Pubblicato il 22/05/2025

N. 04486/2025REG.PROV.COLL.

N. 08941/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8941 del 2024, proposto dalla signora-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannicola Scarciolla e Sara Vocale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello sviluppo economico, Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a., rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n. 13894/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico e di Ministero dell'economia e delle finanze e di Ministero delle imprese e del made in Italy e di GSE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per la parte appellata l’avvocato Andrea Segato;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. n. GSE/P20200039478 del 9 settembre 2020, avente ad oggetto l’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione agli incentivi di cui al d.m. 16 febbraio 2016 per l’intervento identificato con il codice CT00151718.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

-con provvedimento del 23 agosto 2018 il GSE accoglieva l’istanza di incentivo per la sostituzione di una stufa a legna presentata, tramite tecnico incaricato, dalla signora -OMISSIS-, riconoscendo la somma complessiva di euro 1.657,13;

- con nota prot. n. GSE/P202000151718 del 10 marzo 2020 il GSE comunicava l’avvio del procedimento finalizzato all’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione agli incentivi, rilevando che “ dalle interlocuzioni avute con la Guardia di Finanza di Giulianova che ha effettuato specifica attività investigativa su delega della Procura della Repubblica c/o il Tribunale di Teramo è emerso che le fatture trasmesse al GSE al fine di comprovare l’avvenuto corretto smaltimento degli impianti oggetto di sostituzione riportano una falsa attestazione circa l’avvenuto ritiro e smaltimento del vecchio impianto da parte del rivenditore ”;

- con osservazioni dell’8 aprile 2020 l’interessata contestava quanto indicato nella nota sopra indicata, formulando richiesta di audizione personale e di accesso alla documentazione relativa alla richiesta di ammissione ai benefici, nonché a quella inerente alle “interlocuzioni” del gestore con la Guardia di finanza, sulla base delle quali era stato avviato il procedimento di autotutela;

-il gestore forniva riscontro alla richiesta di accesso, precisando che “ con particolare riferimento alle interlocuzioni intercorse con la Guardia di Finanza, si comunica che le stesse attengono ad un filone di indagini relative ad una pluralità di soggetti, i cui esiti saranno resi noti dalle Autorità competenti secondo le modalità di rito ”; chiedeva, contestualmente, la conferma della veridicità delle dichiarazioni e dei documenti presentati in sede di richiesta di incentivo;

-con provvedimento prot. n. GSE/P20200039478 del 9 settembre 2020 il GSE disponeva l’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione rilevando che, per un verso, il soggetto responsabile non aveva trasmesso alcuna nota o provvedimento ulteriore rispetto a quanto inviato con la prima comunicazione e, per altro verso, la presentazione di documenti non veritieri, anche per il tramite del tecnico incaricato, ha inficiato l’istruttoria di ammissione agli incentivi.

3. I provvedimenti sopra indicati venivano impugnati dall’interessata con ricorso al T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , che con sentenza n. 13894 del 9 luglio 2024, previo accoglimento dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero dello sviluppo economico, lo respingeva.

3.1. Il giudice di primo grado osservava, in particolare, che: a) le disposizioni procedimentali non prevedono il diritto di essere sentito personalmente del partecipante al procedimento che ne faccia richiesta; b) l’ammissione agli incentivi è avvenuta sulla base di dati e documenti dei quali è stato possibile accertare la non veridicità solo a seguito delle indagini svolte dalla Guardia di finanza e, in particolare, della nota informativa pervenuta al GSE in data 30 gennaio 2020. Pertanto, il termine di diciotto mesi ratione temporis applicabile va fatto decorrere dalla predetta informativa nella quale si rappresenta che era risultata falsificata la documentazione delle pratiche riconducibili al tecnico che aveva curato anche quella dell’attuale parte ricorrente; c) il riesame condotto dal GSE è un atto dovuto con riferimento a tutte le pratiche - anche a quelle non elencate nella nota della Guardia di finanza - la cui presentazione è stata curata dal tecnico ivi indicato e nelle quali sono presenti i formulari dei rifiuti con l’intestazione delle società che li hanno ufficialmente disconosciuti; d) il mancato riscontro del soggetto responsabile alla richiesta istruttoria integrativa del GSE non può costituire l’indice di un’asserita carenza istruttoria, in quanto anche sulla parte privata grava un obbligo di collaborazione e di buona fede.

