N. 02972/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 26/01/2026
N. 00634 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02972/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2972 del 2024, proposto da IO ME, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Russo, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Capaccio Paestum (Sa), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 02176/2023, resa tra le parti; N. 02972/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Capaccio Paestum (Sa);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Cons. MA GA;
Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Parte appellante premette in punto di fatto che la sig.ra LA MA nel lontano 1976 acquistava in Capaccio Paestum, Contrada Licinella alla Via Sandro
Botticelli, un appezzamento di terreno distinto nel Catasto Terreni al Foglio n. 51,
P.lla 405, di are 7.50.
Nel 1979 su parte di codesto terreno, la proprietaria realizzava, in assenza di titolo abilitativo, un fabbricato composto di sei piccoli appartamenti, ciascuno in piano terra, costituito da: camera con angolo cottura e bagno e corte esclusiva, riportati al N.C.E.U. del Comune di Capaccio alla Partita n. 5106 di nuova formazione, Foglio n. 51, P.lla n. 405, sub da 2 a 7.
Di talché in data 31.12.1986 la sig.ra MA depositava presso gli Uffici dell'Ente della provincia salernitana la domanda prot. n. 22158 di concessione edilizia in sanatoria ai sensi della Legge n. 47 del 1985, catalogata con numero di pratica
2480/86. Codesta istanza, nello specifico, afferiva due abitazioni (facenti parte del menzionato fabbricato) individuate al (Foglio n. 51, P.lla n. 405) sub 6 e 7, ricadenti di poco nella fascia dei 1000 mt istituita a protezione della antica città di Paestum con
Legge speciale del 5 marzo 1957 n. 220.
Con atto per notar dott.ssa Antonia Angrisani del 18.1.1990 (rep n. 16777, trascritto nei RR.II. di Salerno il 9.2.1990 al n. 4693/3927, il coniuge ed i figli della sig.ra
MA cedevano ai sigg.ri IO ME ed NS LL (in parti uguali tra loro) la porzione immobiliare (riportata al N.C.E.U. del Comune di Capaccio al N. 02972/2024 REG.RIC.
Foglio 51, P.lla 405) sub 6, costituita da un appartamento al piano terra composto da una camera, con angolo cottura e bagno, con antistante piccolissimo spiazzo di terreno di pertinenza, il tutto confinante con corte condominiale.
Nel corso dell'anno 2000, i comproprietari depositavano presso l'Ufficio Condono
Edilizio del Comune di Capaccio Paestum una documentazione integrativa della domanda di sanatoria del 1986, con cui fornivano all'Ente i seguenti ulteriori elementi di valutazione: relazioni tecniche, elaborati grafici (contenenti pianta prospetti e sezioni), repertorio fotografico, documentazione catastale, atto di proprietà dell'immobile.
Nel corso dell'anno 2014, in data 23/10, con atto di compravendita rep. n. 28737/7026 per notar dott. Ciro Esposito il sig. NS LL, infine, cedeva i 500/1000 di sua proprietà del piccolo appartamento de quo ai coniugi IO ME e OS
LL.
2. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l'annullamento del provvedimento prot. n. 5136 del 7 febbraio 2018 del Comune di Capaccio Paestum
(SA), con cui veniva disposto il “diniego alla richiesta di concessione edilizia in sanatoria pratica n. 2480 del 31/12/1986, prot. n. 22158, in quanto i manufatti edificati ex novo sono ubicati in zona vincolata dalla Legge speciale 5 marzo 1957, n. 220, e quindi rientrano tra le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi dell'art. 33 della
Legge 28 febbraio 1985 n. 47”.
La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.
Il ricorrente – comproprietario con il coniuge di una porzione immobiliare di un fabbricato realizzato “nel 1979 … in assenza di titolo abilitativo”, censito in catasto al foglio 51, particella 405, sub 6 - impugnava il provvedimento di diniego dell'istanza di sanatoria avanzata con riferimento all'intero fabbricato il 31 dicembre 1986 dall'allora proprietaria ai sensi della l. n. 47/1985. N. 02972/2024 REG.RIC.
Il provvedimento di diniego era stato adottato dall'amministrazione comunale nella considerazione che l'opera in questione rientrerebbe tra quelle “che ai sensi dell'art. 33 della legge 28.2.1985, n. 47, non sono suscettibili di sanatoria in quanto … in contrasto con i vincoli che comportano l'inedificabilità e che sono stati imposti prima dell'esecuzione delle opere stesse”.
