Pubblicato il 22/12/2025

N. 10193/2025REG.PROV.COLL.

N. 00156/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 156 del 2025, proposto da:
OR dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio D’Aloia e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio D’Aloia in Roma, via Michele Mercati, n. 39;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Greco De Pascalis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter , n. -OMISSIS- resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il Cons. AN LE;

Vista l’istanza di passaggio in decisione del OR dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Per le parti nessun difensore è presente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Il sig. -OMISSIS- veniva ammesso agli incentivi previsti dal D.M. 16 febbraio 2016 per l’importo di € 3.861,00 in relazione all’intervento di sostituzione di una caldaia a gasolio con una caldaia a pellet.

In data 19 marzo 2020 il GSE comunicava all’interessato l’avvio di un procedimento di annullamento in autotutela, facendo riferimento a “ interlocuzioni avute con la Guardia di Finanza di Giulianova che ha effettuato specifica attività investigativa su delega della Procura della Repubblica c/o il Tribunale di Teramo ”, dalle quali era emerso che:

«… - le fatture trasmesse al GSE al fine di comprovare l’avvenuto corretto smaltimento degli impianti oggetto di sostituzione riportano una falsa attestazione circa l’avvenuto ritiro e smaltimento del vecchio impianto da parte del rivenditore;

- le fatture trasmesse al GSE al fine di comprovare le spese sostenute per la realizzazione degli interventi oggetto della richiesta d’incentivazione sono state materialmente falsificate allo scopo di indicare importi spesa maggiori rispetto a quelli reali, con ciò derivandone la contraffazione della documentazione allegata all’istanza di ammissione agli incentivi;

- la presentazione al GSE di dati non veritieri di documenti falsi, mendaci o contraffatti comporta la decadenza dal diritto a percepire gli incentivi. …».

Il GSE riteneva le osservazioni del 7 aprile 2020 trasmesse dal sig. -OMISSIS-in sede procedimentale confermative dei rilievi effettuati nella nota di avvio e, pertanto, con l’impugnata nota del 10 giugno 2020 disponeva l’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione agli incentivi.

2. - Con ricorso al T.a.r. Lazio il sig. -OMISSIS- impugnava tale provvedimento, deducendo un unico motivo:

«- Violazione delle norme sul procedimento amministrativo. Violazione DM 16/02/2016. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria. Difetto nella motivazione alla base del provvedimento di annullamento. Violazione del principio di proporzionalità. Illegittimità manifesta .».

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva il ricorso, ritenendo fondate le censure sollevate.

4. - Con rituale atto di appello il OR dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« - Error in iudicando in relazione ad un punto decisivo della sentenza: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione nonché violazione di legge. violazione nonché erronea e falsa applicazione dell’art. 2 del d.m 16.02.2016, art. 14, co. 3 del d.m 16.02.2016 e degli artt. 42 d.lgs. n. 28/2011, 11 d.m. 31.1.2014, all. 1, lett. a) ».

5. - Resisteva al gravame il sig. -OMISSIS-, chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa passava in decisione.

7. - L’appello deve essere accolto in quanto fondato per le ragioni di seguito esposte.

7.1. - Con il primo e unico motivo di impugnazione il GSE contestava la sentenza appellata laddove il T.a.r. ha ritenuto di accogliere l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui “… il GSE avrebbe annullato l’attribuzione dell’incentivo sulla base di illegittimità non accertate in concreto ma presunte, in quanto inferite da un’indagine di altra autorità, alla quale è rimasta estranea la pratica in esame …”.

Detto motivo è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, il GSE aveva disposto l’annullamento del provvedimento di accoglimento della richiesta di ammissione agli incentivi sulla base di falsità documentali rilevate dalla Guardia di Finanza di Giulianova nel corso dell’attività investigativa svolta su delega della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo.

In particolare, le indagini riguardavano proprio la documentazione di smaltimento di impianti e l’importo di fatture per l’installazione di nuovi apparecchi nell’ambito del Conto Termico e dalla quale era risultata la presentazione di documenti non veritieri, anche per il tramite del tecnico operante per conto del soggetto responsabile.

Il GSE ha, dunque, correttamente ritenuto che ciò avesse inficiato l’attività istruttoria in precedenza svolta durante la fase di approvazione della richiesta di incentivi.

Nonostante la correttezza delle motivazioni riportate nel provvedimento di annullamento, il Giudice di primo grado ha ritenuto che le stesse fossero avulse “… dal contesto fattuale della vicenda procedimentale. La tipologia di violazione contestata all’odierno ricorrente è affermata ma non dimostrata attraverso i necessari elementi fattuali, in quanto l’unico collegamento accertato tra la pratica per cui è causa e le risultanze delle indagini concernenti altre vicende è rappresentato dall’identità del tecnico che ha asseverato l’intervento. In altri termini, l’asserita non veridicità della documentazione prodotta dall’istante al OR viene inferita da circostanze di fatto che nel caso in esame non risultano acclarate né dalla Guardia di Finanza in sede di indagine né dall’amministrazione procedente nel corso dell’istruttoria procedimentale, essendosi quest’ultima limitata a richiamare con una formula generale gli atti di altra autorità, peraltro non riguardanti in modo specifico la suddetta richiesta di incentivi. …” (cfr. pagg. 3 e 4 della sentenza appellata).

Quanto affermato dal T.a.r. nella sentenza impugnata non è condivisibile.

Sul punto va in primis evidenziato che l’art. 2, comma 1, lett. u), del D.M 16 febbraio 2016 considera “ soggetto responsabile ” colui che “ ha sostenuto le spese per l’esecuzione degli interventi di cui al presente decreto e che ha diritto all’incentivo e stipula il contratto con il GSE per mezzo della scheda-contratto ”, sicché il fatto che la pratica sia stata istruita da un tecnico non muta la qualifica di unico “ soggetto responsabile ”.

Dalla documentazione depositata nel corso del giudizio di primo grado è evidente che il “ soggetto responsabile ” sia proprio lo stesso sig.-OMISSIS- poiché:

- risulta essere l’unico intestatario delle fatture emesse per la realizzazione dell’intervento;

- nella richiesta di concessione degli incentivi è il medesimo ad auto-qualificarsi come “ soggetto responsabile ” laddove specifica: “… Il sottoscritto -OMISSIS- … in qualità di soggetto responsabile richiede l’accesso all’incentivo previsto per i seguenti interventi …”;

- nel contratto concluso con il OR dal sig. -OMISSIS-quest’ultimo viene definitivo quale “ soggetto responsabile ”;

- risulta essere il beneficiario degli incentivi (cfr. provvedimento di concessione degli incentivi del 4 aprile 2018).

Ciò detto, ritiene questo Collegio non condivisibile la sentenza appellata nella parte in cui afferma che l’annullamento del provvedimento di ammissione agli incentivi sarebbe stato disposto in virtù di indagini di altra Autorità ( i.e. Guardia di Finanza) in riferimento ad altri eventi e non alla pratica in esame.

All’opposto, risulta che nell’ambito dell’attività di indagine la Guardia di Finanza ha coinvolto direttamente anche l’intervento oggetto del presente contenzioso.

Invero, diversamente da quanto statuito dal Giudice di primo grado, e come rilevabile dalla contestata comunicazione di conclusione del procedimento di annullamento (ove si legge: “… In particolare, dalle interlocuzioni avute con la Guardia di Finanza di Giulianova è emerso che: - la documentazione trasmessa al fine di comprovare l’avvenuto corretto smaltimento degli impianti oggetto di sostituzione è risultata falsificata o, comunque, non veritiera; - le fatture trasmesse al GSE al fine di comprovare le spese sostenute per la realizzazione degli interventi oggetto della richiesta d’incentivazione sono state materialmente falsificate anche allo scopo di indicare importi di spesa maggiori rispetto a quelli reali, con ciò derivandone la contraffazione della documentazione allegata all’istanza di ammissione agli incentivi …” [cfr. pag. 3]), il GSE, in seguito al riscontro del 30 gennaio 2020 fornito dalla Guardia di Finanza di Giulianova nell’ambito di una attività investigativa svolta su delega della Procura della Repubblica c/o il Tribunale di Teramo, si è attivato per comprendere la fondatezza di quanto venuto a conoscenza, chiedendo al sig. -OMISSIS-di trasmettere le proprie osservazioni.

Ed è proprio da queste ultime che sono emersi elementi che hanno consentito al OR di poter confermare la non veridicità delle informazioni rese dal medesimo sig. -OMISSIS-nel corso dell’ iter procedimentale.

Invero, come emerge dalla comunicazione del OR del 17 marzo 2021 a seguito dell’istanza di accesso agli atti formulata dal sig. -OMISSIS-e trasmessa a quest’ultimo (cfr. documento n. 10 del fascicolo di primo grado), è stata accertata dal GSE l’avvenuta condanna in data 11 novembre 2020 da parte del Giudice dell’udienza preliminare nei confronti del tecnico istruttore incaricato dal-OMISSIS- in quanto lo stesso aveva ammesso la propria responsabilità “… nel corso dell’interrogatorio reso al cospetto della P.G. [in fase di] indagini preliminari … ”, precisando che “… mediante l’uso di documenti contraffatti [lo stesso] consentiva [ai soggetti per i quali presentava istanza di accesso agli incentivi di cui al DM 16 febbraio 2016] di fruire del rimborso previsto dalla normativa nella misura percentuale prevista, ma calcolata su un importo superiore rispetto a quello pagato [per l’intervento di efficienza energetica e trasmetteva] certificazione artefatta attestante l’avvenuto smaltimento del generatore preesistente […] consentendo [quindi] a [numerosi soggetti] di fruire di benefici non dovuti ex lege ”.

Alla luce di ciò, appare come il GSE non si sia affidato a mere notizie, avendo fondato la propria decisione sulla base di avvenimenti realmente verificatisi.

Ne discende che una volta riscontrata la falsità delle dichiarazioni rese al fine di conseguire gli incentivi, il OR non poteva che applicare l’art. 14, comma 3, del D.M. 16 febbraio 2016 (secondo cui “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui al comma 1 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza degli incentivi nonché il recupero delle somme già erogate, provvedendo, ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, a segnalare le istruttorie all’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico, ai fini dell’irrogazione delle eventuali sanzioni. Qualora il GSE rilevi comunque violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi, dispone le prescrizioni più opportune ovvero ridetermina l’incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito della verifica e alla normativa applicabile, recuperando le somme indebitamente erogate ”) e, conseguentemente, disporre il recupero delle somme già erogate.

Quanto fin qui affermato trova, inoltre, conforto negli artt. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 e 11 del D.M. 31 gennaio 2014 e nell’Allegato 1, lett. a), dello stesso D.M. 31 gennaio 2014 che, nell’ambito delle “ violazioni rilevanti ” ai fini dell’erogazione degli incentivi, richiama espressamente l’ipotesi di “ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi ”.

Sul punto, il Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2583 ha precisato che:

«… 15.2. Il controllo e il connesso esito hanno infatti a fondamento l’arco temporale del rapporto incentivante e dunque la sussistenza e la permanenza di tutti i requisiti previsti per l’erogazione degli incentivi stessi, nonché la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in sede di accesso agli incentivi. Una volta verificata l’assenza o comunque il difetto degli stessi, il GSE deve provvedere senza alcuna valutazione in ordine al bilanciamento degli interessi (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 12 gennaio 2017, n. 50).

15.3. Il GSE è titolare di un potere intrinseco di verifica della spettanza degli incentivi alla produzione di energia elettrica, potere, la cui sussistenza è giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso rapporto. E il potere di disporre la decadenza dagli incentivi ha natura doverosa ed esito vincolato.

Esso non è, infatti, teso al riesame della legittimità di una precedente determinazione amministrativa di carattere provvedimentale, ma è finalizzato al controllo circa la veridicità e la completezza delle dichiarazioni formulate da un privato nell’ambito di un procedimento volto ad attribuire sovvenzioni pubbliche, esulando in radice le caratteristiche proprie degli atti di autotutela e l’applicabilità dell’art. 21 nonies, della legge n. 241/1990. Dunque, il provvedimento di decadenza accerta la mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico. …».

In definitiva, il GSE ha correttamente disposto l’annullamento del provvedimento di ammissione, fondando la propria decisione su motivate e provate circostanze.

7.2. - Inoltre, come evidenziato dal GSE nell’atto di appello, non è parimenti condivisibile la sentenza impugnata (pag. 4) anche laddove sostiene che: “… La documentazione fotografica acclusa alla richiesta dall’interessato e prodotta in sede di giudizio dal GSE (doc. 2) ritrae il locale di ubicazione dell’impianto di riscaldamento nello stato ante operam e post operam, ove sono visibili la vecchia caldaia a gasolio (pagine 14-17, doc. 2 cit.) e la nuova caldaia a pellet (pagine 18-20, ibidem). La prova del pagamento della fattura n. 9/2018 dell’importo di 6.000,00 euro è stata data dall’attestazione del corrispondente bonifico, recante la stampigliatura dell’istituto bancario (doc. 3 prod. GSE, pag. 2). Inoltre, sia la fattura dell’intervento che la bolla di smaltimento del bruciatore a gasolio dismesso recano le intestazioni di due ditte della provincia di Lecce, in relazione alle quali dagli atti procedimentali e processuali non emerge un coinvolgimento nell’indagine svolta dalla Guardia di Finanza di Giulianova. 5. Nel motivare un diniego l’Amministrazione non può limitarsi a riprendere formule generali e astratte desunte dalla normativa applicabile e a svolgere considerazioni avulse dal dato fattuale, poiché la mancata esternazione delle ragioni sottese al provvedimento si traduce nell’assenza di motivazione e, quindi, nell’impossibilità di controllare in sede giurisdizionale se il potere sia stato esercitato nel rispetto del fondamento e dei limiti posti dalla legge. …”.

Invero, a differenza di quanto sopra riportato, la comunicazione di avvio del procedimento e, in particolare, il provvedimento definitivo, sono muniti di un contenuto preciso e puntuale, sicché nessuna carenza di motivazione è riscontrabile.

Al tal riguardo, va rilevato che nei provvedimenti impugnati sono chiare le ragioni che hanno indotto il GSE ad addivenire all’annullamento in autotutela del provvedimento di accoglimento della richiesta di ammissione agli incentivi.

Esse, specificamente, sono legate alle false spese indicate nelle fatture trasmesse e alla non veridicità della documentazione relativa allo smaltimento degli impianti (cfr. pag. 3 del censurato provvedimento del 10 giugno 2020).

Ugualmente la sentenza impugnata non ha considerato che proprio la completezza delle informazioni fornite dal OR in sede di comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento di annullamento in autotutela ha consentito al sig. -OMISSIS-di formulare compiutamente le proprie osservazioni.

Inoltre, il T.a.r. non ha applicato il principio di autoresponsabilità.

Come noto, l’esercizio del potere di annullamento nell’ambito dei meccanismi incentivanti a seguito della commissione di un illecito o di una carenza documentale attribuibile all’istante, trova il proprio fondamento nel menzionato principio di autoresponsabilità.

Nello specifico, in forza di tale principio, “… è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a supportare la prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione dei benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa e dovendosi, in tale ottica, escludere la possibilità di integrare, dopo la scadenza del termine, l’iniziale documentazione. …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26 novembre 2025, n. 9303).

Qualora, come nel caso oggetto del presente giudizio, la documentazione presentata dall’istante dovesse risultare carente e, per di più, non autentica, ciò non può che essere considerato alla stregua di un’omissione e il GSE deve necessariamente dichiarare la decadenza dalla percezione degli incentivi e richiedere la restituzione di quanto indebitamente percepito dal privato, tenuto altresì conto del fatto che il OR opera al fine di garantire la migliore allocazione possibile di risorse economiche comunque limitate.

Le sue scelte - assunte in ogni caso sempre nel rispetto delle previsioni normative vigenti - sono volte, infatti, ad assicurare che il sistema degli incentivi sia gestito nel rispetto dei principi di sostenibilità, parità di trattamento e di accesso, e senza spreco delle risorse pubbliche o indebite concessioni, ai sensi degli artt. 81 e 97 della Costituzione.

Deve, inoltre, evidenziarsi che l’incentivo è preordinato al soddisfacimento di un interesse pubblico che trascende l’interesse dei singoli destinatari.

Pertanto, in ogni operazione di incentivazione non viene in rilievo unicamente un interesse del beneficiario, ma anche quello dell’organismo che lo eroga il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obiettivi propri dell’interesse generale, inteso come interesse di tutti i cittadini alla corretta gestione delle risorse limitate e al buon andamento nella distribuzione degli incentivi in materia energetica.

Si ribadisce che nella vicenda in esame l’interessato si è avvantaggiato di denaro pubblico per la realizzazione del proprio intervento, somme che lo stesso non avrebbe dovuto percepire, stante la mancata osservanza della normativa di riferimento e la violazione dell’onere di rendere sin dall’inizio del procedimento con diligenza e correttezza tutte le informazioni necessarie.

7.3. - Infine, va rimarcato che il caso in esame è differente da quello oggetto del precedente di questa Sezione (Cons. Stato, Sez. II, 22 maggio 2025, n. 4486), di accoglimento, in riforma della sentenza appellata, del ricorso di primo grado (proposto avverso un provvedimento del GSE di annullamento in autotutela della precedente ammissione agli incentivi di cui al D.M. 16 febbraio 2016).

Nella vicenda de qua , infatti, il GSE ha appurato che “… le fatture trasmesse al GSE al fine di comprovare le spese sostenute per la realizzazione degli interventi oggetto della richiesta d’incentivazione sono state materialmente falsificate anche allo scopo di indicare importi di spesa maggiori rispetto a quelli reali, con ciò derivandone la contraffazione della documentazione allegata all’istanza di ammissione agli incentivi …” (cfr. pag. 3 del gravato provvedimento del 10 giugno 2020), il che trova conferma nella successiva sentenza del GUP dell’11 novembre 2020 di condanna del tecnico (-OMISSIS-) che ha istruito la pratica in favore del sig. -OMISSIS-

Va, dunque, confermata la legittimità del contestato provvedimento adottato dal OR dei Servizi Energetici.

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va respinto.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OB OR, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

AN Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

AN LE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LE	OB OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.