4. La ricorrente ha interposto appello, articolando i seguenti motivi:

I. Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Provvedimento di annullamento – violazione dell’art. 10 L. 241/90 – Illegittimità – Violazione del diritto di difesa nella fase procedimentale - Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento.

II. Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Illogicità e superficialità della motivazione - Provvedimento di annullamento – Violazione del termine perentorio per l’esercizio del potere di riesame - illegittimità dell’istruttoria preordinata al riesame – Illegittimità –Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento

III. Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Illogicità e superficialità della motivazione - Provvedimento di annullamento – carenza dell’istruttoria– Illegittimità – Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza. Sviamento.

5. Si è costituito in giudizio il Ministero delle imprese e del made in Italy, già Ministero dello sviluppo economico.

6. Si è, altresì, costituito il GSE che ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

7. All’udienza del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il collegio prende atto della mancata impugnazione del capo della sentenza che ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero. Su tale capo si è, quindi, formato il giudicato interno.

9. Premesso quanto sopra, l’appello è fondato.

10. Con tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, l’appellante censura i capi della sentenza con cui sono state respinte le doglianze relative ai vizi procedimentali, alla violazione dell’art. 21 nonies l. 241/1990 per mancanza del termine ragionevole e al difetto di istruttoria.

Deduce, in particolare, che:

a) il GSE ha, per un verso, posto a fondamento del riesame le “interlocuzioni” con la Guardia di finanza e, per altro verso, ha precluso all’interessato di prendere visione e/o estrarre copia delle asserite interlocuzioni;

b) la sentenza gravata è del tutto erronea nei presupposti giuridici perché fa decorrere il termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 dalla ricezione, da parte del GSE, dell’informativa della Guardia di finanza e non dal provvedimento di ammissione agli incentivi del 28 marzo 2018. Non sussiste, inoltre, alcuna ipotesi di falsità accertata con sentenza passata in giudicato atta a consentire il superamento del termine ragionevole ai sensi del comma 2 bis dell’art. 21 nonies l. 241/1990;

c) non vi è prova che la documentazione trasmessa in sede di richiesta sia stata falsificata né il ricorrente risulta indagato nell’ambito del procedimento penale che ha coinvolto il tecnico incaricato della pratica.

11. Le censure sono fondate.

12. Deve essere, in primo luogo, respinta l’eccezione di inammissibilità della censura sub a), formulata dal GSE con memoria del 11 aprile 2025 per non avere l’appellante contestato la nota con cui è stata respinta l’istanza di accesso alla documentazione trasmessa della Guardia di finanza, atteso che la doglianza in esame non ha ad oggetto il diniego di accesso, ma la lesione del diritto al contraddittorio procedimentale determinato dalla mancata conoscenza degli atti su cui si fonda il provvedimento impugnato.

13. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., delle doglianze relative alla violazione del diritto dell’Unione in tema di partecipazione procedimentale poiché l’appellante ha lamentato l’illegittimità del provvedimento per violazione dell’art. 10 l. 241/1990 e non del diritto dell’Unione (richiamato in via meramente argomentativa), non essendo stata accolta la richiesta di audizione personale. In ogni caso, l’accoglimento di siffatta eccezione non gioverebbe all’appellato, essendo il provvedimento viziato da illegittimità per ragioni diverse dalla violazione del diritto di partecipazione, come di seguito esposto.

14. Come riportato nella parte in fatto, il provvedimento impugnato si fonda sull’avvenuta presentazione, per il tramite del tecnico incaricato, di documenti non veritieri, in quanto riportanti la “ falsa attestazione circa l’avvenuto ritiro e smaltimento del vecchio impianto da parte del rivenditore ”.

15. Il GSE non ha, tuttavia, indicato- né nell’ambito dell’istruttoria procedimentale né nel corso di giudizio- gli elementi da cui è possibile desumere l’effettiva falsificazione della documentazione prodotta ai fini dell’ammissione all’incentivo.

16. Il collegio osserva, infatti, che:

a) sia la comunicazione di avvio del procedimento che il provvedimento definitivo di annullamento in autotutela rinviano a “interlocuzioni” intercorse con la Guardia di finanza in relazione agli esiti di un’attività di indagine svolta su delega della Procura della Repubblica di Teramo. La documentazione inerente a siffatte “interlocuzioni”, sebbene posta a fondamento del provvedimento di autotutela, non è stata resa disponibile all’interessato perché coperta da segreto investigativo (presumibilmente nemmeno non più sussistente, avendo il pubblico ministero autorizzato in data 28 gennaio 2020 la trasmissione degli atti al GSE, come precisato nella comunicazione G.d.F. del 30 gennaio 2020);

b) nell’ambito del giudizio di primo grado il GSE ha depositato la già citata comunicazione della Guardia di finanza del 30 gennaio 2020, relativa agli esiti dell’attività di indagine svolta sulle istanze di accesso al “Conto Termico 2.0” istruite dal signor LU Di SQ (tecnico incaricato anche dall’odierno appellante), da cui è emersa la falsificazione di circa 1747 pratiche. Non risulta, tuttavia, da tale documento alcun accertamento specifico con riguardo alla pratica dell’odierno appellante, il quale non è stato indagato, a titolo di concorso, nel procedimento penale, poi concluso con sentenza del Tribunale di Teramo n. 205/2020 di applicazione della pena su richiesta nei confronti del signor Di SQ;

c) la documentazione allegata alla richiesta di incentivazione (fattura di acquisto della ditta D.L. s.r.l., bonifico postale per un importo corrispondente a quello indicato in fattura, formulario ritiro rifiuti della ditta Eurometal Servizi Ecologici) non presenta segni evidenti di falsità, né sono stati prodotte dichiarazione con cui le ditte interessate ne hanno disconosciuto l’autenticità. Agli atti vi è inoltre anche la documentazione fotografica della stufa sostituita e di quella installata che reca etichettatura riconducibile al modello indicato nella fattura di acquisto.

17. In definitiva, è mancata una specifica istruttoria in ordine all’effettiva falsità della documentazione presentata, falsità che il GSE ha desunto in via presuntiva dal coinvolgimento nel procedimento penale del tecnico che ha curato la pratica. Nemmeno risulta che dalla documentazione trasmessa dalla G.d.F. e relativa alle1747 pratiche falsificate si sia provveduto ad estrapolare quella per cui è causa.

18. Priva di rilievo è, per altro verso, la mancata risposta dell’interessato alla richiesta del GSE di attestare, con dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai sensi del d.P.R. 445/2000, l’avvenuta sostituzione del componente e la veridicità della documentazione presentata poiché, da un lato, superflua (avendo l’interessato già attestato, ai sensi dell’art 47 d.P.R. 445/2000, all’atto di richiesta di incentivo il possesso dei requisiti) e, dall’altro lato, inidonea ad esonerare il gestore dall’onere di una compiuta istruttoria sulla falsità (che non può essere desunta, sic et simpliciter , dalla mancata attestazione di veridicità).

19. Ciò in disparte l’ulteriore considerazione per cui la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà concerne stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza del dichiarante e non l’autenticità di documentazione proveniente da terzi (fattura e formulario ritiro rifiuti delle ditte).

20. Il provvedimento di riesame risulta, quindi, viziato da difetto di istruttoria o di motivazione.

21. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento impugnato.

22. Rimane salvo il potere del GSE di rideterminarsi all’esito di una compiuta istruttoria.

23. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, ai sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento prot. n. GSE/P20200039478 del 9 settembre 2020.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.