Pubblicato il 02/07/2025

N. 05702/2025REG.PROV.COLL.

N. 01483/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1483 del 2025, proposto da
MA IG BA, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RO PI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Rizzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 22074 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO PI;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Tuveri e Rizzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La dottoressa MA IG BA ha riassunto dinanzi al giudice amministrativo il giudizio instaurato dinanzi al giudice ordinario per l’accertamento del proprio diritto soggettivo all’assunzione per scorrimento della graduatoria del concorso pubblico a 9 posti di Dirigente Amministrativo, indetto con D.D. n. 560 del 24 marzo 2005, nella quale la stessa era collocata al diciottesimo posto, tra gli idonei non vincitori.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso con sentenza n. 22074 del 2024, appellata dalla dottoressa MA IG BA per i seguenti motivi di diritto:

I.- Sulla giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della presente controversia; eccezione di difetto di giurisdizione ai fini della proposizione della questione di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione ai sensi dell’art.59 comma 3 della legge n. 69 del 2009;

II.- Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato la domanda risarcitoria proposta dalla dottoressa BA.

Si è costituita per resistere all’appello RO PI.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dalla dottoressa MA IG BA per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 22074 del 2024 con la quale è stato respinto il suo ricorso in riassunzione, a seguito di ordinanza n. 5997/2023 della Suprema Corte di cassazione, del giudizio già promosso innanzi al giudice ordinario per la condanna dell’Amministrazione Capitolina al risarcimento del danno patito per la tardiva assunzione nei ruoli dirigenziali di RO PI, nella misura stabilita dalla sentenza della Corte di Appello di RO n. 1475/2017, previa questione incidentale di giurisdizione innanzi alle SS.UU. ai sensi dell’art. 59, comma 3, l. n. 69 del 2009.

Con D.D. n. 560 del 25 marzo 2005 l’Amministrazione Capitolina indiceva una procedura concorsuale pubblica, per esami, per il conferimento di n. 9 posti nel profilo professionale di Dirigente Amministrativo a tempo indeterminato.

La dottoressa MA IG BA, funzionario in servizio presso la Corte dei conti, partecipava al suddetto concorso pubblico, classificandosi, quale idonea, al diciottesimo posto della graduatoria definitiva approvata con la D.D. 2027 del 24 ottobre 2007.

Nel corso della sua naturale vigenza triennale l’Amministrazione, in considerazione delle sopravvenute carenze di organico per il profilo d’interesse, disponeva lo scorrimento della suddetta graduatoria fino alla posizione n. 16.

Con D.G.C. n. 194 dell’1 giugno 2011 l’Amministrazione Capitolina approvava il nuovo sistema di classificazione della dirigenza di RO PI, che prevedeva l’accorpamento nel profilo professionale di Dirigente Amministrativo di tre figure dirigenziali distinte nel previgente sistema di cui alla D.G.C. n. 522/2004 (Dirigente Amministrativo, Dirigente Statistico e Dirigente Comunicazione). Procedeva, inoltre, alla rideterminazione della dotazione organica della dirigenza capitolina ed alla conseguente revisione della programmazione triennale del relativo fabbisogno, provvedendo all’approvazione del piano assunzionale per il triennio 2011-2013, il quale prevedeva la possibilità di assumere, a partire dal 2012, n. 25 Dirigenti (di cui n. 5 Dirigenti Amministrativi) “ secondo le priorità motivate dalle esigenze organizzative e di servizio dell’Amministrazione .. a condizione che sussistano le relative disponibilità di bilancio ”.

Con D.D. n. 3099 del 23 dicembre 2011 il Dipartimento Risorse Umane, preso atto dell’avvenuta istituzione dei nuovi profili di cui alla richiamata D.G.C. n. 194/2011, indiceva sette procedure concorsuali pubbliche, per l’accesso a vari profili professionali, tra cui un concorso a n. 5 posti di Dirigente Amministrativo; i relativi bandi venivano pubblicati il 30 dicembre 2011.

La dottoressa BA, unitamente ad altre due ricorrenti, adiva il Tar del Lazio al fine di ottenere l’annullamento del suddetto bando di concorso, lamentando la prevalenza della graduatoria concorsuale del 2007, all’epoca ancora vigente. All’esito del relativo giudizio, con la sentenza n. 3444 del 17 aprile 2012, il Tar Lazio, accolto il ricorso limitatamente alla posizione della dottoressa BA, annullava il bando di concorso impugnato sotto il profilo del difetto di motivazione rispetto alla sottostante decisione di non procedere allo scorrimento della graduatoria del 2007. Detta pronuncia trovava conferma nella sentenza n. 6248/2013 resa dal Consiglio di Stato sull’appello di RO PI.

La dottoressa BA adiva, quindi, il Tribunale di RO, in funzione di giudice del lavoro, al fine di ottenere l’accertamento del proprio diritto soggettivo ad essere assunta e inquadrata nella qualifica di Dirigente Amministrativo di RO PI nonché, in via subordinata, la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno patito per la mancata assunzione.

Con sentenza del 23 gennaio 2014 il Tribunale di RO, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, rigettava il ricorso.

La sentenza veniva appellata dalla dottoressa BA e, in via incidentale, da RO PI in relazione al rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione.

Con la sentenza n. 1475 dell’1 giugno 2017 la Corte di Appello di RO, Sezione Lavoro, rigettato l’appello incidentale di RO PI sulla giurisdizione, accoglieva l’appello principale, dichiarando il diritto della dottoressa BA ad essere assunta nei ruoli dirigenziali di RO PI dall’1 gennaio 2012, per l’effetto condannando l’Amministrazione al risarcimento del danno nella misura pari alle retribuzioni mensili complessive dall’1 gennaio 2012 al 15 dicembre 2014, data di avvenuta assunzione della ricorrente per scorrimento della relativa graduatoria.

Detta sentenza veniva impugnata da RO PI innanzi alla Suprema Corte di cassazione sotto il profilo del difetto di giurisdizione e della legittimità. Nelle more del giudizio di Cassazione, l’interessata azionava esecutivamente il titolo costituito dalla sentenza della Corte di Appello di RO, ottenendo dal giudice dell’esecuzione l’assegnazione coattiva della somma, a carattere risarcitorio, pari ad euro 202.099,90.

Con ordinanza n. 5997/2023, la Corte di cassazione, in accoglimento del primo motivo di ricorso di RO PI, annullava la succitata sentenza della Corte di Appello di RO, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale le parti venivano rimesse ai fini della prosecuzione del giudizio.

L’interessata riassumeva, dunque, tempestivamente il richiamato giudizio innanzi al Tar Lazio, che, con la sentenza n. 22074/2024, oggetto della presente impugnazione, rigettava il ricorso.

L’appellante, chiedendo preliminarmente di sollevare regolamento di giurisdizione innanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione ex art. 59 della l. n. 69/2009, formula in via subordinata domanda risarcitoria correlata alla ritardata assunzione, quantificando il risarcimento “ dal 1.12.2012, considerato che il 30.11.2011 veniva emanato il bando che indice il concorso invece di procedere allo scorrimento, ledendo il diritto della ricorrente ad essere assunta, fino alla data di effettiva assunzione ” (avvenuta il 15 dicembre 2014).

Più specificamente, con il primo motivo di gravame l’appellante chiede, innanzitutto, di sollevare questione di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ai sensi e per gli effetti dell’art.59, comma 3, della legge n.69/2009.

Invero, la Corte di cassazione, affermando che nella vicenda in esame non si fosse realizzata la fattispecie complessa – costituita dalla perdurante efficacia di una graduatoria e dalla decisione di avvalersene per coprire i posti vacanti – a fronte della quale sorge il diritto all’assunzione, ha ritenuto che non vi fosse “ alcuna pretesa automaticamente consequenziale alla negazione degli effetti di un provvedimento amministrativo, ricadendosi pur sempre nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione in ordine alle modalità per la copertura dei posti, al quale corrisponde una situazione di interesse legittimo e la cui tutela spetta al giudice amministrativo ”.

Il Tar, nella sentenza impugnata, non avrebbe neppure scrutinato le argomentazioni a sostegno della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, omettendo del tutto di pronunciarsi con riferimento alla proposta eccezione di difetto di giurisdizione che, pertanto, l’appellante ripropone.

Con il secondo motivo di gravame l’appellante afferma che, se non si ritiene sussistente un diritto soggettivo all’assunzione, si deve scrutinare la sussistenza di una lesione di interesse legittimo derivante dalla mancata decisione di scorrimento della graduatoria a fronte delle chiare previsioni di cui all’art.9 del regolamento approvato con DGC n.729/2002 e dell’art.7 del bando di concorso. Non avendo ritenuto esistente una scelta dell’amministrazione di scorrere la graduatoria, il Tar avrebbe dovuto comunque valutare se tale omessa scelta, di per sé esercizio di munus publicum , fosse legittima o meno in relazione alla normativa sopracitata e alle peculiarità del caso che ci occupa. Se il Tar avesse esercitato lo scrutinio in ordine alla sussistenza di un danno da lesione di interesse legittimo, non avrebbe potuto non rilevarne l’esistenza.

Per l’appellante, vi era una puntuale norma regolamentare – pienamente applicabile alla vicenda in esame – che sanciva la perdurante validità della graduatoria ai fini della copertura dei posti che si sarebbero resi successivamente vacanti. Omettendo di scorrere la graduatoria di cui si discute, RO PI avrebbe violato anche la specifica previsione del bando di concorso che, in aderenza al R.R. n.729/2002, prevedeva specificamente lo scorrimento delle graduatorie approvate all’esito della procedura. Il comportamento di RO PI avrebbe generato una lesione dell’interesse legittimo allo scorrimento della graduatoria, come tale risarcibile dinanzi al giudice amministrativo ai sensi dell’art.30 c.p.a.

Discenderebbe, da quanto sopra, la fondatezza della domanda risarcitoria, rispetto alla quale sussisterebbero tutti i presupposti richiesti dalla giurisprudenza amministrativa. Ed invero, la sussistenza del nesso causale tra la condotta dell’Amministrazione resistente e il danno subito dall’appellante sarebbe manifesta, essendo evidente che, ove l’amministrazione avesse agito correttamente, l’appellante sarebbe stata assunta mediante scorrimento della graduatoria sin dall’1 giugno 2011, data di adozione della Deliberazione di G.C. n. 194, ovvero dall’1 gennaio 2012, data di adozione del bando di concorso. Nella vicenda de qua sussisterebbe certamente anche la lesione del bene della vita dell’appellante, che era quello di essere assunta mediante scorrimento nel profilo di Dirigente Amministrativo di RO PI, con decorrenza 1 giugno 2011 ovvero 1 gennaio 2012.

La conferma della sussistenza del danno e della lesione del bene della vita verrebbe inconfutabilmente fornita dalla circostanza che la dottoressa BA è stata poi effettivamente assunta nella qualifica dirigenziale di RO PI con decorrenza dal 15 dicembre 2014, proprio attraverso lo scorrimento della graduatoria nella sussistenza dei medesimi presupposti fattuali e di diritto già sussistenti nel 2011/2012.

Il diritto al risarcimento del danno da ritardata assunzione in capo all’appellante apparirebbe evidente e potrebbe essere quantificato nella misura già liquidata dalla Corte di Appello di RO, tenendo conto delle differenze retributive tra la retribuzione di un dirigente non apicale del Comune di RO e quanto l’odierna appellante ha percepito in ragione del proprio lavoro (funzionario direttivo) nel periodo compreso dall’1 gennaio 2012, come indicato nella sentenza della Corte di Appello, sino alla data di assunzione nella qualifica di dirigente amministrativo, disposta da RO PI per scorrimento della graduatoria de qua.

L’appello va respinto.

Riguardo al primo motivo dedotto, ai sensi dei primi tre commi dell’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69: “ 1. Il giudice che, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali, dichiara il proprio difetto di giurisdizione indica altresì, se esistente, il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione. La pronuncia sulla giurisdizione resa dalle sezioni unite della Corte di cassazione è vincolante per ogni giudice e per le parti anche in altro processo.

2. Se, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia di cui al comma 1, la domanda è riproposta al giudice ivi indicato, nel successivo processo le parti restano vincolate a tale indicazione e sono fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali che la domanda avrebbe prodotto se il giudice di cui è stata dichiarata la giurisdizione fosse stato adito fin dall'instaurazione del primo giudizio, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute. Ai fini del presente comma la domanda si ripropone con le modalità e secondo le forme previste per il giudizio davanti al giudice adito in relazione al rito applicabile.

3. Se sulla questione di giurisdizione non si sono già pronunciate, nel processo, le sezioni unite della Corte di cassazione, il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d'ufficio, con ordinanza, tale questione davanti alle medesime sezioni unite della Corte di cassazione, fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito. Restano ferme le disposizioni sul regolamento preventivo di giurisdizione ”.

Inoltre, per consolidato orientamento della giurisprudenza della Corte di cassazione: “ l'art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione "alla prima udienza", deve essere inteso nel senso che il limite temporale entro il quale il conflitto può essere sollevato è dato dall'udienza di discussione, fissata ai sensi dell'art. 73 c.p.a., ove ha luogo la reale trattazione e decisione della causa, intendendo il legislatore evitare, con la previsione di tale barriera, che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizio ” (cfr., fra le tante, Cass. civ., SS.UU., ord. 28 ottobre 2020 n. 23749).

Ne consegue la palese infondatezza del primo motivo dedotto, essendo la questione di giurisdizione definitivamente risolta nel presente giudizio.

Con riferimento al secondo motivo dedotto, la giurisprudenza della Corte di cassazione in tema di "scorrimento" e con riguardo alla perdurante efficacia di una graduatoria ha precisato che l’operatività dell’istituto presuppone necessariamente una decisione dell’amministrazione di coprire il posto utilizzando la graduatoria rimasta efficace (si deve trattare di posti non solo vacanti, ma anche disponibili, e tali diventano sulla base di apposita determinazione), decisione che, una volta assunta, risulta equiparabile all’espletamento di tutte le fasi di una procedura concorsuale, con l’identificazione degli ulteriori vincitori (cfr. Cass. civ., SS.UU., n. 14529/2003; Cass., Sez. lav., 5 marzo 2003, n. 3252). In altri termini, il diritto all’assunzione sorge con il completamento di una fattispecie complessa: perdurante efficacia di una graduatoria più decisione di avvalersene per coprire posti vacanti. Nel caso di specie, la decisione assunta dall’amministrazione è stata di segno esattamente opposto: copertura dei posti vacanti mediante emanazione di un bando di concorso, in tal modo rendendo inoperante l’istituto dello "scorrimento" (cfr. Cass.civ., SS.UU., 9 febbraio 2009, n. 3055).

Secondo la Suprema Corte di cassazione, dunque, l’obbligo dell’amministrazione di avvalersi di una graduatoria ancora valida, per coprire posti resisi successivamente vacanti, presuppone necessariamente una specifica e formale determinazione dell'amministrazione di coprire i posti medesimi mediante scorrimento di quella graduatoria, non essendo sufficiente ad attestare implicitamente la volontà dell'amministrazione in tal senso, neanche l’adozione di un nuovo bando concorsuale, pur sempre successivamente annullabile. Nel caso che ci occupa, contrariamente a quanto sostenuto da controparte, l’amministrazione si è determinata nel senso dello scorrimento della graduatoria solo nel 2014, in occasione dell’assunzione dell’appellante, e, pertanto, manca del tutto qualsiasi manifestazione di volontà dell’amministrazione di coprire il posto di Dirigente Amministrativo.

La mera previsione di una dotazione “virtuale” con conseguente fabbisogno di Dirigenti nel triennio 2012-2014, previsto dalla D.G.C. 194/2011, non equivale, infatti, a manifestazione della volontà di coprire i posti risultanti carenti nella relativa dotazione organica mediante scorrimento della specifica graduatoria d’interesse dell’appellante.

Ed invero, la mera previsione con il cosiddetto piano assunzionale triennale di una necessità astratta di integrazione dell’organico, in quanto a valore sostanzialmente programmatico, non è tale da fondare il diritto di un’idonea all’assunzione (cfr. Corte di Appello di RO - Sezione lavoro, 26 maggio 2017, n. 2745, confermata da Cassaz. lavoro - ordinanza n. 8775/2023, relativa a fattispecie in tutto analoga a quella di specie).

La delibera n. 194/2011 ha, dunque, natura di mero atto di indirizzo politico.

In ogni caso, alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, deve comunque essere negato qualsiasi diritto di natura risarcitoria per il caso di ritardata od omessa assunzione, in considerazione del fatto che, non essendosi realizzato il sinallagma contrattuale, non può ritenersi sussistente alcun diritto, neppure di natura risarcitoria.

Ed invero, in relazione alla domanda di risarcimento del danno per l'illegittimo ritardo nell'assunzione: “ il danno non può direttamente identificarsi nella mancata erogazione della retribuzione e della contribuzione, perché queste comunque presuppongono l'avvenuto espletamento della prestazione lavorativa, trattandosi di emolumento che, sinallagmaticamente, presuppone l'avvenuto svolgimento dell'attività di servizio ” (Cons. Stato, V, 30 gennaio 2017, n. 370; 16 gennaio 2017, n. 100).

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO