Pubblicato il 20/01/2026

N. 00423/2026REG.PROV.COLL.

N. 05994/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5994 del 2023, proposto da -OMISSIS-, e dalla San AN s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Borella e Marina Perona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Treviso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonello Coniglione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1919/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Treviso;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. AN LO e uditi per le parti gli Avvocati Piero Borella (in sostituzione dell’Avv. Marina Perona) e Antonello Coniglione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n.1919, pubblicata il 19 dicembre 2022, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento provvedimento del 19 giugno 2008 prot. n. 48677, con il quale il Comune di Treviso ha negato il permesso di costruire in sanatoria delle opere abusive così descritte “ricavo di locali accessori (magazzini e servizi) all’attività commerciale esistente (osteria con cucina) con copertura di cortile interno”; opere che, secondo quanto precisato dallo stesso interessato nella domanda di condono, hanno comportato la realizzazione di un volume di 50 mc e una superficie complessiva abusiva pari a mq 22,15”.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal ricorrente in primo grado.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Treviso.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 14 gennaio 2025.

2. La sentenza gravata ha osservato che “Il Comune di Treviso ha classificato l’intervento come “ampliamento di fabbricato commerciale mediante chiusura del preesistente cortile” e quindi, con provvedimento sorretto da motivazione plurima, ha rigettato l’istanza di condono sulla base dei seguenti rilievi: 1) la non conformità dell’intervento alle Norme Tecniche di attuazione (NTA) del Piano Regolatore Vigente (PRG) in quanto in zona A.1 non è consentita la nuova edificazione; 2) l’intervento di ampliamento in contrasto con il P.R.G. ed in ambito sottoposto a vincolo ambientale non è ammesso in base al disposto dell’art. 32, comma 27 della L. n. 326 del 24.11.2003, ed inoltre non rientra nei casi suscettibili di sanatoria di cui all’art. 3, comma 3 della L. R.n. 21/04 che non ammette condono in ambito paesaggistico ambientale per opere valutabili in termini di volume. Il ricorrente ha impugnato il prefato diniego di sanatoria, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare sostenendo la natura pertinenziale dell’intervento”.

Tanto premesso, il T.A.R. ha ritenuto assorbente il rilievo – radicalmente ostativo rispetto alla pretesa del ricorrente – per cui “l’intervento di cui trattasi è stato realizzato in area soggetto a vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. n. 4918 del 08.09.1958 (-OMISSIS-), ai sensi dell’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004”

3. L’indicata sentenza è stata contestata dall’appellante che ha articolato i seguenti motivi:

3.1. “ Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt.3 Legge Regionale Veneto 21/2004 e art 32 comma 27 L. 326/2003 e art 146 e ss Dlgs 22 gennaio 2004 n 42. Violazione e falsa applicazione art 27.3.3 delle NTA del PRG del Comune di Treviso e art 76 Lr 61/85. Difetto di motivazione e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Omesso esame di elementi decisivi ”.

Il mezzo censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto di esaminare solo la parte della motivazione del provvedimento di diniego (censurata con il secondo motivo di ricorso) relativa all’asserita violazione della normativa (statale in combinato disposto con quella regionale) relativa al condono in aree vincolate.

Il TAR sul presupposto (non accertato) che vi sarebbe stata la creazione di un nuovo volume ha concluso che nel caso di specie l’intervento non sarebbe suscettibile di sanatoria ex art. 3, comma 3, della L.R. 21/2004.

Secondo parte appellante il giudice di primo grado avrebbe travisato la situazione di fatto ed omesso di valutare la reale consistenza dell’intervento quale pertinenza e soprattutto la sua irrilevanza ai fini della normativa applicabile e del PRG che vieta solo la realizzazione di nuove costruzioni su area vincolata.

3.2. “ Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art 32, comma 27, L. 326/2003, dell’art. 3, comma 3, della L.R. 21/2004 e dell’art. 146 e ss del DLGS 42/2004. Erroneità della sentenza per travisamento dei presupposti di fatto e mancato esame della documentazione prodotta. Omessa ponderazione della situazione contemplata ”.

Il T.A.R. avrebbe errato nel non considerare che le opere oggetto di condono si riducono alla copertura di un “cavedio” invisibile dall’esterno limitata superficie di 22 mq, circondato da altre costruzioni, di fatto, che non è suscettibile di recare, neanche in astratto, un pregiudizio di valori paesaggistici.

L’assoggettamento alla tutela paesaggistica è previsto dall’art. 146 del D.Lgs n. 42/2004 esclusivamente per le “modificazioni che rechino pregiudizi ai valori paesaggistici oggetto di protezione”: tant’è che le opere interne non sono soggette ad autorizzazione e l’opera in oggetto ne sarebbe esente in quanto la copertura del cavedio sfugge alla percezione visiva ed è paragonabile ad un’opera interna.

3.3. “ Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 27, lettera d), L. 326 del 24 novembre 2003 e art 32 L 45/1985 e art 146 DLGS 42/2004. Violazione e falsa applicazione delle norme in materia di procedimento e assoluto difetto di istruttoria ”.

L’appellante ha inoltre riproposto il primo e il terzo motivo del ricorso introduttivo non esaminati dal T.A.R.:

“Violazione dell'art. 3 L.R. 5 novembre 2004 n. 21 e dell'art. 32 di l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito con modificazione dall'art. 1 l. 24 novembre 2003 n. 326. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto dei presupposti anche con riferimento all'art. 27.3.3 delle n.t.a del P.R.G. ed all'art. 46 del regolamento edilizio ed all’art. 76 L.R. 27 giugno 1985 n. 61”;

“Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 27, lettera d), L. 326 del 24 novembre 2003 e art 32 L 45/1985 e art.146 DLGS 42/2004. Violazione e falsa applicazione delle norme in materia di procedimento e assoluto difetto di istruttoria”.

4. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente, in ragione della loro stretta connessione.

Gli stessi risultano infondati.

L’appellante contesta anzitutto l’assoggettamento dell’opera a vincolo paesistico, sulla base della qualificazione dell’opera stessa come pertinenza, e dell’affermazione per cui essa non avrebbe creato nuovo volume.

Il primo motivo è anzitutto infondato nella parte in cui deduce che il T.A.R. avrebbe errato nell’esaminare solo questa parte della motivazione del provvedimento di diniego, senza tener conto dei motivi di ricorso che invece inerivano alla qualificazione dell’opera (ad avviso del ricorrente compatibile con tale vincolo): come ricordato, il provvedimento in questione era plurimotivato, ed il profilo dell’insanabilità dell’opera perché ubicata in zona vincolata risulta autosufficiente e del tutto dirimente nel senso di paralizzare la pretesa del ricorrente.

Dalla motivazione della sentenza gravata può del resto evincersi che tale profilo sia stato adeguatamente vagliato dal primo giudice, allorché ha ritenuto infondato il secondo motivo del ricorso di primo grado osservando – tra l’altro – che “Come risulta dalla domanda di condono e dalle foto allegate agli atti, il ricorrente ha realizzato la chiusura di un cortile e la creazione di un nuovo locale coperto. L’intervento ha comportato un aumento volumetrico dell’edificato, come dichiarato dallo stesso interessato nella domanda di sanatoria, nella quale si precisa che le opere abusive hanno comportato la realizzazione di un volume di 50 mc e una superficie complessiva abusiva pari a mq 22,15. L’intervento realizzato dal ricorrente non ricade pertanto tra le fattispecie suscettibili di sanatoria ex art. 3, comma 3, della L.R. 21 del 2004, che esclude espressamente la condonabilità degli aumenti di volumetria in area vincolata (cfr., tra le tante, Tar Veneto nn. 451/2022 e 16/2022)”.

5. Né il ricorso in appello supera tale motivata e condivisibile conclusione.

Infondato risulta anche il secondo motivo del ricorso in appello, con il quale si afferma che “La parziale copertura di un cortiletto della limitata superficie di 22 mq, circondato da altre costruzioni, di fatto, non è suscettibile di recare, neanche in astratto, un pregiudizio di valori paesaggistici oggetto di protezione delle norme che prima il Comune con il diniego poi il TAR con la sentenza hanno ritenuto esistente. (…) il manufatto è da considerare sostanzialmente come opera interna che non comporta alcun impatto visivo e paesaggistico e quindi non ha determinato alcuna alterazione dello stato dei luoghi suscettibile del recare pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di tutela”.

Si tratta di una valutazione soggettiva e meramente assertiva, a fronte delle obiettive caratteristiche dell’opera, come richiamate nella sentenza impugnata.

È appena il caso di osservare in proposito che la valutazione di compatibilità fra le caratteristiche dell’opera e i valori di tutela deve essere compiuta dalla autorità competente, e non dal proprietario/esecutore dell’opera stessa.

L’appellante deduce poi a sostegno del secondo motivo che “La copertura del cavedio sfugge infatti alla percezione visiva (né il TAR dà atto di contestare tale deduzione svolta negli scritti difensivi in primo grado) in considerazione della localizzazione del cortile nel quale la copertura è stata installata: si tratta quindi di un’opera interna all’immobile non visibile dall’esterno”.

Tale argomento è doppiamente inaccoglibile.

In primo luogo, il fatto che il T.A.R. non abbia “contestato” una deduzione non implica un vizio della sentenza, né una condivisione implicita di tale deduzione, quando – come nel caso di specie - il chiaro e complessivo significato della decisione è univocamente nel senso dell’infondatezza dell’affermazione (argomentata anche mediante riferimento a documenti con essa incompatibili, come la stessa dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà resa dal ricorrente ed allegata all’istanza di sanatoria).

In secondo luogo, un simile argomento confonde il significato di “opera interna”, come comunemente inteso in materia urbanistica (vale a dire, collocata all’interno di un fabbricato e non incidente sulla sagoma dello stesso o comunque sulla sua struttura come percepibile dall’esterno del fabbricato medesimo), con quello di opera interna alla proprietà del ricorrente (e per ciò, a suo dire, non percepibile e non visibile dall’esterno, e come tale insuscettibile di alterare l’assetto paesaggistico dell’area).

Tale assunto è manifestamente infondato, atteso che la collocazione dell’opera – ove non “interna”, nel senso appena specificato - all’interno di un’area privata, e tuttavia tale da alterare la morfologia di tale area, non per ciò esime il proprietario dalla necessità del relativo titolo in relazione al vincolo gravante sulla zona.

6. In ragione della radicale infondatezza di tali premesse logico-argomentative, il secondo motivo di appello risulta dunque infondato anche nella parte in cui deduce che “È evidente l’illegittimità della pronuncia qui impugnata essendosi il TAR limitato a ritenere applicabile l’art. 3, comma 3, della legge regionale 21/2004 senza previamente verificare se, dal punto di vista di fatto, l’immobile era oggetto a tutela del paesaggio: la copertura del cavedio riguarda una parte dell’edificio interno e non visibile dall’esterno e quindi del tutto assimilabile alle opere interne di cui all’allegato 1 DPR 31/2017, che sono escluse dall’autorizzazione paesaggistica”.

7. Con il terzo motivo di appello l’appellante lamenta che il Comune ha respinto la domanda di condono, senza previamente acquisire il “parere di compatibilità paesaggistica”, e che il T.A.R. non avrebbe esaminato tale censura del ricorso di primo grado.

Anche in questo caso l’infondatezza dei precedenti profili di censura si riverbera inevitabilmente – in ragione del carattere di propedeuticità logico-fattuale che lega le censure – sull’infondatezza del mezzo.

In ogni caso con riguardo a tale specifico profilo va osservato che esso è altresì infondato in diritto per una ulteriore e dirimente ragione.

La fattispecie in esame (istanza di condono edilizio relativa ad opera soggetta a vincolo paesaggistico) è regolata, nel caso in questione, dalla disciplina recata dall’art. 32, comma 27 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

In base a tale disciplina, per costante giurisprudenza, sono ammessi a sanatoria solo i cc.dd. interventi minori: “«non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 alla citata legge (cd. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area. Sono invece sanabili, se conformi a detti strumenti urbanistici, solo gli interventi cd. minori di cui ai numeri 4, 5 e 6, dell'allegato 1 al d.l. n. 326, cit. (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), previo parere della autorità preposta alla tutela del vincolo» (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9856). La giurisprudenza ha, infatti, costantemente affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003 (cd. ‘terzo condono’), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518)” (così ex multis e da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 3550/2025).

In senso analogo la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 7428/2025, secondo la quale ai sensi dell''art. 32, comma 27, lett. d) del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 (cd. "terzo condono") le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, anche di carattere relativo come il vincolo d'insieme, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere di alte condizioni, siano opere minori senza aumento di volume e superficie (nello stesso senso Cons. Stato sez. VII, 21 luglio 2025, 6393 e 6392; 6 maggio 2025, n. 3861; 24 aprile 2025, n. 3550).

Nel caso di specie difetta in radice la qualificabilità dell’opera fra quelle riconducibili alle categorie ammissibili a sanatoria, per cui anche in una simile ipotesi deve giungersi alla conclusione secondo la quale risulta del tutto irrilevante la doglianza inerente la mancata acquisizione, da parte del Comune, del parere dell’Autorità preposta al vincolo “trattandosi di adempimento superfluo a fronte della evidente non sanabilità dell’abuso” (Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 3550/2025, cit.).

8. L’infondatezza dei motivi di gravame fin qui esaminati importa la conferma della sentenza impugnata, con conseguente irrilevanza di ogni ulteriore questione in rito (come l’eccezione d’inammissibilità della documentazione depositata dal Comune appellato nel presente giudizio: stante l’infondatezza del gravame per ragioni che comunque ne prescindono) o nel merito (in relazione alla riproposizione nel presente giudizio dei motivi non esaminati dal T.A.R. perché assorbiti).

9. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento in favore del Comune di Treviso delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI RA, Presidente FF

AN LO, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LO	BI RA

IL SEGRETARIO