La motivazione del diniego fa riferimento alla circostanza che gli immobili de quo ricadono nel perimetro della legge 220/57 istituita a protezione della antica città di
Paestum; che ai sensi dell'art. 2 della succitata legge "è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura e ogni altra opera che possa recare pregiudizio all'attuale stato della località"; che gli immobili in oggetto sorgono in Zona Omogenea territoriale "Zona G4 parcheggi pubblici e verde di arredo" per come classificato dal vigente piano Regolatore Generale approvato con Decreto del Presidente della
Provincia pubblicato sul B.U.R.C. 13 gennaio 1992, n. 2; che ai sensi dell'art. 31 delle
N.T.A. del vigente PRG le aree di parcheggio pubblico identificate con la apposita simbologia sono da intendersi inedificabili;”.
Parte ricorrente chiedeva l'annullamento di tale atto, assumendone l'illegittimità per omessa notifica del provvedimento avversato anche al coniuge del ricorrente, comproprietaria dell'immobile, e ad entrambi della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo nonché in relazione all'essere “i provvedimenti impugnati … scarni e sintetici e privi del diffuso corredo motivazionale che avrebbe dovuto animarli.
Secondo parte ricorrente la carenza di adeguata istruttoria sarebbe evidente, poiché
l'immobile de quo insisterebbe su di una particella la cui distanza dal muro di cinta, che delimita i resti della Città Antica sarebbe “superiore a 1000 ml”.
Il Tar ha ritenuto l'infondatezza del ricorso, avendo l'amministrazione legittimamente emanato l'impugnato provvedimento di diniego in ragione della insanabilità del fabbricato ai sensi dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, che, infatti, esclude la N. 02972/2024 REG.RIC.
condonabilità delle costruzioni realizzate in contrasto con un vincolo di inedificabilità imposto in epoca anteriore alla realizzazione dell'opera da una legge statale a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici.
Assume, infatti, rilievo dirimente che l'intero fabbricato in cui è posto l'appartamento di proprietà del ricorrente - oltre ad insistere su un'area classificata dal vigente P.R.G. comunale come destinata a “parcheggi pubblici e verde di arredo” - ricada entro “la zona di rispetto della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria dell'antica Paestum” di cui alla legge 5 marzo 1957, n. 220, con conseguente preclusione nella relativa area di qualsiasi relativo intervento edificatorio.
Se, infatti, l'incompatibilità del fabbricato in questione rispetto alla destinazione consentita dall'art. 31 delle relative N.T.A. non risulta nemmeno contestata da parte ricorrente, la circostanza che il manufatto rechi disturbo alla fruizione dell'eccezionale bene culturale costituito dal Parco Archeologico di Paestum, patrimonio mondiale dell'UNESCO, non appare, invero, smentita dalla relazione tecnica versata in atti da parte ricorrente il 18 maggio 2023, in cui, infatti, si attesta soltanto che l'abitazione del ricorrente dista 1.315,98 ml dal Tempio di RA (posto all'interno del Parco
Archeologico), e 1.153,8 ml dal “cancello di ingresso della cinta muraria dell'antica città di Paestum”.
Il Tar ha osservato che entrambe tali distanze appaiono, infatti, del tutto irrilevanti, insistendo la zona di rispetto tutto intorno al muro di cinta dell'antica Paestum, con la conseguenza che il relativo distacco dovrà essere misurato con riferimento al tratto della cinta muraria più prossimo al fabbricato in questione e non anche considerando né il cancello di ingresso alla città antica, né tanto meno taluno dei reperti archeologici posti al suo interno.
La ratio della fascia di rispetto è, infatti, di creare “una cornice di tutela per il bene culturale, liberato da qualsiasi intervento che possa recare un disturbo per la fruizione, N. 02972/2024 REG.RIC.
ma anche di pregiudicarne la visuale, il decoro, la godibilità e la valenza storica nonché
l'unitarietà fra il sito antico ed il suo contesto ambientale” (in termini, Consiglio di
Stato, Sezione VI, n. 2158/2023).
Il Tar ha evidenziato come dalla semplice consultazione della planimetria riportata nella relazione di parte ricorrente emerga ictu oculi come il tratto tra manufatto di cui si discorre e il punto più vicino della cinta muraria sia inferiore ai mille metri.
Il Tar ha ritenuto destituita di fondamento la censura incentrata sull'asserito difetto di motivazione, osservando come l'avversato provvedimento risulti assistito da un idoneo supporto motivazionale, riportando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche del diniego, fondate sulla tutela dell'area interessata dall'apposizione del vincolo di cui si discorre.
Il tenore letterale dell'art. 2, comma 1, della l. n. 220/1957 – secondo il quale “Entro
l'ambito della zona di rispetto suindicata, come entro le mura, è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura e ogni altra opera che possa arrecare pregiudizio all'attuale stato della località” - induce, infatti, a far ritenere che, almeno per le opere in muratura, tale vincolo di inedificabilità sia assoluto e non già relativo, con la conseguenza che l'amministrazione, dopo aver accertato che l'opera ricade entro tale area di rispetto, sarà esonerata dall'eseguire ogni ulteriore valutazione di compatibilità e di pregiudizio in concreto dello stato dei luoghi.
Il Tar ha poi ritenuto l'infondatezza della doglianza con cui si lamenta l'adozione del provvedimento a distanza di molti anni dalla presentazione dell'istanza e dalla sua successiva integrazione, alla luce di quella pacifica giurisprudenza che afferma come l'interesse pubblico alla repressione degli abusi edilizi ed al ripristino della legalità sia in re ipsa, non sussistendo alcun affidamento del privato meritevole di tutela e non potendosi certamente consentire l'utilizzo libero ed indiscriminato delle facoltà edificatorie sul territorio soltanto perché le autorità preposte al controllo siano intervenute a reprimerle con ritardo. N. 02972/2024 REG.RIC.
Il Tar ha parimenti ritenuto che non può essere accolto nemmeno il motivo di impugnazione fondato sul preteso mancato rispetto delle norme sul procedimento amministrativo in relazione al mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento conclusosi con l'adozione dell'impugnato provvedimento di diniego, attesa l'incontestata anteriorità del fabbricato all'entrata in vigore della l. n. 220/1957
e risultando dalla stessa planimetria allegata da parte ricorrente che l'edificio ricade nell'area di rispetto di mille metri posta all'esterno della cinta muraria di Paestum, con la conseguenza che, pertanto, in applicazione del comma 2, primo periodo, dell'art. 21 octies della l. n. 241/1990, esso non è per ciò solo annullabile, in considerazione della circostanza che non avrebbe potuto avere un diverso contenuto dispositivo.
Infine il Tar ha ritenuto che appare, altresì, manifestamente infondata - oltre che pretestuosa - la censura con cui il ricorrente lamenta che l'atto impugnato avrebbe dovuto essere notificato (oltre a che a lui) anche al coniuge comproprietario dell'immobile, non valendo tale circostanza a inficiare la legittimità dell'avversato diniego.
3. Il Comune di Capaccio Paestum si è costituito in giudizio per resistere all'appello.
4. Parte appellante lamenta che il Tar non avrebbe considerato che l'impugnato provvedimento di diniego della concessione edilizia in sanatoria andava notificato anche al coniuge del ricorrente (e non, come invece è accaduto, al solo sig. IO
ME) e che l'Amministrazione avrebbe anche tralasciato la notifica ad entrambi i comproprietari della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo.
Ritiene che laddove il Comune avesse ritualmente adempiuto rispetto a quanto sopra,
i comproprietari avrebbero potuto adoperarsi per offrire chiarimenti più pertinenti idonei a superare le perplessità dell'Ufficio.
4 – bis. La censura è infondata.
Il coniuge dell'appellante non figura tra i soggetti che hanno presentato l'istanza di sanatoria. N. 02972/2024 REG.RIC.
Il coniuge dell'appellante non figura nemmeno tra i soggetti che hanno integrato l'istanza di condono in data 20 novembre 2000 (allegato indicato numero 6 del deposito di parte ricorrente in primo grado in data 23 aprile 2018).
Non avendo il coniuge presentato, in origine o a mezzo di integrazione, l'istanza di sanatoria, non sussisteva l'obbligo di comunicare al coniuge il provvedimento di diniego.
Inoltre dalla documentazione depositata in giudizio in data 23 aprile 2018 dalla parte ricorrente in primo grado ed in particolare dall'atto di compravendita stipulato da
ME IO e ZA RO (parte acquirente) e ZA NS (parte venditrice) si legge che tra i sopra indicati coniugi sussiste il regime di comunione legale dei beni.
Ai sensi dell'art. 180 del cod. civ. l'amministrazione dei beni della comunione e la rappresentanza in giudizio per gli atti ad essa relativi spettano disgiuntamente ad entrambi i coniugi.
Pertanto ciascuno dei coniugi è legittimato ad esperire qualsiasi azione di carattere reale o con effetti reali diretta alla tutela della proprietà e del godimento della cosa comune, senza che sia necessaria la partecipazione al giudizio dell'altro coniuge (così
Cons. di Giustizia Sicilia n° 57 del 25 gennaio 2024).
Ne consegue dunque la legittimazione del solo coniuge appellante alla presentazione o integrazione dell'istanza di sanatoria e la legittimazione passiva del solo coniuge appellante ad essere destinatario del provvedimento di rigetto dell'istanza.
La censura di difetto di partecipazione procedimentale è infondata perché il provvedimento di diniego non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come anche in seguito precisato.
5. Parte appellante lamenta l'insufficienza della motivazione del provvedimento di diniego, considerando il lungo lasso di tempo trascorso dalla data dell'istanza di N. 02972/2024 REG.RIC.
sanatoria e dalla data (nel corso dell'anno 2000) di integrazione della pratica con documentazione integrativa.
5 – bis. La censura è infondata.
Il Tar ha correttamente osservato al riguardo che il provvedimento di diniego è assistito da un idoneo supporto motivazionale, riportando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche del diniego, fondate sulla tutela dell'area interessata dall'apposizione del vincolo di cui si discorre.
Né è configurabile un affidamento in relazione al lungo tempo intercorso dalla presentazione dell'istanza.
Parte appellante avrebbe potuto semmai attivare i rimedi giudiziari previsti nel caso di silenzio inadempimento dell'Amministrazione.
6. Parte appellante lamenta che nel corpo del provvedimento di diniego non sarebbero state quantificate le distanze effettive dai reperti archeologici protetti.
Lamenta che il Tar avrebbe trascurato che dalla relazione tecnica e dai rilievi grafici di parte (in atti), si evince come l'immobile de quo di proprietà ME-LL insiste su di una particella la cui distanza sarebbe pari a:
- 1.153,8 mt dal tratto del muro di cinta più prossimo al reperto archeologico;
- e addirittura 1.315, 98 mt dal reperto stesso, ossia il Tempio di RA.
Ritiene non motivata l'affermazione secondo cui la distanza dal muro di cinta sarebbe di un chilometro.
6- bis. La censura è infondata.
Il provvedimento di diniego fa specifico riferimento alla circostanza che gli immobili ricadono nel perimetro della legge n° 220/57 istituita a protezione dell'antica città di
Paestum.
Ne consegue che era onere del privato fornire la prova contraria che tuttavia non è stata raggiunta. N. 02972/2024 REG.RIC.
Infatti, come correttamente osservato dal Tar, la circostanza che il manufatto rechi disturbo alla fruizione dell'eccezionale bene culturale costituito dal Parco
Archeologico di Paestum, patrimonio mondiale dell'UNESCO, non è stata smentita dalla relazione tecnica versata in atti da parte ricorrente il 18 maggio 2023, in cui, infatti, si attesta soltanto che l'abitazione del ricorrente dista 1.315,98 ml dal Tempio di RA (posto all'interno del Parco Archeologico), e 1.153,8 ml dal “cancello di ingresso della cinta muraria dell'antica città di Paestum”.
Entrambe tali distanze sono irrilevanti, insistendo la zona di rispetto tutto intorno al muro di cinta dell'antica Paestum, con la conseguenza che il relativo distacco doveva essere misurato con riferimento al tratto della cinta muraria più prossimo al fabbricato per il quale è stata proposta istanza di condono e non invece considerando il cancello di ingresso alla città antica o taluno dei reperti archeologici posti al suo interno.
La ratio della fascia di rispetto è, infatti, di creare “una cornice di tutela per il bene culturale, liberato da qualsiasi intervento che possa recare un disturbo per la fruizione, ma anche di pregiudicarne la visuale, il decoro, la godibilità e la valenza storica nonché
l'unitarietà fra il sito antico ed il suo contesto ambientale” (in termini, Consiglio di
Stato, Sezione VI, n. 2158/2023).
Il collegio concorda con quanto considerato dal Tar secondo cui dalla semplice consultazione della planimetria riportata nella relazione di parte ricorrente emerga ictu oculi come il tratto tra manufatto di cui si discorre e il punto più vicino della cinta muraria sia inferiore ai mille metri.
Trattasi dell'elaborato depositato dalla parte ricorrente in primo grado in data 23 aprile
2018 e intitolato “rilievi tecnicografici di parte”.
A fronte di tale statuizione del Tar sarebbe stato onere di parte ricorrente produrre documentazione probatoria idonea a dimostrare l'effettiva distanza dell'immobile dalla cinta muraria e tale onere non è stato assolto. N. 02972/2024 REG.RIC.
Il collegio osserva inoltre che a pagina 2 del ricorso proposto in primo grado parte ricorrente ha espressamente ammesso che gli immobili in questione ricadono nella fascia di 1000 metri istituita a protezione dell'antica città di Paestum.
Tale elemento assume rilievo autonomo per ritenere provata la suddetta circostanza.
Sul punto non si rendono pertanto necessari adempimenti istruttori.
7. Parte appellante lamenta che al procedimento amministrativo non avrebbe partecipato la Soprintendenza.
7 – bis. La censura è infondata perché la Soprintendenza non aveva l'obbligo di partecipare al procedimento, anche considerando che non si tratta di vincolo relativo, ma di vincolo assoluto.
8. Parte appellante ritiene che il vincolo non sia assoluto, restando rimessa alla valutazione della Soprintendenza la valutazione della compatibilità dei lavori eseguiti nella zona di rispetto della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria.
8 – bis. La censura è infondata.
Trattasi di vincolo assoluto.
Infatti l'art. 2 della legge n° 220 del 1957 stabilisce che nella zona di rispetto indicata
è fatto divieto di eseguire qualsiasi fabbricato in muratura.
L'art. 4 della legge medesima, proprio in ragione dell'assolutezza del vincolo, stabilisce che ai proprietari non è dovuto alcun indennizzo.
Ne consegue che, come correttamente ritenuto dal Tar, l'Amministrazione è esonerata dall'eseguire ogni ulteriore valutazione di compatibilità e di pregiudizio in concreto dello stato dei luoghi.
9. Parte appellante lamenta che non si sarebbe tenuto conto delle circostanze fattuali, secondo cui la proprietà ME insiste su di un terreno caratterizzato da un importante sviluppo urbanistico consistente di una rigogliosa fioritura di edilizia spontanea.
Ribadisce le censure di illegittimità costituzionale della legge n° 220 del 1957 che ha imposto il vincolo di inedificabilità perché non consentirebbe di computarne N. 02972/2024 REG.RIC.
oggettivamente la consistenza mediante il criterio più logico ed immediato, ossia la distanza reale che separa effettivamente il bene archeologico che vuol proteggere dalle costruzioni limitrofe.
9 – bis. Le censure sono infondate.
La legge n° 220 del 1957 (vistata dal Guardasigilli Aldo Moro) costituisce un esempio di chiarezza e concisione.
Così l'art. 1 della legge n° 220 del 1957 stabilisce che è costituita una zona di rispetto della profondità di mille metri all'esterno della cinta muraria dell'antica Paestum nel comune di Capaccio (provincia di Salerno).
Il collegio osserva che le ragioni di tutela poste a base del vincolo non sono mutate nel tempo e che pertanto le prospettate censure di illegittimità costituzionale sono manifestamente infondate.
10. Il collegio osserva infine che il ricorso proposto sarebbe comunque inammissibile per carenza d'interesse anche nel caso (che comunque non sussiste) in cui le sopra descritte censure fossero fondate.
Infatti parte ricorrente non ha censurato l'ulteriore distinta motivazione di diniego e da sola sufficiente a sorreggerlo, secondo cui gli immobili per i quali è stata richiesta la sanatoria ricadono in zona destinata a parcheggi pubblici e verde d'arredo.
Trattasi di destinazione di zona incompatibile rispetto alla tipologia di manufatti realizzati.
Ne consegue che anche nell'astratta ipotesi in cui fossero fondate le censure attinenti al rispetto del vincolo di cui alla legge n° 220 del 1957, parte appellante non potrebbe comunque ottenere la sanatoria.
In conclusione l'appello deve pertanto essere respinto.
La condanna alle spese dell'appello segue la soccombenza con liquidazione nella misura di Euro 4.000. N. 02972/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
CO parte appellante al pagamento delle spese dell'appello nella misura di Euro
4.000/00 (Quattromila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
RO CH, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
MA GA, Consigliere, Estensore
OSria Maria Castorina, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
MA GA RO CH N. 02972/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO