Pubblicato il 16/02/2026

N. 00397/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00940/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 940 del 2025, proposto da
AN BE, rappresentato e difeso dall’avvocato Danni Livio Lago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bassano del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Martina Cartano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento in data 5 maggio 2025 (Protocollo n. 0026710/2025 del 5 maggio 2025; pratica n. 2025/08272), a firma del Dirigente dell’Area 5° – Urbanistica, avente ad oggetto “ Diniego al rilascio di Permesso in sanatoria presentato in data 10/02/2025 al n. di prot. 08272 ”;

- del provvedimento in data 26 maggio 2025 (Protocollo n. 0031854/2025 del 27 maggio 2025; pratica n. 2025/A08272), a firma del delegato alla funzione dirigenziale, avente ad oggetto “ Richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167, comma 5, del D.Lgs. 42/2004, per l’esecuzione delle opere di “Progetto in sanatoria per lavori di ristrutturazione di fabbricato accessorio alla residenza”. – Provvedimento di diniego ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso (ancorché sconosciuto) a entrambi i predetti provvedimenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bassano del Grappa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il dott. AN RI e uditi per le parti i difensori Bonin, su delega dell’avv. Lago, e Cartano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, con istanza presentata in data 30 dicembre 1986, ha chiesto il rilascio del condono edilizio (ai sensi dell’art. 31 e ss. legge 47/1985) per i lavori eseguiti con riguardo al fabbricato sito in Bassano del Grappa, località Campese, via Brenta, n. 3, contraddistinto catastalmente al foglio 30, mappali 1275 e 1276 (ex mappale 422).

Sulla base di quanto indicato nella relazione tecnica del 12 maggio 1992 facente parte della pratica di condono, i predetti lavori erano consistiti nella costruzione, senza autorizzazione, di un fabbricato con struttura in legno, adibito a deposito merci (attività commerciale, vendita ambulante di bevande), avvenuta nel 1976 nonché nell’installazione di una struttura in lamiera adibito al medesimo uso, avutasi nel 1982.

Il Comune, dopo una lunga attività istruttoria, ha accolto l’istanza di condono rilasciando, in data 22 giugno 2000, la concessione edilizia in sanatoria n. 17193/1986.

Successivamente, il ricorrente è intervenuto sui predetti fabbricati condonati, apportando delle modifiche: (i) l’abbassamento di circa 1 metro della copertura principale sul lato a nord; (ii) la sostituzione del corpo sul lato a sud con una struttura in legno e metallo in prosecuzione del corpo principale sul lato a nord, senza aumento di volume e superficie coperta.

A seguito di un sopralluogo del 17 aprile 2019, il Comune, con nota del 27 aprile 2019, ha comunicato l’avvio del procedimento per l’irrogazione di sanzioni per violazioni urbanistiche ed edilizie.

A distanza di cinque anni dalla citata comunicazione, il Comune ha emanato l’ordinanza n. 512 del 7 novembre 2024, con la quale ha disposto il ripristino dello stato dei luoghi attraverso la rimozione degli “ interventi abusivi realizzati consistenti in difformità del deposito-tettoia, presente sui mappali suddetti, rispetto alla Concessione edilizia in sanatoria n. 17913/86, rilasciata il 22.06.2000 [...]”.

Il ricorrente ha quindi presentato, in data 10 febbraio 2025, un’istanza volta al rilascio del permesso di costruire per la sanatoria delle opere oggetto di demolizione contestualmente alla domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica ex artt. 167-181 d.lgs. 42/2004, allegando la documentazione del caso.

Il Comune ha chiesto integrazioni documentali in data 3 marzo 2025 in conseguenza delle quali è stato dimesso il parere idraulico favorevole.

Nel frattempo, non essendo ancora stata scrutinata l’istanza di sanatoria, il ricorrente ha avanzato domanda di proroga dei termini per demolire che il Comune ha accolto fissando, con provvedimento del 14 aprile 2025, il giorno 9 giugno 2025 quale termine finale per l’adempimento dell’ordinanza di demolizione.

Dopo aver comunicato il preavviso di rigetto in data 11 aprile 2025, il Comune ha emanato il provvedimento di diniego edilizio (prot. n. 0026710/2025 del 5 maggio 2025), con il quale è stata rigettata l’istanza di sanatoria edilizia sul rilievo della “ inefficacia della concessione edilizia in sanatoria n. 17913/86, quale titolo legittimante gli immobili oggetto di sanatoria, per la mancata acquisizione del prescritto parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico esistente sulle aree interessate dalle costruzioni condonate ”.

Successivamente, lo stesso Ente civico, con altro provvedimento (protocollo n. 0031854/2025 del 27 maggio 2025), ha parimenti rigettato l’istanza di compatibilità paesaggistica motivando che, “ ai sensi dell’art.167 del D.Lgs. 42/2004 e dell’art. 3 comma 4-bis della Legge 105/2024, la compatibilità paesaggistica dell’intervento non [risultava] accertabile ”.

2. Avverso tali dinieghi, ritenuti errati, ingiusti ed illegittimi, il ricorrente è insorto con atto introduttivo ritualmente notificato e depositato e – nel chiedere la sospensione in via interinale dei provvedimenti gravati, tramite l’emissione di un decreto presidenziale inaudita altera parte – ha articolato le censure così rubricate:

(i) Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 1, legge 47/1985, dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001 e dell’art. 3, comma 1, legge 241/1990 in relazione agli artt. 32 e 35 della legge 47/1985; violazione dell’art. 21-nonies e 21-septies della legge 241/1990 e dell’art. 12, comma 1, d.l. 2/1988 (convertito dalla legge 13 marzo 1988, n. 68). Eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria, per difetto o quantomeno per errata rappresentazione dei presupposti di fatto diritto; per manifeste perplessità, contraddittorietà ed illogicità; per difetto di motivazione.

Il diniego sull’istanza di sanatoria edilizia sarebbe stato emanato sulla base di una motivazione viziata sotto molteplici profili.

Innanzitutto, il Comune non avrebbe indicato la norma in base alla quale, in caso di mancata acquisizione del parere paesaggistico ( ex art. 32 legge 47/1985), il condono edilizio rilasciato sarebbe inefficace.

In ogni caso, esisterebbero una serie di ragioni per considerare pienamente valido ed efficace il condono edilizio rilasciato il 22 giugno 2000. In primo luogo, non vi sarebbe mai stato alcun vincolo paesaggistico ricadendo il fabbricato in ZTO “A.2”. In secondo luogo – tenuto conto che (a seguito dell’art. 4 della l.r. 63/1994 e fino quanto meno al 2004) le funzioni relative al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche e all’adozione di provvedimenti cautelari e sanzionatori erano state subdelegate dalla Regione Veneto (competente ex art. 82 d.P.R. 616/1977) ai Comuni – si sarebbe avuta la formazione tacita del positivo parere paesaggistico per via del silenzio serbato dal Comune sull’istanza di condono edilizio ex art. 31 legge 47/1985 presentata in data 29 dicembre 1986.

Inoltre, l’inefficacia del condono edilizio non troverebbe conferma nelle previsioni normative della citata legge 47/1985 (artt. 32 e 35) in quanto il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo si porrebbe quale atto endoprocedimentale; il Comune, comunque, non avrebbe provveduto all’annullamento in autotutela del condono in parola.

Il provvedimento gravato, infine, sarebbe contraddittorio sia nella sua parte motivazionale – laddove, da un lato, evidenzia “ l’inefficacia della concessione edilizia in sanatoria ”, dall’altro, parla di “ costruzioni condonate ” – sia rispetto alla precedente ordinanza n. 512 del 7 novembre 2024 con la quale il Comune aveva ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi autorizzato con il condono dell’anno 2000;

(ii) Violazione di legge: art. 3, comma 1, legge 241/1990; art.167, comma 5, e 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004 ed art. 10 regolamento edilizio vigente; eccesso di potere: difetto di procedura ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto.

Il diniego di compatibilità paesaggistica sarebbe viziato per la mancata richiesta dei pareri previsti normativamente: il parere vincolante della Soprintendenza e il parere tecnico-consultivo della Commissione Locale per il Paesaggio previsto dall’art. 10 del regolamento edilizio comunale.

Inoltre, non sarebbe deducibile dalla motivazione il perché, “ ai sensi dell’art. 167 del D.lgs 42/2004 e dell’art. 3, comma 4-bis della Legge 105/2024, la compatibilità paesaggistica dell’intervento non risulta accertabile ”.

L’intervento in questione, a detta del ricorrente, rientrerebbe nella previsione di cui all’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004, atteso che i relativi lavori non hanno aumentato volumi e superfici utili.

3. Con decreto presidenziale del 6 giugno 2025 è stata ravvisata la sussistenza dei presupposti previsti per legge per disporre la sospensione richiesta con l’istanza cautelare ed è stata contestualmente fissata la camera di consiglio del 10 luglio 2025 per la trattazione collegiale della vicenda.

Nella circostanza, è stato valorizzato il fatto che le due strutture, una in legno e l’altra in metallo, entrambe di modeste dimensioni e adibite a deposito merci, erano state realizzate, rispettivamente nel 1976 e nel 1982, ragion per cui non poteva “ riconoscersi la sussistenza attuale di un’esigenza urgente dell’ente comunale alla messa in esecuzione dei provvedimenti di demolizione ”.

4. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 4 luglio 2025 chiedendo la declaratoria di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità e, comunque, di infondatezza del ricorso, previo rigetto dell’istanza cautelare.

5. All’esito della camera di consiglio del 10 luglio 2025, è stata adottata l’ordinanza n. 314 pubblicata l’11 luglio 2025 con la quale è stata accolta la domanda cautelare.

Nella predetta ordinanza, dopo avere rilevato che “ la collocazione temporale degli interventi qualifica diversamente gli stessi in quanto potrebbero ritenersi, a seconda delle circostanze, effettuati su immobili abusivi ovvero su immobili condonati ” e che gli interventi “ astrattamente potrebbero rientrare anche tra le opere ammissibili qualora dovesse escludersi la realizzazione di una nuova costruzione ”, è stato posto l’accento sul danno grave e irreparabile derivante “ dal solo ripristino dello stato dei luoghi che per lungo tempo non è stato chiesto dall’amministrazione, pur a conoscenza delle criticità correlate alla presenza delle strutture ”.

6. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame il ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego relativo all’istanza di sanatoria edilizia formulando plurime censure: A) il Comune non avrebbe indicato la norma in base alla quale, in caso di mancata acquisizione del parere paesaggistico ( ex art. 32 legge 47/1985), il condono edilizio rilasciato sarebbe inefficace; B) non vi sarebbe mai stato alcun vincolo paesaggistico ricadendo il fabbricato in ZTO “A.2”; C) si sarebbe avuta la formazione tacita del positivo parere paesaggistico per via del silenzio serbato dal Comune sull’istanza di condono edilizio ex art. 31 legge 47/1985 presentata in data 29 dicembre 1986; D) il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo si porrebbe quale atto endoprocedimentale e, comunque, il Comune non avrebbe provveduto all’annullamento in autotutela del condono in parola; E) il provvedimento sarebbe contraddittorio sia nella sua parte motivazionale sia rispetto alla precedente ordinanza n. 512 del 7 novembre 2024 con la quale il Comune aveva ordinato la rimessione in pristino dello stato dei luoghi autorizzato con il condono dell’anno 2000.

1.1. La prima censura è infondata.

Il provvedimento di diniego, pur non indicando con esattezza nella sua motivazione la norma a sostegno dell’inefficacia del titolo edilizio, ha reso immediatamente comprensibili le ragioni sottostanti la determinazione dell’amministrazione.

Queste ultime, infatti, sono state specificamente individuate nella “ mancata acquisizione del prescritto parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico esistente sulle aree interessate dalle costruzioni condonate ”.

Il destinatario dell’atto, sotto questo profilo, non ha incontrato difficoltà nell’inquadrare l’ambito giuridico di riferimento.

1.2. La seconda censura è infondata.

Quanto alla contestata esistenza del vincolo paesaggistico, derivante dall’ubicazione del fabbricato nella ZTO “A.2”, deve osservarsi che, come sottolineato dal Comune, alla data di entrata in vigore della legge 431/1985 (ossia al 23 agosto 1985), l’area in parola risultava assoggettata al predetto vincolo per effetto dell’art. 1, comma 1, lett. c), nonché del PRG del 1969, allora vigente, il quale, non individuando la stessa area né come zona A né come centro abitato, non la escludeva dal campo di applicazione della nuova norma.

1.3. La terza censura è infondata.

Le previsioni della menzionata legge 431/1985, compendiate dall’amministrazione resistente, conducono a negare la possibilità che possa formarsi il parere favorevole per silentium .

Al riguardo, la lettera del comma 3 dell’art. 32 della stessa legge è chiara nel classificare – in casi come quelli in argomento – il silenzio come rifiuto alla richiesta di rilascio di parere favorevole da parte delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo paesaggistico. In ogni caso, non risulta che vi sia stata alcuna domanda del ricorrente formulata con tale finalità.

1.4. La quarta censura è fondata.

Occorre prendere le mosse dall’insegnamento giurisprudenziale secondo cui “ l’Amministrazione comunale […] non può statuire sull’istanza di sanatoria avendo riguardo alla sola destinazione urbanistica dell’area, come ricavabile dalle pertinenti previsioni del P.R.G., essendo tenuta ad acquisire il parere espresso dall’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo, avente, peraltro, natura vincolante ai fini della sanatoria” (Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2369).

Ciò porta a qualificare, in via ordinaria, il parere paesaggistico come un atto endoprocedimentale costituente il presupposto per il rilascio della concessione in sanatoria (TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 marzo 2024, n. 978).

Ne consegue che, nella fattispecie in esame, la constatazione della mancanza del parere paesaggistico avrebbe dovuto condurre a rilevare l’illegittimità della concessione in sanatoria anziché la sua inefficacia.

Quanto detto trova un ulteriore addentellato nel duplice ruolo ricoperto dal Comune all’epoca del rilascio del titolo, il quale era tenuto ad esprimersi sull’istanza di condono presentata ex art. 31 legge 431/1986 in data 29 dicembre 1986 e, nel contempo, ad emettere l’autorizzazione paesaggistica in forza dell’allora vigente art. 4 l.r. 63/1994.

Pertanto, a distanza di anni, l’Ente locale, proprio in considerazione di questa doppia veste, non può trincerarsi dietro la diversa natura degli atti amministrativi in questione e il loro rapporto di presupposizione. In altri termini, sotto questa diversa prospettiva, deve valorizzarsi il fatto che il ricorrente ha interagito con il soggetto pubblico che, in quel frangente temporale, era preposto anche alla tutela del bene paesaggistico e che dunque avrebbe potuto agevolmente constatare la mancanza del parere al fine di evitare il rilascio di un atto viziato.

Per altro verso, un’azione amministrativa di tipo propulsivo – o per lo meno incisiva quanto la difesa in sede processuale – avrebbe potuto registrare in modo tempestivo l’avvenuta esecuzione delle nuove opere relative al fabbricato, che il Comune, solo in un momento successivo, ha contestato reputandole non lievi e collocandole temporalmente prima del condono sulla base esclusivamente di generiche indicazioni contenute nelle pratiche presentate anni dopo dal ricorrente.

In definitiva, sottolineata l’impossibilità di individuare con certezza la data di esecuzione degli interventi, deve prendersi atto, da un lato, dell’illegittimità della concessione in sanatoria, dall’altro, del consolidamento degli effetti da questa prodotti, atteso che non sarebbe ipotizzabile – dopo circa venticinque anni – l’annullamento in autotutela per l’evidente carenza di uno dei presupposti dell’art. 21- nonies legge 241/1990, che àncora l’esercizio di tale potere al decorso di un tempo ragionevole.

1.5. La quinta censura è fondata.

Il corredo motivazionale del provvedimento gravato presenta delle intrinseche contraddizioni. Se, infatti, come sopra evidenziato, lo stesso è chiaro nel veicolare le ragioni sottostanti la determinazione finale, dall’altro, utilizza una inequivoca locuzione – “ costruzioni condonate ” – per identificare il fabbricato interessato dagli interventi contestati che si contrappone a quella iniziale di “ inefficacia della concessione edilizia in sanatoria ”.

Come efficacemente sintetizzato dalla difesa del ricorrente, al netto dei toni enfatici, i due concetti sono tra loro inconciliabili: o la concessione in sanatoria è inefficace e, quindi, non c’è alcun condono; oppure le opere sono condonate, ma allora il titolo edilizio non può che essere efficace.

Il contrasto emerge in misura più netta esaminando il contenuto della pregressa ordinanza di demolizione del 7 novembre 2024, n. 512, non tanto per il valore che allo stesso atto può attribuirsi quanto per il riconoscimento degli effetti prodotti dalla concessione rilasciata il 22 giugno 2000.

In detta prospettiva, la difesa del ricorrente correttamente riporta uno stralcio del citato provvedimento in cui si parla di “[…] rimessione in ripristino dello stato dei luoghi da eseguirsi mediante la rimozione degli interventi abusivi realizzati sull’area vincolata ubicata in Via Brenta […] consistenti in difformità del deposito/tettoia, presente sui mappali suddetti, rispetto alla Concessione edilizia in sanatoria n. 17913/86, rilasciata il 22.06.2000 […]”

Al riguardo, è appena il caso di osservare come, in tale circostanza, l’amministrazione non abbia rilevato quello che poi ha constatato solo pochi mesi dopo con il provvedimento di diniego in argomento. Si tratta, a ben vedere, di un elemento che rende palese l’incoerenza ovvero, a tutto concedere, la condotta approssimativa tenuta dal Comune in un ristretto arco temporale (dal 7 novembre 2024 al 5 maggio 2025) ove si è tentato di ricostruire nel dettaglio quanto accaduto venticinque anni addietro (tra il 31 dicembre 1999 e il 22 giugno 2000).

2. Con il secondo motivo di gravame il ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego di compatibilità paesaggistica per la mancata richiesta dei pareri previsti normativamente (parere della Soprintendenza e parere tecnico-consultivo della Commissione Locale per il Paesaggio), per carenze motivazionali in ordine all’impossibilità di eseguire gli accertamenti nonché per la mancata applicazione dell’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. 42/2004.

2.1. Il motivo è fondato.

Acclarata l’illegittimità del diniego relativo al titolo in sanatoria, per le ragioni illustrate in occasione dello scrutinio delle precedenti censure, vengono meno i motivi ostativi a un accertamento di compatibilità paesaggistica. Questi ultimi, per il vero, sono solo adombrati ma non adeguatamente esplicitati nel preambolo del secondo provvedimento impugnato; l’atto, in definitiva, risulta sorretto da un apparato motivazionale insufficiente.

In sintesi, nella fattispecie in esame, il Comune, dopo aver valutato positivamente la possibilità del rilascio del titolo edilizio, avrebbe dovuto chiedere alla Soprintendenza il parere vincolante ex art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004. In buona sostanza, la particolarità della situazione era tale da escludere il c.d. aggravio del procedimento che si ha solo quando si ha motivo di ritenere superflua l’acquisizione del preventivo parere paesaggistico; in altri termini, mancavano quelle ragioni di economia procedimentali che, normalmente, impongono di non onerare la Soprintendenza.

Va da sé che, muovendo dai medesimi presupposti, avrebbe dovuto essere interessata anche la Commissione Locale per il Paesaggio che – ex art. 10, primo comma, secondo periodo, del regolamento edilizio – è “ un Organo tecnico consultivo del Comune che supporta gli Uffici delegati all’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica […] al fine di garantire una adeguata tutela del paesaggio e degli immobili sottoposti a vincolo ai sensi della parte terza del D.Lgs. 42/2004 ”.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, i provvedimenti impugnati devono essere annullati.

4. La peculiarità della vicenda determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IA IM, Presidente

EN BA, Primo Referendario

AN RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RI	IA IM

IL SEGRETARIO