo dedicato al pranzo è funzionale alla fruizione della giornata in spiaggia e alla pratica delle relative attività (nuoto, sub, wind-surf) che implicano un’alimentazione ricca di proteine, non troppo ricca di grassi e di facile digeribilità. Si tratta di un cliente che, una volta individuato il “locale giusto” rispetto a qualità, prezzo e comodità rispetto alla spiaggia tende a ritornare per il pranzo ogni giorno nel periodo di permanenza nel luogo di vacanza. I flussi quantitativi di clientela (quantomeno nel periodo estivo) si possono prudenzialmente stimare in base alla capienza della spiaggia libera posta di fronte al locale da cui deriverà il flusso di clientela prevalente nel periodo estivo. La spiaggia libera di Pietra Ligure sita a pochi metri dal locale misura 130 metri di larghezza per 30 metri di profondità (3.900 mq) e ha una capienza di circa 700 persone » (riquadro ed E.2).

Quanto all’analisi della concorrenza, l’impresa deduceva: « La concorrenza in loco (in particolare sulla passeggiata di Pietra Ligure) è fatta di attività di ristorazione tradizionale con costi e target di clientela diversi. Gli altri bar presenti sulla passeggiata osservano orari di apertura serali e notturni e non svolgono attività in concorrenza con la mia non svolgendo attività di hamburgheria e di paninoteca. L’RI più vicina (PA ER) è a circa 200 metri dalla spiaggia verso l'interno del paese e quindi non si trova sulla passeggiata. Si tratta di una brasserie che somministra piatti a base di carne e che quindi somministra hamburger al piatto. PA ER, su richiesta, può preparare panini con hamburger. L’altra RI (The CH) è sul lungo mare di Pietra Ligure a 1,5 chilometri dal mio locale in direzione Loano. Si tratta di una steak house che prepara e somministra anche panini con hamburger a base di carne con prezzi che vanno da 7,90 a 11,90 euro a seconda del tipo di carne e degli altri contenuti del panino. I ristoranti tradizionali in Pietra Ligure sono invece rivolti ad un altro target di clientela » (riquadro E.3).

Nel riquadro dedicato al vantaggio competitivo (E.4) l’istante esponeva: « Il fatto di essere l’unica paninoteca e hamburgheria presente nella passeggiata di Pietra Ligure davanti alla spiaggia libera rappresenta di certo un notevole vantaggio competitivo rispetto alla potenziale concorrenza, visto che la disponibilità di unità immobiliari da adibire a nuovi locali di somministrazione di alimenti e bevande sulla passeggiata di Pietra Ligure è praticamente assente e che il turista balneare, perlomeno a parità di qualità del prodotto offerto, privilegia la comodità del locale rispetto alla spiaggia ».

Nel riquadro E.5 la ricorrente illustrava le strategie di marketing, nei seguenti termini: « I prodotti e servizi offerti saranno panini con hamburger, hot-dog, insalate, panini con insaccati, formaggio, insalata e salse, patate fritte, prosciutto e melone, macedonie e bevande che verranno somministrati al tavolo oppure consegnati alla clientela per l'asporto. In particolare i burger (con 150 grammi di carne scelta) verranno offerti ad con un prezzo di vendita di 7 euro al tavolo e 5 euro da asporto, prezzi molto competitivi fissati nell'ottica di attirare la clientela nella fase di avvio dell'attività. Nei panini tradizionali verranno ugualmente impiegate materie prime scelte di elevata qualità e quantità soddisfacente (30 grammi di insaccati e/o 30 grammi di formaggio oltre a salse, insalata a seconda della tipologia di panino richiesto dal cliente) con prezzi in linea rispetto alla qualità della materia prima utilizzata (da 6 a 7 euro al tavolo e da 4 a 5 euro per l’asporto). Gli altri prodotti verranno offerti a prezzi in linea con la migliore concorrenza (patate fritte al tavolo 3 euro, insalata mista al tavolo 7 euro, prosciutto e melone al tavolo 10 euro, macedonie al tavolo 5 euro) in considerazione del fatto che utilizzerò esclusivamente materie prime fresche e di elevata qualità. Data la tipologia di clientela e di prodotto non riteniamo che sia inizialmente necessaria un’attività di identificazione del brand tramite i canali social. Successivamente si valuterà la realizzazione di un sito internet per l'identificazione del brand. Circa la gestione del delivery si valuterà un mix fra la vendita diretta tramite il sito e l’affiliazione alle note catene online “Just-Eat” e “Deliveroo” per la consegna a domicilio. Per la prenotazione online dei posti a sedere nel locale si valuterà se utilizzare direttamente il sito ovvero la nota applicazione online “The Fork” ».

Venivano poi dettagliate (nel riquadro E.6 della domanda) le quantità di vendita attese per ogni singolo prodotto, di cui veniva riportato il relativo prezzo. Venivano, altresì, ipotizzati i coperti giornalieri medi ‒ nelle seguenti misure: nel 2022 n. 100; nel 2023 n. 106, nel 2024 n. 118 ‒ rispetto ad una capienza del locale pari a n. 110 posti a sedere.

4.2.‒ Su queste basi, ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato non renda adeguatamente comprensibili le ragioni per cui le informazioni così fornite dall’impresa ‒ sulla clientela potenziale, sul mercato di riferimento, sulle offerte concorrenti ‒ siano state ritenute talmente generiche e superficiali da non riuscire ad attingere neppure la soglia dell’ammissibilità, soprattutto tenuto conto che l’iniziativa proveniva da una piccola impresa operante nel settore della ristorazione.

Esigenze di ragionevolezza e proporzionalità imponevano di ‘dimensionare’ il grado di dettaglio e approfondimento richiesto alla natura e dimensione dell’operazione economica.

In senso opposto, non è chiaro a quali elementi concreti si riferisca l’Agenzia appellante quando imputa alla piccola impresa appellata di essersi limitata «ad affermare generiche considerazioni sulla fattibilità dell’impresa, senza rifarsi ad un documento terzo o un criterio oggettivo verificabile», ovvero quando afferma che l’impresa avrebbe dovuto esplicitare «le fonti prese in considerazione per pervenire a tale stima» e che la stessa non avrebbe motivato «alcun modo i criteri obiettivi che giustificano tali presunzioni».

5.‒ Per ragioni analoghe anche l’attribuzione del punteggio pari a zero nel criterio di valutazione d.3) ‒ rubricato: «Capacità di rapportare le previsioni relative agli andamenti economici dell’iniziativa agli aspetti distintivi della stessa» ‒ appare privo di una motivazione adeguata.

I motivi ostativi, sul punto, deducevano che: « La sostenibilità economico-finanziaria del progetto non risulta né avvalorata dall’analisi di mercato condotta, come rappresentato in corrispondenza del Criterio C.1, né supportata da una chiara e circostanziata descrizione dei criteri sottostanti l’elaborazione degli obiettivi di vendita previsti all’interno della Sezione E.6 del progetto. Inoltre, in sede di colloquio istruttorio la proponente ha dichiarato che il fatturato per l’esercizio 2022 è risultato in perdita di circa Euro 40.000,00, mentre il fatturato per l’esercizio 2023 è stato pari ad Euro 30.000,00, evidenziando una discrasia con i dati riportati in domanda, così come per il fatturato previsionale, il quale è stato dichiarato come sensibilmente inferiore a quello preventivato (Euro 55.550,00 a fronte degli Euro 301.901,00 previsti). Peraltro, prendendo in considerazione i nuovi dati economico – finanziari, con particolare riferimento a quelli relativi ai volumi di ricavi (Euro 55.550,00), la redditività dell’iniziativa non risulterebbe garantita. Alla luce di quanto osservato non risulta possibile attribuire un punteggio positivo al criterio in esame» .

Nel provvedimento finale si aggiungeva che: «Quanto osservato non risulta sufficiente a sanare le criticità riscontrate nella valutazione di prima istanza; nel dettaglio, da un lato, la proponente non ha fornito evidenze atte a comprovare i risultati economici raggiunti, dall’altro, non è stata fornita alcuna informazione in merito alla discrasia rilevata tra i dati inseriti in domanda e quelli riferiti in sede di colloquio, con riguardo al fatturato previsionale. Viene confermata, pertanto, l’impossibilità di garantire la redditività dell’iniziativa sulla base del volume di ricavi stimati (Euro 55.550,00) i quali, se rapportati alle spese correnti (personale per € 12.000,00, costo delle materie prime per € 16.665,00, ovvero, il 30% del fatturato, e locazione per € 23.400,00, oltre a costi per servizi e ammortamenti), determinerebbero una perdita d’esercizio ».

5.1.‒ In primo luogo, come rilevato dal giudice di primo grado, appare non corretto utilizzare risultati di impresa ottenuti nel 2022 e nel 2023, al fine di contestare la sostenibilità economico-finanziaria del progetto.

L’art. 9, comma 2, lettera a), del decreto ministeriale 30 settembre 2021, prevedeva che le iniziative oggetto di finanziamento debbano «essere realizzate entro ventiquattro mesi dalla data di trasmissione del provvedimento di concessione delle agevolazioni».

Tenuto conto delle finalità promozionali degli incentivi, il giudizio espresso avrebbe dovuto muovere da una prospettiva ex ante, effettuando una prognosi postuma sulla base dei dati esposti nella stessa (come, ancora una volta, correttamente rilevato dal giudice di prime cure).

Peraltro, i risultati effettivi, considerati in senso negativo da TA, sono stati conseguiti senza aver usufruito del contributo pubblico. In ipotesi, potrebbe sostenersi che il sovvenzionamento pubblico, ove avesse consentito di realizzare il piano di investimenti prefigurato dall’impresa, avrebbe garantito (o comunque assicurato maggiori chance per conseguire) un risultato economico più soddisfacente.

L’impresa, peraltro, deduce di avere comunque raggiunto nel frattempo una certa solidità economico-finanziaria e che, nel 2024, i risultati economici sono risultati migliori rispetto agli anni precedenti.

5.2.‒ Sotto altro profilo, la motivazione dell’atto ‒ laddove invece recita: « La sostenibilità economico-finanziaria del progetto non risulta né avvalorata dall’analisi di mercato condotta, come rappresentato in corrispondenza del Criterio C.1, né supportata da una chiara e circostanziata descrizione dei criteri sottostanti l’elaborazione degli obiettivi di vendita previsti all’interno della Sezione E.6 del progetto » ‒ è censurabile per gli stessi motivi sopra rilevati (ai punti 4 e seguenti del considerato in diritto).

Le indicazioni fornite dall’impresa per saggiare la sostenibilità economico-finanziaria dell’iniziativa non sembrano affatto evanescenti, tenuto conto che l’oggetto analizzato era quello di una normale attività di ristorazione svolta da una impresa individuale.

6.‒ In definitiva, va confermato l’annullamento del provvedimento impugnato, limitatamente ai giudizi espressi in relazione ai criteri c.1) e d.3).

In via conformativa, l’Amministrazione appellante dovrà riesaminare la domanda di agevolazione per verificare il soddisfacimento dei requisiti per accedere alle agevolazioni richieste, nel rispetto dell’art. 10- bis , comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo cui: «[i]n caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato».

6.1.‒ La liquidazione delle spese di lite segue la regola generale della soccombenza, nei rapporti tra l’Agenzia appellante e l’impresa appellata. Le spese di lite sono invece integralmente compensate nei rapporti con il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in considerazione della posizione processuale ancillare rivestita da quest’ultimo nel presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio in favore della impresa individuale appellata, che si liquida in € 4000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO