Pubblicato il 25/07/2025

N. 06622/2025REG.PROV.COLL.

N. 02436/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2436 del 2023, proposto da
MO AR, rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Di Cunzolo e Pier Paolo Polese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, non costituito in giudizio;
Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 10595/2022, resa tra le parti, per l’annullamento:

A) del decreto, adottato dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, in una data compresa tra quella di pubblicazione della graduatoria finale del corso di formazione per Vice Ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria (15.12.2014) e quella in cui gli allievi Vice – Ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria hanno prestato giuramento (18.12.2014), con cui il Sig. MO AR è stato nominato “Vice Ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria”, nella sola parte in cui stabilisce la decorrenza degli effetti giuridici ed economici di tale nomina presumibilmente dalla data prossima e, comunque, successiva a quella in cui il corso di formazione per Vice Ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria è terminato (fine dell'anno 2014), ancorché non conosciuto negli estremi;

B) nonché di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo e comunque consequenziale e/o connesso, ancorché non conosciuto.

NONCHÈ PER IL RISARCIMENTO

di tutti i danni subiti e subendi dall'odierno ricorrente, da riconoscersi in forma specifica e/o da individuarsi nella misura di giustizia ovvero che saranno quantificati in corso di causa.

E CON MOTIVI AGGIUNTI DEL 11.06.2015 e 09.04.2018 PER L'ANNULLAMENTO

A) del decreto, adottato dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, in data 18 dicembre 2014 con cui il Sig. MO AR è stato nominato “Vice Ispettore del corpo di Polizia Penitenziaria”, nella sola parte in cui stabilisce che il ricorrente è immesso nel ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria con decorrenza 18 dicembre 2014 ai sensi dell'art. 25 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443”, depositato in atti solo il 26 marzo 2015;

B) per quanto occorrer possa e nei limiti di cui si dirà del bando di “concorso pubblico per il conferimento di complessivi duecentosettantuno posti di allievo vice ispettore del ruolo degli Ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria (di cui 260 per uomini e 11 per le donne)”, indetto con decreto del Ministero della Giustizia del 6.2.2003 e pubblicato sulla G.U.R.I. – 4^ Serie Speciale – n. 22 del 18.03.2003;

C) nonché di ogni altro antecedente, presupposto, successivo e comunque consequenziale e/o connesso, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Davide Ponte e udito per l’appellante l’avvocato Pier Paolo Polese.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’originario ricorso l’odierna parte appellante impugnava dinanzi al Tar Lazio i provvedimenti del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (di seguito DAP) di nomina, sia a vice ispettore che a ispettore, nella parte in cui avrebbero dovuto essere disposte con una decorrenza anteriore, stante il considerevole e ingiustificato lasso di tempo trascorso dall’inizio della procedura concorsuale, indetta con provvedimento del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del 6 febbraio 2003, e conclusasi solo nel 2014. Veniva quindi proposta domanda risarcitoria dei danni subiti in ragione dalla patologica lentezza del procedimento concorsuale, chiedendo la condanna del Ministero “anche al risarcimento del danno in forma specifica, attraverso la retrodatazione degli effetti (quantomeno) giuridici della nomina del ricorrente a Vice ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria a momento diverso e, comunque, anteriore a quello, presumibilmente, indicato nel decreto di nomina, oltre che al risarcimento per equivalente di tutti i danni subiti e subendi, riferiti al ristoro degli ingentissimi pregiudizi correlati alla illegittima condotta nella specie tenuta dalla Amministrazione”.

Il Tar respingeva integralmente il ricorso con sentenza qui impugnata da parte ricorrente con l’appello in esame, deducendo: error in iudicando e error in procedendo. Errore sui presupposti, difetto di motivazione, violazione dell’art. 111 cost.. Nullità della sentenza; error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell'art. 41 della carta dei diritti fondamentali, degli artt. 3 e 97 cost., 1 ss. l. n. 241/90, 25 d.lgs. n. 443/1992, d.m. 20 novembre 1995, n. 540, 11 d.p.r. n. 487/94, d.m. 21 luglio 1998, n. 297, violazione del principio del giusto procedimento, di uguaglianza e di par condicio, eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di proporzionalità, disparità di trattamento, sviamento, manifesta ingiustizia; irragionevolezza.

Il Ministero della Giustizia (di seguito Ministero) si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

All’esito della pubblica udienza del 17 luglio 2025 la causa veniva decisa.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei sensi e nei limiti di cui ai precedenti di questo Consiglio di Stato (cfr. sentenze nn. 4757/2025, 668/2025, 5960/2023, 7471/2023, 10841/2023 e 8039/2024), condivisi dal Collegio.

2. Secondo la richiamata giurisprudenza, ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n. 443/1992, la nomina a vice ispettore si consegue solo al termine del corso di formazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5960/23 e altre).

Non esiste, quindi, “un diritto alla ricostruzione della carriera” in quanto “l’accertamento della decorrenza della promozione avviene mediante un atto autoritativo rispetto al quale l’interessato vanta solamente un interesse legittimo e solo dall’annullamento di tale atto possono derivare conseguenze favorevoli per l’interessato” (ex aliis, Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n. 8039/24 cit.; v. anche Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2021, n. 3887).

3. E’ stato, altresì, precisato che il passaggio di carriera presuppone l’avvenuto svolgimento del relativo corso formativo, sicché l’accoglimento di una pretesa di retrodatazione darebbe luogo all’anomala inversione logica e cronologica di due momenti distinti che postulano l’esigenza di riconoscere il passaggio di carriera a chi risulti in possesso dei necessari requisiti formativi e professionali (Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n. 27/2025; n. 8039/2024; n. 10841/23).

4. Sono state, invece, giudicate parzialmente fondate le censure afferenti al diritto al risarcimento del danno da ritardo, come già rilevato dalla Sezione con la sentenza n. 10841/2023 e, da ultimo, con le sentenze nn. 668/25 e 27/2025, che hanno in parte accolto censure d’identico tenore proposte da altri partecipanti a procedure concorsuali analoghe a quella per cui è causa.

Nei menzionati precedenti, infatti, la Sezione ha riconosciuto la sussistenza della responsabilità dell’amministrazione per l’abnorme ritardo nella conclusione della procedura concorsuale de qua, richiamando quanto già in precedenza affermato nel senso che “le allegazioni a sostegno dell’assenza di colpa del Ministero nel gravissimo ritardo nella definizione della procedura concorsuale non trovano riscontro probatorio nei documenti prodotti […], dai quali ictu oculi comunque non emerge alcun fatto oggettivo e non imputabile alla medesima Amministrazione che abbia rallentato per anni lo svolgimento del concorso” (Cons. Stato, sez. II, n. 5960/23 e successive).

5. Le conclusioni sopra richiamate vanno ribadite anche in questa sede, attesa l’analogia della fattispecie in esame.

6. Di conseguenza, dev’essere respinta, in primo luogo, la censura avverso il capo della sentenza che non ha riconosciuto il diritto alla retrodatazione della promozione a vice ispettore.

7. Quanto alla domanda risarcitoria, essa va accolta, con decorrenza calcolata con riferimento ad un ordinario e ragionevole termine di durata del procedimento concorsuale (settembre 2006, ossia circa tre anni e mezzo dopo l’indizione del concorso, come ritenuto da Cons. Stato, sez, II, n. 5960/2023).

7.1 Come rilevato nei precedenti citati, sussistono i presupposti del diritto al risarcimento del danno, tenuto conto che:

- l’elemento oggettivo dell’illecito è costituito dal superamento del termine di durata della procedura concorsuale normativamente predeterminato, identificato nel termine di 780 giorni stabilito, per i procedimenti concorsuali fino a cinquantamila candidati, nella tabella relativa al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del D.M. 20 novembre 1995, n. 540; a sua volta l’art. 11, co. 4, del d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487 (che in materia di svolgimento dei concorsi nel pubblico impiego stabilisce per la conclusione delle relative procedure un termine di sei mesi la cui inosservanza va giustificata, collegialmente e motivatamente, dalla commissione esaminatrice) costituisce espressione di un principio generale, per cui la durata delle operazioni concorsuali deve essere contenuta entro termini predeterminati e comunque ragionevoli;

- l’elemento soggettivo è dimostrato da una presunzione di colpa ravvisabile nella grave violazione del termine di conclusione del procedimento e nella sua eccessiva durata (superiore al quintuplo di quella specificamente prevista), in assenza di elementi di giustificazione ancorati a fatti oggettivi e non imputabili alla stessa amministrazione;

- il nesso di causalità, ricostruito secondo il criterio del “più probabile che non”, è provato dal fatto che, vertendosi della ritardata attribuzione della nuova qualifica e dei relativi emolumenti all’esito di un concorso interno, non vi è dubbio che, in conseguenza dell’irragionevole protrarsi della procedura selettiva, i ricorrenti non hanno potuto godere delle differenze retributive loro spettanti;

- il danno, conseguente alla ritardata costituzione del rapporto d’impiego, non essendo direttamente identificabile nella mancata erogazione della retribuzione e della contribuzione poiché per la loro natura sinallagmatica queste, comunque, presuppongono l’avvenuto espletamento della prestazione lavorativa, è liquidabile in via equitativa (in misura pari ai 2/3 dello stipendio tabellare, al netto di oneri fiscali e previdenziali, che i ricorrenti avrebbero potuto percepire ove fossero stati tempestivamente immessi in servizio nella qualifica superiore e ai 2/3 del danno patito da ciascuno per l’impossibilità di conseguire, nel corso del rapporto d’impiego, i vantaggi economici legati alla progressione di carriera ove immessi in ruolo tempestivamente); la somma, essendo qualificabile come debito di valore, va maggiorata sia degli interessi che della rivalutazione;

- ai fini della liquidazione il periodo di riferimento può essere ricompreso - tenuto conto della natura ordinatoria dei termini per la conclusione delle procedure concorsuali e del grado di probabilità di insorgenza di ostacoli al regolare svolgimento di qualsivoglia selezione con elevato numero di candidati, che consente di considerare accettabile e fisiologico un ritardo contenuto entro ragionevoli limiti temporali - nell’intervallo di tempo decorrente dal settembre 2006 fino alla data di effettiva nomina a vice ispettore.

8. Quanto alle voci di danno risarcibile, esse, come già osservato nei precedenti richiamati, vanno limitate alla differenza tra gli importi retributivi (non connessi all’effettivo svolgimento dell’attività lavorativa) che sarebbero stati percepiti in caso di tempestiva definizione della procedura concorsuale e conseguente assunzione e quelli, comunque, percepiti per il medesimo periodo.

9. Non può, invece, essere riconosciuto il danno da perdita di chance, non essendo sufficiente l’allegazione di altri concorsi ovvero di altri interpelli, frattanto indetti, in favore dei quali gli appellanti avrebbero potuto optare se avessero avuto conoscenza del tempo che sarebbe stato necessario per conseguire l’immissione in ruolo quali vice ispettori attraverso il concorso in questione, in quanto nulla impediva loro di partecipare anche ad essi, anziché rinunciare alla chance di superarli, tanto più che all’epoca delle procedure indicate a sostegno del loro assunto erano passati già diversi anni dal concorso de quo.

10. Non può neppure essere riconosciuto il danno non patrimoniale asseritamente cagionato dal ritardo (sotto forma di danno morale, professionale, esistenziale, per lesioni di valori della persona) in quanto non provato ma meramente affermato, non essendo sufficiente il generico richiamo alla lesione delle proprie aspirazioni personali, in ambito familiare e sociale, e alla preclusione della progressione in carriera.

11. In conclusione, l’appello va accolto sotto il profilo del risarcimento del danno come sopra specificato.

11.1 Per l’effetto, ai sensi dell’art. 34, co. 4, c.p.a., il Ministero della Giustizia dovrà proporre a parte appellante, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente decisione, il pagamento di una somma che sia pari agli importi retributivi che sarebbero stati percepiti in caso di tempestiva definizione della procedura concorsuale e conseguente assunzione, detratti gli importi ricevuti a titolo retributivo per il concomitante svolgimento di altra attività lavorativa, con rivalutazione monetaria in base agli indici ISTAT e gli interessi calcolati in base al tasso legale, nei limiti di legge nel concorso delle due somme.

12. In coerenza ai precedenti sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di risarcimento del danno formulata da parte ricorrente nei termini e nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO