Pubblicato il 15/04/2025

N. 03247/2025REG.PROV.COLL.

N. 01397/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1397 del 2023, proposto dalla società Società Parco Fonseca s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e del signor ER Gamardella, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Cocozza, Fiorella Titolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Giacomo Pizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Leone in Roma, via Appennini 46;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 4625 del 11 luglio 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Viste le memorie della Società Parco Fonseca s.r.l. del 29 dicembre 2024 e dell’8 gennaio 2025;

Vista la memoria del Comune di Napoli del 30 dicembre 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento n. PG/2020/489277 del 17 luglio 2020, con cui il Comune di Napoli ha dichiarato “irricevibile” e “privo di effetti” la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), riguardante un immobile sito nel territorio del Comune di Napoli, in vico S. Margherita a Fonseca n. 11/A, e relativa ai seguenti lavori di “ manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 380/2001 ”:

“ 1- Completamento dei lavori non realizzati di cui alla DIA 303_2016 che erano stati indicati come ancora da eseguire nella denuncia di chiusura lavori regolarmente inviata a mezzo PEC in data 6-2-19 ovvero: impianto idrico, elettrico, di riscaldamento, controsoffitti, pavimentazioni, rivestimenti, pittura e rifinitura.

2- Installazione di una tettoia

3- Messa in opera dei pavimenti esterni

4- Messa in opera di ringhiere in ferro ”.

2. Con la CILA depositata in data 2 luglio 2019, n. 3542, prot. n. PG/576436/2019, l’odierna appellante ha comunicato di compiere i lavori precedentemente descritti su di un “ piccolo complesso immobiliare ” realizzato antecedentemente al 1935 e riportato con i seguenti dati identificativi catastali: sezione STE, foglio n. 4, particella 466, sub. 3, cat. catastale A/2, piano T, ubicato in zona “ A-insediamenti di interesse storico ” nella variante al P.r.g..

2.1. Con la comunicazione del 10 marzo 2020, la società ha presentato la dichiarazione di “ Asseverazione sulla conformità dell’intervento eseguito ”, con cui il direttore dei lavori assevera che i lavori della CILA sono stati parzialmente ultimati il 27 febbraio 2020, salvo che per l’installazione di una tettoia e la posa di ringhiere in ferro lungo il perimetro di confine, e “ collauda gli interventi realizzati, ai sensi e per gli effetti dell’art. 23, comma 7 del D.P.R. 06/06/2001, n. 380 s.m.i. ”.

2.2. Giova puntualizzare che gli interventi previsti nella CILA costituiscono attività effettuate nell’ambito di complesso edilizio oggetto anche di altri interventi di trasformazione e che ha dato luogo a dodici processi pendenti dinanzi al T.a.r. per la Campania.

2.3. Successivamente, con il provvedimento del 17 luglio 2020, impugnato nel presente processo, il Comune di Napoli ha dichiarato l’irricevibilità e l’inefficacia della CILA n. 3542/2019.

3. Il provvedimento del Comune di Napoli è stato impugnato innanzi al T.a.r. per la Campania dalla società.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, resistendo al ricorso.

4. Con la sentenza n. 4625/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di lite.

5. Il condominio ha pertanto impugnato la sentenza di primo grado, formulando quattro motivi di appello.

5.1. Si è costituito il Comune di Napoli, domandando che l’appello venga respinto.

5.2. Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

6. All’udienza del 30 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo di appello, la società censura la sentenza di primo grado perché il T.a.r., che nei giudizi correlati alla medesima vicenda ha disposto una serie di accertamenti tecnici, non avrebbe invece proceduto, nel caso in esame, a svolgere i medesimi approfondimenti tecnici, che il condominio appellante ritiene necessari per dirimere la controversia.

7.1. Il primo motivo è infondato.

7.2. Per costante giurisprudenza, l’ammissione dei mezzi istruttori costituisce potere ampiamente discrezionale del giudice amministrativo il cui mancato esercizio non inficia la decisione emessa. L’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio e, in particolare, l’eventuale esperimento di consulenze e verificazione (le quali, a rigore, costituiscono, di regola, strumenti di ausilio nella valutazione dei fatti e degli elementi acquisiti) non è doveroso, ma rimesso al prudente apprezzamento del giudice che deve valutare, caso per caso, se le parti abbiano o meno la disponibilità delle prove (Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2024, n. 4749; Sez. V, 19 maggio 2022, n. 3975).

7.3. Nel caso di specie, il T.a.r. ha respinto le doglianze di parte, argomentate mediante la deduzione di taluni rilievi di natura tecnica, dichiarandone “ la loro genericità ” in quanto la relativa contestazione “ non [sarebbe] suffragata da elementi/argomentazioni tecniche dotate di una qualche consistenza (tali indici infatti non si rinvengono neanche nella relazione tecnica depositata dalla ricorrente) ”.

Tale decisione è in linea con i principi della giurisprudenza innanzi richiamata che ha affermato, con condivisibile statuizione che: “ Nel processo amministrativo, pur se il principio dell'onere della prova prescritto dall'art. 2697 c.c. si applica in maniera attenuata, essendo consentito al giudice di disporre verificazioni ed acquisizione di atti, il ricorrente, nell'allegare i fatti, deve in ogni caso fornire elementi di seria consistenza al fine di indurre il giudice a porre in essere simili poteri istruttori ” (Cons. Stato, Sez. V, n. 3975/2022, cit.).

8. Con il secondo motivo di appello, la società censura la sentenza di primo grado per non aver accertato la violazione del principio di legalità da parte dell’amministrazione.

Per l’appellante, il “ vero thema decidendum” sarebbe costituito dalla possibilità “di riconoscere in capo al Comune poteri residui di controllo sugli abusi edilizi, bensì quello della possibilità di esercizio di un potere di autotutela fuori termine di legge (la CILA è stata presentata il 2 luglio 2019 e il Comune ne ha dichiarato l’inefficacia e l’irricevibilità l’11.5.2020) ”.

8.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

8.2. Come affermato dal T.a.r., nel caso di specie, non è stato esercitato un potere di autotutela, per il quale assume rilievo il termine di legge o la clausola generale del “ termine ragionevole ”, bensì un potere di controllo sull’attività edilizia esercitata mediante CILA.

Giova evidenziare che – evidentemente ritenendo applicabile anche alla CILA l’art. 19 in materia di SCIA, il che non è oggetto di contestazione nel presente processo – il Comune ha fatto riferimento all’art. 19, comma 3, legge n. 241/1990, che disciplina i poteri di controllo avverso detto titolo abilitativo, e non all’art. 19, comma 4, che disciplina l’esercizio dei poteri di autotutela.

8.3. Così qualificato il provvedimento del Comune, risulta infondata la censura fondata sulla violazione del principio di legalità e, soprattutto, la censura che si basa sulla violazione dei principi e delle regole dell’autotutela.

A tale riguardo, va evidenziato che:

i. risulta irrilevante la circostanza secondo cui i lavori sarebbero stati approvati nei sopralluoghi compiuti, in quanto l’effettuazione di sopralluoghi non determina l’approvazione dei lavori;

ii. non risulta neppure fondata la deduzione che il provvedimento non indicherebbe gli “ abusi edilizi realizzati dal ricorrente ”, in quanto il provvedimento dà compiutamente conto delle ragioni per le quali si è disposta l’inibizione della CILA delle motivazioni che inibiscono i lavori comunicati, anche mediante il rinvio per relationem alla DIA 140_2016.

9. Può anticiparsi la disamina del quarto motivo di appello, che ha ad oggetto le ragioni giustificatrici del provvedimento inibitorio emanato dal Comune, in quanto l’eventuale infondatezza di questo motivo renderebbe improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse l’esame del terzo motivo, in quanto, quand’anche, così come sostenuto nel terzo motivo, il T.a.r. avesse errato nelle sue valutazioni, permarrebbero comunque “intatti” alcuni dei motivi di diniego opposti dall’amministrazione.

In particolare, con il quarto motivo di appello, la società impugna il seguente capo della sentenza: “ quanto, invece, ai residui profili (di cui principalmente al quarto motivo di ricorso), con i quali si contestano i rilievi di cui alla parte dispositiva del provvedimento (p.3), il Collegio non può che osservare come –la loro genericità, non suffragata da elementi/argomentazioni tecniche dotate di una qualche consistenza (tali indici infatti non si rinvengono neanche nella relazione tecnica depositata dalla ricorrente) – sia in effetti ostativa, in questa sede, alla loro condivisione. Tanto più che alcuni dei rilievi contenuti nel provvedimento impugnato (e meglio specificati nel provvedimento di annullamento DIA, nel frattempo adottato e depositato in giudizio) non sono in alcun modo contestati ”.

La società deduce che si tratterebbe di una motivazione apparente, che non si confronta con le censure articolate nel ricorso di primo grado.

Viene evidenziato, in proposito, che, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., “ sono stati dedotti sia vizi propri del provvedimento di annullamento della CILA, sia quelli riferibili alla DIA 303/2016 di cui era completamento (pagg. 8 e ss. del ricorso), ancor meglio illustrato nella memoria di merito (pagg. 5 e ss) e in quella di replica (pagg. 5 e ss). Tali argomenti sono stati documentati anche attraverso una perizia tecnica. ”, sicché le argomentazioni tecniche articolate sarebbero state “argomentate e documentate”.

9.1. Il quarto motivo di appello è infondato.

9.2. Con la sentenza di primo grado, il T.a.r. ha statuito che: “ Quanto, invece, ai residui profili (di cui principalmente al quarto motivo di ricorso), con i quali si contestano i rilievi di cui alla parte dispositiva del provvedimento (p.3), il Collegio non può che osservare come –la loro genericità, non suffragata da elementi/argomentazioni tecniche dotate di una qualche consistenza (tali indici infatti non si rinvengono neanche nella relazione tecnica depositata dalla ricorrente) – sia in effetti ostativa, in questa sede, alla loro condivisione. ”.

9.3. In punto di diritto, va rilevato che in ordine alla natura, al fondamento ed alla consistenza dei doveri di chiarezza e specificità (degli scritti delle parti e in particolare degli atti di impugnazione), ed alle conseguenze discendenti dalla loro violazione, la Sezione non intende discostarsi dai principi elaborati dalla giurisprudenza civile ed amministrativa (da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4009; sez. IV n. 247/2019; sez. IV, n. 4413/2018), secondo i quali:

a) gli artt. 3, 40 e 101 c.p.a. intendono definire gli elementi essenziali del ricorso, con riferimento alla causa petendi (i motivi di gravame) ed al petitum , cioè la concreta e specifica decisione richiesta al giudice; con particolare riguardo alla stesura dei motivi, lo scopo delle disposizioni è quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine ad una prassi in cui i ricorsi, oltre ad essere poco sintetici non contengono una esatta suddivisione tra fatto e motivi, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. "motivi intrusi", ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al fatto, che, a loro volta, ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminano tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano nel rischio di revocazione;

b) la chiarezza e specificità degli scritti difensivi (ed in particolare dei motivi) si riferiscono all'ordine delle questioni, al linguaggio da usare, alla correlazione logica con l'atto impugnato (sentenza o provvedimento che sia), alle difese delle controparti; ne consegue che è onere della parte ricorrente operare una sintesi del fatto sostanziale e processuale, funzionale alla piena comprensione e valutazione delle censure, così evitando la prolissità e la contraddittoria commistione fra argomenti, domande, eccezioni e richieste istruttorie;

c) l'inammissibilità dei motivi di appello non consegue solo al difetto di specificità di cui all'art. 101, co. 1, c.p.a., ma anche alla loro mancata "distinta" indicazione in apposita parte del ricorso a loro dedicata, come imposto dall'art. 40 c.p.a. applicabile a giudizi di impugnazione in forza del rinvio interno operato dall'art. 38 c.p.a.;

d) gli oneri di specificità e chiarezza incombenti sulla parte ricorrente (e sul suo difensore, che tecnicamente la assiste in giudizio) trovano il loro fondamento:

I) nell'art. 24 Cost., posto che solo una esposizione chiara dei morivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda consente l'esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio;

II) nella loro strumentalità alla attuazione del principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma secondo, Cost., poiché un giudizio impostato in modo chiaro e sintetico, quanto alla causa petendi ed al petitum , rende più immediata ed agevole la decisione del giudice, evita l'attardarsi delle parti su argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico, rende meno probabile il ricorso ai mezzi di impugnazione e, tra questi, in particolare al ricorso per revocazione, a maggior ragione se proposto con finalità meramente dilatorie del passaggio in giudicato della decisione;

III) nella necessità della difesa "tecnica", il che contribuisce a rendere evidente la natura della professione legale quale "professione protetta", ai sensi dell'art. 33, quinto comma, Cost. e degli artt. 2229 e seguenti del codice civile (cfr. Corte cost., 17 marzo 2010 n. 106);

IV) nella necessità di consentire alla controparte e al giudice di individuare chiaramente le censure proposte e conseguentemente consentire alla parte privata di approntare le relative difese nonché al giudice di delimitare correttamente l'oggetto del giudizio;

e) in definitiva, lungi dal porsi come un "ostacolo" alla esplicazione del diritto alla tutela giurisdizionale, i principi di specificità chiarezza e sinteticità sono funzionali alla più piena e complessiva realizzazione del diritto di difesa in giudizio di tutte le parti del processo, in attuazione degli artt. 24 e 111 Cost., e sostengono, una volta di più, le ragioni della necessità di difesa tecnica e, dunque, della natura "protetta" della professione intellettuale legale.

9.4. Nel caso di specie, la Sezione rileva che le singole censure articolate nei confronti di ciascuna ragione giustificatrice della motivazione non consentono di comprendere e contestualizzare rispetto alle opere oggetto della c.i.l.a. le doglianze articolate dall’appellante. Le censure si concretano, inoltre, in affermazioni apodittiche, prive di una base argomentativa a sostegno.

Neppure la perizia di parte – redatta con la medesima tecnica del ricorso e dell’appello – chiarisce nel dettaglio e con la dovuta specificità, soffermandosi su ciascuna criticità, le doglianze articolate, consentendo al Collegio una piena e chiara comprensione dell’erroneità dei rilievi mossi dall’amministrazione. Risultando, pertanto, privo dei vizi stigmatizzati il rilievo del Giudice di primo grado secondo cui le doglianze risultano “ non suffragat [e] da elementi/argomentazioni tecniche dotate di una qualche consistenza ”.

10. Con il terzo motivo di appello, la società censura la sentenza, allegando che sarebbe basata su un’erronea ricostruzione in fatto, quando afferma che:

i. “ le doglianze della ricorrente, tendenti a parcellizzare, isolandole, le opere oggetto di CILA, dall’intero contesto di riqualificazione dell’immobile, non convincono, ponendosi, all’evidenza, in contrasto con una visione complessiva e necessariamente unitaria, dei lavori di ristrutturazione…”; ii. “il provvedimento di cui è causa si colloca nel più ampio contesto dell’esame delle plurime (quindici) pratiche edilizie presentate in relazione al plesso immobiliare in cui si inserisce l’unità abitativa di cui è causa, meglio elencate nel provvedimento impugnato e, a quanto consta, tendenti alla complessiva trasformazione dell’edificio con “profonda alterazione” del suo aspetto originario, per come constatato nel corso del sopralluogo dell’U.O. Tutela edilizia del 16 gennaio 2020”;

iii. “in presenza di una pluralità di opere, quest’ultime non vanno considerate in astratto ed in chiave atomistica, ma nel loro complesso, avuto riguardo alle reciproche interazioni ed al vincolo funzionale dal quale sono avvinte ”.

La società afferma di aver invece correttamente ed esaustivamente ricostruito l’intervento edilizio in base alla documentazione presentata (e, in particolare, in base alla “ relazione tecnica integrativa ex art. 63 fornita su richiesta del Comune ”), senza aver nascosto al Comune le opere da compiere e senza che neppure il TAR fosse in grado di chiarire quale sarebbe l’abuso edilizio “ derivante dalla presunta parcellizzazione che si vorrebbe imputare al ricorrente ”.

Sarebbe erronea, inoltre, anche l’affermazione contenuta nella pronuncia secondo cui vi sarebbe stata una “ profonda alterazione ” dell’aspetto originario dell’area.

10.1. Il terzo motivo di appello è inammissibile.

10.2. Come anticipato, il Collegio ritiene che la censura sia improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

In termini generali, in accordo a quanto già affermato dalla Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2023 n. 9849), il Collegio osserva che:

- in presenza di provvedimenti motivati con distinte ragioni, ciascuna delle quali di per sé astrattamente sufficiente a sorreggere la volizione amministrativa, la parte che agisce per l’annullamento ha l’onere di aggredire tutti i pilastri motivazionali che reggono l’avversata decisione, pena l’inammissibilità dell’azione, strutturalmente inidonea, quand’anche in toto accolta, a determinare l’annullamento dell’atto, che, al contrario, resterebbe in piedi in virtù delle ragioni non fatte oggetto di censura;

- specularmente, pur ove il ricorrente abbia aggredito tutti i pilastri motivazionali, ove uno dei motivi indicati dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento superi il vaglio giurisdizionale (regga, cioè, alle doglianze formulate dall’interessato), il giudice può arrestarsi, posto che, quand’anche gli altri motivi enucleati dall’Amministrazione venissero ritenuti illegittimi, comunque l’atto non sarebbe caducato, stante la piena idoneità del primo motivo a sorreggerne da solo il deliberato (cfr. Adunanza plenaria n. 5 del 27aprile 2015, in particolare al § 9.3.4.3).

10.3. Pertanto, in applicazione dei richiamati principi, anche qualora dovesse riscontrarsi il contestato errore di giudizio, da parte del T.a.r., il provvedimento del Comune resisterebbe all’impugnazione perché sorretto da un autonomo compendio motivazionale.

11. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello va respinto.

12. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 1397/2023 lo respinge.

Compensa le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO