Pubblicato il 12/08/2025

N. 07020/2025REG.PROV.COLL.

N. 01256/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1256 del 2024, proposto da
ED OG, PA MA, IE AM, DA AR, SI AL, BR ER, PA ZZ, NA AL, IU MP, IO RN, RC IA CO CO, IG TU, NS CO, CA De AU, NI Di ED, TE Di MO, ID BR, MA OD, IR CO, LA IZ, IG MA, IU NO, IA ST, BR AS, IU ME, LT ME, PA MI, IO IN, RT NE, RT TT, GE ND, RC ET, AL IR, IO AR, SI IL, PA CA, LA ZA, CO IM, DR HI, CC ZA, MI RV, LF De CA, UR AR Siracusa, rappresentati e difesi dall'avvocato Rosa Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

RO AN e CO IE, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 620/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione di entrambe le parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 la Cons. Gudrun Agostini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello viene chiesta la riforma della sentenza del T.A.R. per il Piemonte, Sezione Prima, n. 620/2023, che ha respinto il ricorso dagli stessi proposto ai fini dell’annullamento del decreto del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del 28 dicembre 2017 n. 333/-C/2/Sez. 1^/9017-B6, notificato dal 19 febbraio 2018, che ha disposto la promozione per merito comparativo dei ricorrenti a “ ispettore superiore ” della Polizia di Stato a decorrere dal 1° gennaio 2017, nella parte in cui non riconosce loro l'anzianità di servizio maturata nella qualifica di ” ispettore capo ” quantomeno nella parte eccedente quella minima necessaria per la promozione.

2. L’impugnata sentenza, prescindendo dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo sollevata dall’amministrazione, dopo aver ricostruito la normativa di riferimento che ha consentito, in via eccezionale e derogatoria, il passaggio alla qualifica di ispettore superiore previo scrutinio per merito di tutti gli istanti che alla data del 10 gennaio 1017 avevano maturato una anzianità pari o superiore a nove anni nel ruolo di ispettore capo, ha ritenuto infondato i motivi di ricorso e anche la questione di illegittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti in primo grado.

3. Ne è seguita l’impugnazione con ricorso, depositato in data 14 febbraio 2024, affidato a due motivi con cui si ripropongono in esame le originarie censure, che risultano come segue rubricate:

I. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 25, c.1, del DPR 335 del 1982, come modificato dall’art. 1, c.1 lett. N del D.lgs 29.05.2017 n. 95 in combinato disposto con l’art. 2 c.1 lett.1) del D.lgs n. 95 del 2017, in relazione agli artt. della Costituzione n. 3, c. 1; 97, c. 2; 117, c. 1, in congiunto con l’art. 6 del TUE; art. 35, c. 2; art.76 in combinato disposto con l’art. 8, c. 1 lett. a) n. 1 della L. 07.08.2015 n. 124; art. 113 e art. 24; error in iudicando” ;

II. “ Violazione dell’art.3 c.1 L.241 del 1990 - error in iudicando”.

Gli appellanti chiedono inoltre di rimettere gli atti alla Corte Costituzionale perché verifichi la legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 31-bis del D.P.R. 335 del 1982, come modificato dall’art. 1, c. 1, lett. t del D. lgs 29.05.2017 n. 95 e dell’art. 2 c. 1 lett. i del D.lgs 95/2017 in relazione agli artt. 3, c.1 Cost. nonché dell’art. 97, c. 2 Cost. nonché dell’art.117, c. 1, Cost. in relazione all’art. 6 del Trattato sull’unione Europea in relazione alla Carta dei diritti.

3.1. Nel giudizio d’appello si è costituita, in data 15 febbraio 2024, l’Avvocatura Generale dello Stato in rappresentanza delle amministrazioni intimate. Con successiva memoria difensiva ha chiesto la declaratoria di inammissibilità dell’originario ricorso collettivo e nel merito il rigetto dell’appello.

4. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare si dà atto che le amministrazioni appellate hanno riproposto in esame l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, rimasta assorbita in primo grado, sul presupposto che lo stesso risulta proposto in forma collettiva da soggetti che non vantano posizioni omogenee e che, in tesi della parte, si trovano in reciproco conflitto di interessi.

1.2. L’eccezione è infondata per il fatto che, ai fini del presente contendere, invero, non assume alcuna rilevanza la differente anzianità dei singoli nella qualifica di provenienza per il fatto che i ricorrenti agiscono tutti per l’accertamento del diritto al riconoscimento nel nuovo ruolo dell’anzianità che supera quella minima prevista dalla norma transitoria per il passaggio alla qualifica di ispettore superiore. Non si ravvisa neppure il denunciato conflitto di interesse tra i ricorrenti, perché la norma transitoria censurata prevede la progressione a scrutinio per merito comparativo “a ruolo aperto” e quindi senza limiti di posti e non a ruolo chiuso e pertanto non li mette in concorrenza tra di loro.

2. Nel merito il ricorso in appello è infondato.

2.1. Con i motivi di ricorso, che per la stretta connessione possono essere scrutinati congiuntamente, si deduce l’erroneità della sentenza per aver la stessa giudicato legittimo il decreto di promozione senza riconoscimento dell’anzianità in esubero, in quanto assunto in diretta applicazione della normativa transitoria di cui all’art. 2, comma 1, lett. i) del d.lgs. 95/2017 di revisione dei ruoli delle Forze di Polizia, rispetto alla quale il T.a.r. non ha considerato violati i criteri stabiliti dalla legge di delega e infondate le problematiche di incostituzionalità prospettate.

In primo grado i ricorrenti, tutti ispettori capo di polizia con elevata anzianità nel ruolo transitati nella qualifica di “ispettore superiore” avevano lamentato una grave disparità di trattamento rispetto agli ispettori con minore anzianità e di aver subito un danno, per non essere stata loro riconosciuta l’anzianità di servizio eccedente rispetto a quella minima prevista per il transito.

Sostenevano i ricorrenti che la riforma dei ruoli e delle carriere introdotta dal d.lgs. 95/2017 e la mancata valorizzazione a tale fine dalla disciplina transitoria del criterio “della professionalità acquisita nello svolgimento del servizio” avrebbe reso vano il loro legittimo interesse di raggiungere la qualifica apicale o di raggiungerlo molto prima. Rappresentano che con il vecchio regime erano necessari soltanto 17 anni di servizio per raggiungere la qualifica apicale da quella iniziale a vice ispettore, mentre con il nuovo regime vengono richiesti 26 anni.

Considerano quindi illegittima la motivazione adotta in sentenza laddove il Tribunale ha valorizzato il fatto che il transito è avvenuto “a prescindere dal titolo di studio” diventato obbligatorio per tale passaggio nel nuovo regime. Secondo gli appellanti, consentire il transito pur in assenza di titolo di studio ma impedire il raggiungimento della posizione apicale non può essere considerata una valorizzazione della professionalità come viene imposta dalla legge di delega.

2.2. A prescindere dalla estrema genericità delle censure sviluppate nel ricorso in appello, il Collegio condivide il ragionamento del primo giudice sul fatto che sia necessaria la considerazione del sistema nel complesso e l’effetto complessivamente derivato per i ricorrenti dal regime transitorio che è decisamente più favorevole sia del precedente regime che del nuovo regime.

Gli appellanti invece considerano soltanto il profilo dell’anzianità eccedente che andrebbero a perdere e lamentano una disparità di trattamento con i soggetti aventi anzianità inferiore che in realtà non assume nessuna rilevanza concreta ai fini della pretesa qui avanzata.

Nel merito, per quanto si dirà, la decisione del Tribunale è pienamente condivisibile e la questione di illegittimità costituzionale riproposta in appello da ritenersi priva di rilevanza.

Come previsto dall’art. 8, comma l, lettera a) della L. 7 agosto 2015, n. 124 (” Deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche ”) i decreti legislativi successivamente emanati (d.lgs. n. 95/2017 " riordino ", d.lgs. n. 126/2018 " primo correttivo " e d.lgs. n. 172/2019 " secondo correttivo ") hanno introdotto un nuovo assetto funzionale ed organizzativo della Polizia di Stato con la revisione della disciplina del reclutamento, dello stato giuridico e della progressione di carriere e previsto le relative disposizioni transitorie per agevolare il passaggio dal vecchio regime (DPR 24 aprile 1982 n. 335) al nuovo ordinamento.

Con la contestata disciplina transitoria di cui all’art. 2, comma 1 lettera i del d.lgs. 2017, per quanto rilevi, è stato previsto che “gli ispettori capo che al 10 gennaio 2017 hanno maturato una anzianità nella qualifica pari o superiore a nove anni, sono promossi, con decorrenza 1 gennaio 2017, previo scrutinio, a ruolo aperto, per merito comparativo, alla qualifica di ispettore superiore”.

In sostanza, questa norma, in via eccezionale e derogatoria ha consentito a tutti gli ispettori capo all’epoca in servizio in possesso dell’anzianità minima prescritta di transitare senza limiti di ruolo e a prescindere dal titolo di studio, a regime richiesto per l’accesso alla qualifica superiore.

Invece nell'assetto normativo previgente di cui al D.P.R. 335/1982 l’avanzamento di carriera dalla qualifica di ispettore capo a quella di ispettore superiore-sostituto ufficiale di pubblica sicurezza avveniva dopo otto anni ma a ruolo chiuso.

In particolare, nel regime previgente, gli ispettori capo accedevano alla qualifica superiore:

a) nel limite del 50 per cento dei posti disponibili, al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale avente una anzianità di 8 anni di effettivo servizio nella qualifica di ispettore capo;

b) per il restante 50 per cento dei posti mediante concorso annuale per titoli di servizio ed esami, riservato al personale che alla data del 31 dicembre di ciascun anno, riveste la qualifica di ispettore capo ed è in possesso del titolo di studio previsto dall'art. 52 della legge 1° aprile 1981, n. 121.

Con il regime introdotto dal d.lgs. 95/2017, per il passaggio dalla qualifica di ispettore capo a quella di ispettore superiore, occorrono, a regime e nella versione ratione temporis rilevante, nove anni di effettivo servizio quale ispettore capo (a decorrere dal 2019 l’anzianità richiesta è stata ridotta a 8 anni) ed avviene a ruolo aperto con scrutinio per merito ma è richiesto per accedere “ il possesso di una delle lauree triennali o delle lauree magistrali o specialistiche di cui all'articolo 5-bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334 ”.

La norma transitoria ha quindi consentito a tutti gli ispettori capo con significativa anzianità che sulla base del precedente regime sostanzialmente chiuso non sono riusciti a transitare nelle qualifiche superiori di accedere allo scrutinio a ruolo aperto per merito comparativo prescindendo anche dal possesso di superiori titoli di studio, senza altra previsione circa il recupero di anzianità come divisato dai ricorrenti.

E’ pertanto privo di fondamento la censura sulla mancata valorizzazione da parte della norma transitoria della professionalità acquisita nel servizio, perché il legislatore in via derogatoria ha considerato proprio l’anzianità maturata nella qualifica quale unico requisito per dare accesso a ruolo aperto alla qualifica superiore.

Privo di pregio è anche il rilievo sulla mancata considerazione nel nuovo ruolo dell’anzianità eccedente al minimo richiesto, per il fatto che per la polizia di Stato il suddetto meccanismo non è mai stato previsto nei passaggi di qualifica, né in precedenza né all’attualità, posto che l’anzianità nella qualifica pregressa nei sistemi in esame rappresenta un fattore chiave soltanto per l’accesso alla qualifica superiore e ai fini pensionistici ma non si trascina in quella successiva, anche perché risulta assorbita dall’aumento di stipendio derivante dalla nuova qualifica.

Inoltre va considerato che nel pregresso sistema di progressione a ruolo chiuso non vi era uno sviluppo di carriera sicuro e predeterminato con la conseguenza che non si impone ora – stabilita la progressione a ruolo aperto sulla base di un minimo di anzianità - alcun recupero di anzianità pregressa eccedente il requisito minimo per la progressione a ruolo aperto.

Da ultimo – come già rilevato in prime cure - si attagliano alla presente fattispecie le considerazioni già espresse dalla Corte Costituzionale con riferimento alla precedente riforma ordinamentale delle forze di polizia. La Corte, con la sentenza 17 marzo 1998, n. 63, ha infatti affermato che l'art. 97 della Costituzione resta estraneo alla tutela di posizioni acquisite alla luce dell’assetto introdotto a partire dalla legge 1 aprile 1981, n. 121, considerato che le variazioni all'assetto organizzatorio della Pubblica amministrazione non sono di per sé indice di un peggioramento dell'andamento dell'Amministrazione e rientrano, invece, nelle scelte di merito del legislatore nell'ambito di un dichiarato disegno di politica normativa non tacciabile di arbitrio o irragionevolezza tendente alla razionalizzazione ed alla omogeneizzazione di situazioni strutturali, quale quelle delle Forze di polizia e delle Forze armate. Ancora, sempre con riferimento alla medesima riforma, la Corte, nella sentenza del 30 aprile 1999, n.151, ha precisato ulteriormente: “questa Corte ha ripetutamente sottolineato l'esistenza di un'ampia discrezionalità del legislatore in tema di inquadramento del personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel passaggio da un ordinamento all'altro (v., da ultimo, sent. n. 217 del 1997; sent. n. 4 del 1994; sent. n. 448 del 1993 e sent. n. 324 del 1993); e ancora che non sussiste un principio alla stregua del quale, in caso di inquadramento in un ruolo superiore o sovraordinato, debba essere garantita la conservazione della anzianità (…); che non si può ravvisare lesione dell'art. 97 della Costituzione per il fatto che siano intervenute variazioni nell'assetto organizzatorio della Pubblica Amministrazione, che non sono di per sé indice di peggioramento anche se accompagnate da minori accrescimenti di posizioni economiche o di svolgimento di carriera di singoli o di gruppi di dipendenti, che pur sempre hanno ottenuto vantaggi e miglioramenti tutt'altro che insignificanti, anche se in misura inferiore a quanto desiderato dagli stessi; ciò quando le variazioni si inseriscono in un disegno dichiarato di politica normativa e in scelte (non palesemente arbitrarie né manifestamente irragionevoli) discrezionali, tendenti alla razionalizzazione e alla omogeneizzazione di situazioni ordinamentali e trattamenti quali quelle delle forze di Polizia e delle Forze Armate, evitando alterazioni settoriali e rincorse di rivendicazioni (sent. n. 63 del 1998); (….) non esiste affatto un principio cogente sul piano costituzionale secondo il quale, quando, per effetto di norma di legge di carattere transitorio di passaggio tra due sistemi, vi sia un inquadramento in una qualifica o in ruolo superiori, vi debba essere una facoltà di opzione accordata ai singoli soggetti interessati, una volta che il legislatore abbia valutato le esigenze di un riordino di ruoli, qualifiche e funzioni; che non esiste un principio che imponga la intangibilità degli sviluppi di carriera o delle aspettative di promozione o la conservazione delle pregresse anzianità in altra qualifica (con responsabilità e funzioni non coincidenti) del dipendente di Pubblica Amministrazione, essendo rimesso alla discrezionalità del legislatore stabilire il passaggio tra posizioni e sistemi ordinamentali modificati, con il limite della non manifesta irragionevolezza e nel rispetto del principio di buona amministrazione (v. sent. n. 217 del 1997)”.

Difetta infine l’interesse per la censura con cui è stata denunciata la disparità di trattamento rispetto ai soggetti meno anziani, con conseguente carenza del requisito di rilevanza dell’incidente costituzionale, proprio perché si tratta di accessi a ruoli aperti, senza limiti di posti, e per questa ragione non si comprende quale sia l’effetto negativo derivato ai ricorrenti (aventi anzianità maggiore) dall’accesso reso possibile dalla norma anche colleghi con anzianità minore. Non si ravvisa, invero, nessuna correlazione in termini di vantaggio o danno tra le due situazioni.

Per le ragioni tutte esposte l’appello deve essere respinto.

In considerazione del complessivo andamento della vertenza si ritiene che sussistano giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate tra le parti costituite. Nulla per i non costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

IAcarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

RT Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	IAcarlo Montedoro

IL SEGRETARIO