Pubblicato il 18/02/2025

N. 01320/2025REG.PROV.COLL.

N. 04623/2023 REG.RIC.

N. 04674/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4623 del 2023, proposto da
Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Settentrionali del Cosentino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michelangelo Sirena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

DI S.p.A. - Oggi Astaris S.p.a., non costituito in giudizio;
IL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Cappella e Gregorio Critelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini dello Jonio Cosentino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Antonietta D'Errico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
IO LA, in persona del suo Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Meridionali del Cosentino, Consorzio di Bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati in Liquidazione, non costituiti in giudizio;

sul ricorso in appello numero di registro generale 4674 del 2023, proposto da
Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Meridionali del Cosentino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Attilio Santiago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

DI S.p.A. Ora Astaris Spa, non costituito in giudizio;
IL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Cappella e Gregorio Critelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini dello Jonio Cosentino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Antonietta D'Errico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
IO LA, in persona del suo Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Settentrionali del Cosentino, Consorzio di Bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati in Liquidazione, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4623 del 2023:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la LA, sezione prima, 20 febbraio 2023, n. 258, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 4674 del 2023:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la LA, sezione prima, 20 febbraio 2023, n. 258, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini dello Jonio Cosentino, del Ministero dell'Agricoltura, della IO LA e del Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini dello Jonio Cosentino;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto da IL S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Federico Cappella, Francesco Antonio Romito in sostituzione dell'avv. Gullo Domenico e l'avvocato dello Stato Raffaella Ferrando; si dà atto che gli avvocati Michelangelo Sirena, Attilio Santiago e Maria Antonietta D'Errico hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con gli appelli in epigrafe, il Consorzio di bonifica integrale dei Bacini Settentrionali del Cosentino (R.G. n. 4623/2024) e il Consorzio di bonifica integrale dei Bacini Meridionali del Cosentino (R.G. n. 4674/2024) chiedono la riforma della sentenza del 20 febbraio 2023, n. 258 con la quale il T.a.r. per la LA ha accolto in parte il ricorso in riassunzione proposto da DI s.p.a. (incorporante di ST s.p.a. , originaria aggiudicataria) per il risarcimento dei danni a titolo di responsabilità precontrattuale del Consorzio di Bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati (cui sarebbero succeduti i due Consorzi appellanti); danni subiti per la mancata stipula del contratto a seguito dell’aggiudicazione dell’appalto, indetto dal medesimo Consorzio, per la realizzazione della condotta di collegamento della diga sul Basso Esaro con la Traversa di Tarsia, 2° lotto, per l’importo complessivo a base d’asta di euro 10.915.977,93.

2. Segnatamente, il primo giudice ha accolto la domanda risarcitoria nei limiti del danno emergente costituito dalle spese documentate e specificamente sostenute per partecipare alla gara e nelle spese sostenute in vista della stipulazione del contratto. Per la liquidazione del danno ha disposto, in applicazione dell'art. 34, comma 4, c.p.a., che i Consorzi proponessero alla ricorrente, dopo che questa avesse fornito la documentazione relativa ai pagamenti effettuati per la partecipazione alla gara e di quelli sostenuti in vista della stipula del contratto, la somma corrispondente al danno emergente liquidato.

3. Gli appelli principali sono affidati ai seguenti motivi:

I) con il primo motivo, i Consorzi appellanti censurano la sentenza per non aver rilevato la carenza di legittimazione passiva del consorzio, posto che, dopo la liquidazione del Consorzio di bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati, la funzione liquidatoria dei rapporti pregressi sarebbe rimasta in capo al commissario liquidatore di tali enti, non risultando che detti rapporti siano stati trasferiti al nuovo ente o alla IO LA. Il credito risarcitorio vantato e, soprattutto, il rapporto da cui lo stesso deriverebbe, non sarebbe stato oggetto di trasferimento ai tre neo costituiti consorzi (tra i quali i consorzi appellanti), come si evincerebbe in specie dai decreti del Presidente della IO istitutivi dei tre consorzi e dal relativo verbale di trasferimento a ciascun neoistituito consorzio dei rapporti giuridici attivi e passivi al 31 dicembre 2009. Sarebbe errato quindi il riferimento effettuato dal primo giudice al detto verbale, nella parte in cui questo trasferisce ai due consorzi appellanti la progettazione della condotta di collegamento Basso Esaro - Tarsia, ad ogni evidenza coincidente con il progetto inerente al rapporto giuridico insorto con la ricorrente a seguito della delibera di aggiudicazione n. 121 del 22 giugno 1995. Secondo gli appellanti, a tutto voler concedere, il rapporto dedotto in giudizio da DI S.p.a. afferisce alla realizzazione dell’opera e non alla progettazione.

L’appellante Consorzio di bonifica dei Bacini meridionali del cosentino sottolinea, inoltre, con specifico riferimento alla sua situazione giuridica, che l’erroneità del richiamo al verbale del 31 dicembre 2009 emergerebbe anche dal fatto che in detto verbale (redatto dal commissario straordinario del Consorzio di bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati in liquidazione) vengono regolati «i rapporti attivi e passivi con il neo istituito Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Settentrionali del Cosentino» , non i rapporti con il Consorzio di bonifica dei Bacini meridionali. Si tratterebbe del verbale che, riguardando esclusivamente il Consorzio di bonifica integrale dei bacini settentrionali del Cosentino, sottoscritto solo dal legale rappresentante di quest’ultimo Consorzio, non potrebbe essere preso in considerazione per stabilire quali rapporti giuridici attivi e passivi del vecchio Consorzio di bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati siano stati trasferiti al Consorzio di bonifica dei bacini meridionali del Cosentino;

II) con il secondo motivo, gli appellanti deducono l’ingiustizia della sentenza anche perché il primo giudice non avrebbe tenuto conto di quanto previsto dall’art. 4 del decreto del Presidente della Giunta della IO LA, 12 febbraio 2010, n. 27, in cui espressamente si dispone che «rimangono in capo al commissario liquidatore dell’ex Consorzio di Bonifica Integrale della Piana di Sibari e Media Valle del Crati […] la liquidazione dei rapporti instauratesi nel corso della gestione regionale dei servizi del Sibari Crati» . Pertanto, si sostiene, anche la liquidazione del rapporto dedotto nel presente giudizio spetta al commissario liquidatore dei vecchi enti; il che confermerebbe il difetto di legittimazione passiva del Consorzio;

III) sotto altro profilo, l’appellante Consorzio di bonifica dei bacini meridionali del Cosentino rileva l’erroneità dell’affermazione della sentenza secondo cui «la progettazione della condotta di collegamento Basso Esaro - Tarsia, …”sarebbe “…ad ogni evidenza coincidente con il progetto inerente al rapporto giuridico insorto con la ricorrente a seguito della delibera di aggiudicazione n. 121 del 22.06.1995» . In assenza di altre prove (che avrebbe dovuto fornire la società ricorrente) il riferimento (rinvenibile a pagina 14 del verbale del 2010) al trasferimento della mera “progettazione della condotta di collegamento Basso Esaro -Tarsia” , non potrebbe essere esteso al diverso rapporto giuridico dedotto in giudizio dalla ricorrente DI , che riguarda la realizzazione dell’opera (non la progettazione), appaltata nel 1995;

IV) con il terzo motivo (comune ai due appelli), i due Consorzi contestano la sentenza per aver affermato la loro responsabilità precontrattuale senza aver fornito alcuna motivazione circa la sussistenza di un affidamento in capo all’impresa aggiudicataria e non spiegando perché una situazione finanziaria e patrimoniale compromessa di un ente pubblico dovrebbe indurre quest’ultimo ad astenersi dall’appaltare la realizzazione di un’opera pubblica progettata e già finanziata dal Ministero competente, né come sia stato possibile che la mancata erogazione del finanziamento (pur disposto) sia dipeso dalla asserita situazione patrimoniale compromessa dell’allora Consorzio di Bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati, e da quali elementi probatori avrebbe ricavato questa conclusione;

IV) con il quarto motivo, gli appellanti sostengono che il primo giudice avrebbe omesso di esaminare l’eccezione di prescrizione del credito proposta dai Consorzi nel corso del giudizio di primo grado, che viene pertanto reiterata precisando che il primo atto interruttivo ricevuto dai Consorzi sarebbe costituito dal ricorso di primo grado, notificato nel 2018 a oltre dieci anni dai fatti.

Resiste in giudizio la IL S.p.a. , quale successore a titolo particolare di DI S.p.a., chiedendo che gli appelli principali siano rigettati e proponendo, altresì, appelli incidentali autonomi (art. 96, comma 3, c.p.a. e art. 333 c.p.c.), con i quali censura la sentenza per i seguenti profili:

I) con il primo motivo di impugnazione incidentale, la IL deduce l’erroneità della sentenza per aver affermato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’agricoltura, ribadendo che il fallimento dell’iniziativa è imputabile anche al Ministero che, anzitutto, avrebbe tardato ad approvare il finanziamento, condizione realizzatasi solo con provvedimento n. 8407 del 10 ottobre 1995 (mentre la consegna dei lavori era prevista per il mese di agosto dello stesso anno); e, successivamente, tardivamente, avrebbe tentato di trasferire la titolarità della concessione alla IO LA (con atto inefficace perché non registrato dalla Corte dei Conti);

II) con il secondo motivo reitera la domanda di risarcimento del danno da lucro cessante, ossia dell’utile che l’impresa aggiudicataria avrebbe ritratto dall’esecuzione dell’appalto. La domanda, respinta dal primo giudice in quanto non riconducibile all’ambito dei danni risarcibili a titolo di responsabilità precontrattuale (limitati al c.d. interesse negativo), è sostenuta con l’argomento che alla procedura di gara di cui trattasi sarebbe stato applicabile l’art. 16 del regio decreto n. 2440 del 1923, che attribuiva efficacia vincolante al verbale di aggiudicazione delle procedure aperte (asta pubblica) e ristrette (licitazione privata). Pertanto, il provvedimento di aggiudicazione avrebbe fatto sorgere il vincolo obbligatorio inter partes , rimasto inadempiuto dalla stazione appaltante che non avrebbe dato avvio all’attività di esecuzione del contratto (sul punto richiama Corte di cassazione, sezione prima civile, 6 aprile 2023, n. 9499).

4. Si è costituita in giudizio la IO LA, al solo fine di eccepire il difetto di legittimazione passiva, come già dichiarato dal primo giudice con statuizione non impugnata e pertanto passata in giudicato.

5. Si è costituito anche il Ministero dell’agricoltura, chiedendo il rigetto dell’appello incidentale e la conferma della sentenza nella parte in cui ha escluso la responsabilità del Ministero.

6. All’udienza del 28 novembre 2024 le cause sono state trattenute in decisione.

7. Preliminarmente va disposta la riunione degli appelli, principali e incidentali, in quanto rivolti contro la medesima sentenza, come imposto dall’art. 96, primo comma, del codice del processo amministrativo.

8. Sempre in via preliminare va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della IO LA, alla quale sono stati notificati gli appelli ma che non può essere individuata quale giusta parte nei cui confronti agire a titolo di responsabilità precontrattuale considerato che – come condivisibilmente affermato dalla sentenza - «la procedura selettiva esitata con l’aggiudicazione disposta in favore della ricorrente è stata invero indetta dal Consorzio di Bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati in attuazione della delibera n. 472/1994 e dalla medesima gestita, cosicché le funzioni di vigilanza esercitate dalla IO sul Consorzio non costituiscono, attesa la loro ampiezza, attività amministrativa incidente in via diretta sulla posizione giuridica soggettiva di cui la ricorrente lamenta la lesione» .

9. Nel merito, premesso che i motivi dedotti si prestano a una trattazione unitaria, stante la stretta connessione tra essi, le censure sono infondate.

9.1. In primo luogo, è infondata la reiterata eccezione di difetto di legittimazione passiva dei Consorzi appellanti.

Nel verbale di trasferimento dei rapporti giuridici attivi e passivi al 31 dicembre 2009 (allegato al decreto del Presidente della IO LA istitutivo del Consorzio di bonifica dei bacini settentrionali del Cosentino, alla p. 14 del verbale) si dispone il trasferimento dei rapporti relativi all’opera descritta come “Condotta di collegamento Basso Esaro – Tarsia”. Detto trasferimento opera anche nei confronti del Consorzio di bonifica dei bacini meridionali, come si evince da una nota apposta nel medesimo verbale (ove si legge che i lavori sono “In comune con il Consorzio dei Bacini Meridionali” ).

9.2. Non persuade nemmeno l’interpretazione delle appellanti per le quali sarebbe stata trasferita la sola progettazione dell’opera (come testualmente indicato nel verbale richiamato) e non l’affidamento e l’esecuzione dei lavori, perché non si spiegherebbe l’importo elevato del finanziamento collegato all’opera trasferita (pari a euro 35.000.000,00).

9.3. Consegue a quanto osservato che l’art. 4 del decreto del Presidente della Giunta della IO LA, 12 febbraio 2010, n. 27 (nella parte in cui prevede che «rimangono in capo al commissario liquidatore dell’ex Consorzio di Bonifica Integrale della Piana di Sibari e Media Valle del Crati […] la liquidazione dei rapporti instauratesi nel corso della gestione regionale dei servizi del Sibari Crati» ) deve essere inteso come ipotesi residuale che non riguarda quei rapporti attivi e passivi specificamente individuati nel verbale o relazione predisposta dal commissario straordinario del Consorzio di Bonifica Integrale della Piana di Sibari e Media Valle del Crati, che il decreto del Presidente della IO assume come presupposto sulla cui scorta disciplinare il trasferimento delle funzioni al nuovo consorzio (il decreto considera la relazione come «parte integrante del presente provvedimento» in cui è contenuta «la ripartizione da effettuare» tra il consorzio in liquidazione e il consorzio neo costituito).

9.4. Pertanto, tutti i rapporti di credito e debito relativi alla progettazione ed esecuzione dei lavori per la realizzazione della “Condotta di collegamento Basso Esaro – Tarsia” sono stati trasferiti ai Consorzi appellanti.

9.5. In secondo luogo, la sentenza resiste anche alle censure con cui gli appellanti contestano l’accertamento della responsabilità precontrattuale dell’amministrazione appaltante (ossia il soppresso Consorzio di bonifica integrale della Piana di Sibari e Media Valle del Crati).

La responsabilità è fondata essenzialmente sulla mancata stipula del contratto di appalto a seguito del provvedimento di aggiudicazione definitiva in favore di ST s.p.a. (poi divenuta DI s.p.a. ), titolo sufficiente per far sorgere un affidamento qualificato in capo all’impresa aggiudicataria insieme alle altre circostanze precedenti e successive all’aggiudicazione, come la mancata verifica della copertura finanziaria per l’aggiudicazione e la stipula del contratto, ovvero il silenzio mantenuto dal Consorzio appaltante dopo l’aggiudicazione (e anche a fronte delle iniziative poste in essere dall’impresa aggiudicataria in vista della stipula del contratto e dell’inizio dei lavori: cfr. la nota di ST del 15 gennaio 1996, nella quale si preannunciava che nei giorni immediatamente successivi sarebbero iniziate le «verifiche topografiche del tracciato della condotta» ); silenzio interrotto solo con la nota del 7 novembre 2001, in cui il Consorzio – in risposta a una diffida dell’aggiudicataria - riconosce che non era possibile «procedere alla consegna dei lavori per impossibilità di poter onorare i pagamento del S.A.L.» .

Il complesso delle circostanze e delle condotte dell’amministrazione appaltante integrano la violazione dei principi di buona fede e di correttezza, presupposto per l’attribuzione della responsabilità precontrattuale dell’amministrazione anche nelle procedure di scelta del contraente (in termini Consiglio di Stato, adunanza plenaria n. 8 del 2018; id., n. 7 del 2021; ma nello stesso senso già la pronuncia dell’adunanza plenaria n. 6 del 2005).

9.6. E’ infondata, infine, anche l’eccezione di prescrizione del credito risarcitorio, qui riproposta dagli appellanti, posto che il termine quinquennale di cui all’art. 2947 c.c. (applicabile sul presupposto che il modello della responsabilità precontrattuale rientri nel generale schema della responsabilità extracontrattuale: così le sentenze dell’adunanza plenaria sopra richiamate) decorre – data la natura permanente del fatto illecito omissivo (la mancata stipula del contratto) –dal momento in cui è identificabile la “cessazione della permanenza”, ossia quel fatto che comporta il definitivo inadempimento dell’obbligo; che, nel caso di specie, va identificato nella decisione di non procedere alla stipula del contratto di cui alla nota del Consorzio di bonifica integrale della Piana di Sibari e Media Valle del Crati datata 7 novembre 2001.

Tenuto conto che il contenzioso avviato dall’aggiudicataria ha avuto inizio con l’atto di citazione al Tribunale civile di Catanzaro notificato il 4 febbraio 2003, la prescrizione non si è perfezionata.

9.7. In conclusione, gli appelli principali vanno rigettati.

10. Passando all’esame dell’appello incidentale di IL, i motivi sono infondati.

10.1. Quanto alla concorrente responsabilità del Ministero dell’agricoltura, va rilevato che, seppure in ritardo, il finanziamento è stato infine concesso (con decreto del 10 ottobre 1995; si rammenti che l’aggiudicazione è del 22 giugno 1995). La mancata stipula del contratto da parte del Consorzio di bonifica della Piana di Sibari e della Media Valle del Crati non è quindi dovuta alla indisponibilità del finanziamento ministeriale ma (come emerge dalla citata nota del Consorzio del 7 novembre 2001, intervenuta sei anni dopo la concessione del finanziamento) dal deterioramento della complessiva situazione amministrativa e finanziaria del Consorzio. Va escluso, pertanto, un concorso causale nella produzione del danno da parte del Ministero.

10.2. È infondata, infine, anche la domanda di risarcimento per equivalente dell’utile contrattuale non conseguito dall’aggiudicataria, il cui riconoscimento (quale interesse positivo del danneggiato a ottenere quella medesima posizione economica e patrimoniale che avrebbe avuto ove avesse eseguito il contratto) presuppone la stipula del contratto che, nel caso di specie, come veduto, non c’è stata.

10.3. Peraltro, non è condivisibile nemmeno l’invocazione dell’art. 16, quarto comma, del regio decreto n. 2440 del 1923 ( «I processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni legale effetto al contratto» ), tenuto conto della costante giurisprudenza del Consiglio di Stato nel senso della efficacia non vincolante del verbale di aggiudicazione della gara (per tutte si rinvia a Consiglio di Stato, sezione quinta, 24 ottobre 2006, n. 6338).

10.4. Pertanto, anche gli appelli incidentali sono infondati.

11. La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza nei rapporti tra i Consorzi appellanti e l’appellata IL , nei termini di cui al dispositivo.

Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite nei confronti della IO LA e del Ministero dell’agricoltura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, rigetta sia gli appelli principali sia gli appelli incidentali.

Dichiara il difetto di legittimazione passiva della IO LA.

Condanna gli appellanti Consorzio di bonifica integrale dei bacini settentrionali del Cosentino e Consorzio di bonifica integrale dei bacini meridionali del Cosentino al pagamento delle spese giudiziali in favore dell’appellata IL S.p.a., liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00) a carico di ciascuna appellante, oltre accessori di legge.

Compensa le spese di lite nei confronti della IO LA e del Ministero dell’agricoltura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO