Pubblicato il 05/05/2025

N. 03765/2025REG.PROV.COLL.

N. 07861/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 7861 del 2024, proposto da
SI ND, rappresentata e difesa dall’avvocato Lucia Vicinanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale e Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 01032/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Vicinanza e Comunale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con provvedimento del 16 dicembre 2021 del Direttore del Settore Mobilità Urbana Trasporti Manutenzioni del Comune di Salerno e del Responsabile del Servizio veniva intimato a SI ND di eseguire opere di messa in sicurezza del muro di contenimento di terreno di proprietà della stessa SI fiancheggiante la strada comunale “Ponte Guazzariello - Casa d’Amato”, all’altezza del civico n. 16 di via Beata Teresa di Calcutta, a seguito di relativo crollo avvenuto il 10 dicembre 2021, con conseguente caduta di terreno e massi sulla strada.

Avverso il provvedimento la SI proponeva ricorso deducendo l’incompetenza del dirigente, trattandosi di ordinanza contingibile e urgente di competenza sindacale.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Comune di Salerno, respingeva il ricorso.

Riteneva il giudice di primo grado, per quanto di rilievo, che il provvedimento non configurasse un’ordinanza contingibile e urgente, bensì un ordinario provvedimento di ripristino del muro parzialmente crollato, a norma dell’art. 30, comma 6, Cod. strada, rientrante nella gestione ordinaria di competenza dirigenziale in relazione alle strade di proprietà dell’ente locale.

Del resto, il muro interessato aveva nella specie certamente la funzione di contenimento del terreno di proprietà della SI, sicché a quest’ultima spettava curarne il ripristino.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la SI deducendo errore in procedendo; violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, omessa pronuncia, violazione dell’art. 112 Cod. proc. civ.; violazione artt. 1, 3, 88 Cod. proc. amm.; violazione art. 24 Cost.; nullità; manifesto travisamento degli atti e dei fatti di causa; violazione dei canoni di diligenza nell’esercizio della funzione giurisdizionale.

4. Resiste al gravame il Comune di Salerno, chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione - salvo quanto di seguito esposto in relazione ai singoli motivi di gravame - stante il rigetto nel merito dell’appello.

Allo stesso modo, può prescindersi dalla richiesta dell’appellante di stralcio della documentazione da ultimo depositata dall’amministrazione, essendo la stessa non rilevante ai fini del decidere

2. Con l’unico motivo di gravame formulato, l’appellante si duole dell’omessa pronuncia in cui il giudice di primo grado sarebbe incorso in relazione al rilievo per cui le particelle del terreno sovrastante il muro crollato sono in realtà di proprietà del Comune.

Inoltre il muro controverso sarebbe stato costruito dalla Provincia di Salerno e ceduto al Comune allo scopo di garantire l’incolumità pubblica a seguito di esproprio del terreno (già della SI) ove appunto il muro stesso è stato realizzato.

Detto muro, che per accessione sarebbe esso stesso di proprietà comunale, aveva inoltre il solo scopo di proteggere la sede stradale.

Di qui l’esclusiva responsabilità e competenza comunale in ordine agli interventi sul muro e sue adiacenze, sia in quanto proprietario del fondo sovrastante, sia poiché il muro stesso ha lo scopo di assicurare stabilità e conservazione della strada, agli effetti dell’art. 30, comma 4, Cod. strada.

2.1. Il motivo non è condivisibile.

2.1.1. Sotto un primo profilo, è da ritenere infondata la censura di omessa pronuncia sollevata dall’appellante in relazione alla questione della proprietà comunale del terreno sovrastante il muro e la strada interessati dagli eventi franosi.

Come eccepito dall’amministrazione, infatti, la ricorrente non ha sollevato analoga rituale censura in primo grado.

Nel ricorso di primo grado, a ben vedere, l’interessata si doleva infatti - con l’unico motivo formulato - dell’incompetenza del dirigente all’adozione del provvedimento (ritenuto “ atipico ed innominato ”, ma rispetto al quale “ Se si trattasse di ordinanza contingibile ed urgente la competenza [sarebbe] per legge in capo al Sindaco e non al responsabile comunale ”: ricorso, pag. 8), nonché deduceva la competenza degli enti proprietari delle strade alle attività di manutenzione, gestione e pulizia, e in specie del “ Comune di Salerno, proprietario della strada Ponte Guazzariello casa D’Amato, altezza civico n. 16, Via Beata Teresa di Calcutta ”, come tale “ tenuto ed obbligato a ripristinare interamente la viabilità [della] sede stradale ” (dando conto espressamente, anzi, che i materiali franosi “ non permett [eva] no un’entrata agevole nell’abitazione della signora SI ND ”, cfr. ricorso, pag. 8).

Alcun rituale rilievo la SI formulava invece, in sede di ricorso, in ordine alla proprietà del terreno sovrastante la strada e il muro, cui invece oggi fa riferimento; deduzioni al riguardo si rinvenivano solo successivamente, con atto difensivo (non notificato) e documenti del 17 aprile 2024 (di cui peraltro l’amministrazione pure contesta la tardività), ma non con il ricorso che articolava i rituali motivi di gravame.

Di qui l’infondatezza di una doglianza di omessa pronuncia in relazione a una censura non ritualmente sollevata con ricorso in primo grado.

2.1.2. Per il resto, il motivo va parimenti respinto, nei termini e per le ragioni che seguono, da cui emerge peraltro - a una corretta lettura e interpretazione del provvedimento - che anche la censura oggi sollevata in relazione alla proprietà comunale del terreno sovrastante risulta decentrata e non conducente rispetto ai contenuti provvedimentali.

2.1.2.1. Occorre premettere che il provvedimento comunale impugnato prende le mosse dalla circostanza del riscontrato “ avvenuto crollo di parte del muro di contenimento ” e delle “ condizioni di instabilità della restante struttura, tale da inficiare un’area della pubblica strada e quindi da compromettere la regolare percorribilità veicolare e pedonale ”, conseguentemente intimando alla SI “ in qualità di proprietario del fondo sovrastante, di dar corso ad horas a tutti gli interventi tecnici di messa in sicurezza utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica incolumità ”.

Al riguardo, fermo quanto suesposto sub § 2.1.1 sul contenuto delle rituali censure sollevate dalla ricorrente, risulta dalla documentazione in atti che il tratto di muro richiamato e qui rilevante, dal cui crollo origina l’ordine degli interventi controversi, sia effettivamente adiacente al (e costituisca sostegno del) terreno di proprietà privata della SI, quantomeno nel segmento cui - rettamente interpretato - fa riferimento il provvedimento indicando appunto il terreno della SI quale “ sovrastante ”.

Il che emerge chiaramente, ad esempio, dalla relazione tecnica giurata di perito incaricato dalla SI prodotta ai fini del ricorso per Atp davanti al Tribunale ordinario di Salerno, nella quale il perito dava conto che “ Il terreno posto in aderenza al detto muro crollato è di proprietà della Sig.ra SI ND, così come il fabbricato per civile abitazione al civ. 16 ”.

Anche la relazione finale del Ctu nell’ambito del medesimo procedimento di Atp, prodotta da parte appellante, dà conto che “ il muro ha funzione principale di sostentamento del terreno sovrastante, di proprietà della parte attrice […]”.

Analoghe indicazioni si rinvengono peraltro nella nota dei Vigili del fuoco del 10 dicembre 2021 (ove si fa riferimento al “ muro di contenimento del terreno a monte della sede stradale in oggetto, di proprietà ‘sig.ra SI ND’ ”; la nota è espressamente richiamata al riguardo anche da quella comunale del 14 dicembre 2021, in atti), nelle comunicazioni della stessa SI dell’11 dicembre 2021 (“ è franato il muro di contenimento del terreno di proprietà esclusiva di SI ND su cui sorge l’abitazione della stessa ”) e del 3 gennaio 2022 (“ in data 10 dicembre 2021 in via Beata Teresa di Calcutta […] all’altezza proprietà SI ND lungo la strada comunale ex provinciale è franato il muro di contenimento del terreno di proprietà di SI ND su cui sorge l’abitazione della stessa [….]”), oltreché nel ricorso per Atp proposto dalla SI (“ In data 10.12.2021 crollava […] un muro fiancheggiante la strada comunale 259, all’altezza del civico n. 16, ora Beata Teresa di Calcutta, con sovrastante terreno e fabbricato di proprietà SI ND […]”).

Non v’è dubbio, dunque, che il terreno sovrastante il muro controverso, nel tratto qui in rilievo - cui fa riferimento il provvedimento, rispetto cioè alla “ sovrastante ” proprietà dell’appellante - sia di titolarità della SI.

Allo stesso modo, come anticipato, emerge che il tratto di muro in considerazione ha scopo contenitivo e di supporto proprio del suddetto terreno di proprietà della SI, avendo “ funzione principale di sostentamento del terreno sovrastante ” (perizia Ctu in sede di Atp, cit., su cui v. amplius infra ).

Del che v’è evidenza peraltro anche nella relazione di Ctu nel giudizio r.g. n. 4815/2022 davanti al Tribunale di Salerno prodotta dall’appellante, ove il Ctu, premettendo che per “ i fondi retrostanti [la strada] , rimasti privi di protezione, occorreva la realizzazione di un’opera di contenimento, quale appunto il muro in esame ”, dà conto poi che “ La strada si articola lungo il pendio passando a lato della proprietà (immobile con fondo antistante) della sig.ra SI che nel primo tratto più a valle risulta ‘sorretta’ da un muro di sostegno fino all’ingresso della rampa per l’accesso alla richiamata proprietà ” (in tale contesto, la relazione di Ctu espone anche, nel richiamare il verbale d’accesso ai luoghi, che se “ parte del muro crollato, per una lunghezza di ca. 7,4m ricade su retrostante proprietà del Comune di Salerno […] riguardante le particelle 2309 (circa 15mq) e 2304 (circa 108mq) ”, d’altro canto, “ la restante parte del muro crollato è un’opera realizzata a ridosso della proprietà SI ND per circa 4,7 m ”).

Il che è sufficiente ai fini del rigetto del gravame, per quanto di rilievo in relazione al provvedimento qui impugnato, rettamente inteso e interpretato.

2.1.2.2. Ai sensi dell’art. 30, comma 6, Cod. strada, infatti, « La costruzione di opere di sostegno che servono unicamente a difendere e a sostenere i fondi adiacenti, effettuata in sede di costruzione di nuove strade, è a carico dell’ente cui appartiene la strada, fermo restando a carico dei proprietari dei fondi l’obbligo e l’onere di manutenzione e di eventuale riparazione o ricostruzione di tali opere ».

Allo stesso modo, il precedente comma 4 prevede che « La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell’ente proprietario della strada ».

Come chiarito dalla giurisprudenza, le disposizioni accolgono - in specifica relazione alle « opere di sostegno lungo le strade ed autostrade » - un criterio di allocazione degli oneri di natura funzionale , che guarda alla destinazione immediata delle opere: “ è la diretta finalità della loro costruzione a qualificarle nei termini di cui al primo, ovvero al secondo periodo, del quarto comma dell’art. 30 cit. ed è solo se esse siano state realizzate con lo specifico compito di assolvere insieme l’uno e l’altro scopo che possono dirsi promiscue ai sensi e per gli effetti di cui al comma successivo ”, che pone la spesa a carico di entrambi « in ragione dell’interesse quando l’opera abbia scopo promiscuo » (cfr. Cons. Stato, II, 1 aprile 2020, n. 2196).

A tal riguardo, è stato chiarito peraltro come l’esclusività funzionale postulata dall’avverbio « unicamente » non sia esclusa “ dalla sussidiaria attitudine del muro ed, in genere, dell’opera di sostegno […] a delimitare e a conformare la sede viaria ” (Cons. Stato, n. 2196 del 2020, cit.; Id., I, 23 novembre 2020, parere n. 1923, entrambe con richiamo anche a Cass., II, 17 settembre 2015, n. 18258, la quale, esaminando il caso del muro di contenimento a bordo della strada, pone in risalto che “ È inevitabile, d’altronde, che il muro vale a proteggere la sede stradale; nondimeno siffatto risultato si determina in chiave sussidiaria, in dipendenza ed a seguito della sua funzione essenziale di contenimento del sovrastante terreno di proprietà del ricorrente ”, affermando conseguentemente il principio sopra richiamato, per cui “ l’esclusività funzionale postulata dall’avverbio ‘unicamente’ che figura nel corpo dell’art. 30 C.d.S., comma 6, [cui è analogo in parte qua il precedente comma 4] non è esclusa dalla sussidiaria attitudine del muro ed, in genere, dell’opera di sostegno - realizzata contestualmente alla costruzione della strada - a delimitare e a conformare la sede viaria ”).

In tale prospettiva, la finalità di « unicamente […] difendere [e] sostenere i fondi adiacenti » va intesa in termini obiettivi e immediati, non già subiettivi e (anche) indiretti; è dunque l’impatto strutturale dell’opera ad assumere rilievo, e in specie la sua attitudine di sostegno e contenimento: se a essere sostenuto e difeso, in termini strutturali, è il fondo privato (sia pur con conseguente effetto derivato di delimitazione della strada o sua protezione) l’opera è da ritenere « unicamente » funzionale a tale fondo (Cons. Stato, V, 14 giugno 2024, n. 5352, 5361 e 5362; Id., n. 7919 del 2024, cit.; Id., V, 8 gennaio 2025, n. 125).

2.1.2.3. Alla luce di ciò, a norma del regime di cui al suddetto art. 30, comma 6, Cod. strada, non sono fondate le doglianze con cui l’appellante deduce l’imputabilità all’amministrazione (quale titolare degli obblighi di manutenzione e pulizia stradale, oltreché di dedotta proprietaria del terreno sovrastante, profilo, questo, che s’è peraltro già ritenuto nuovo e irrituale, fermo quanto infra ) degli interventi qui controversi.

Quanto al muro, lo stesso ha a ben vedere - quanto meno nel tratto qui rilevante, rispetto a cui il terreno della SI risulta “ sovrastante ”, nei sensi indicati dal provvedimento gravato - proprio la “ funzione principale di sostentamento del terreno sovrastante, di proprietà della parte attrice ” (cfr. la relazione del Ctu in sede di Atp), mentre quella di “ protezione della strada e dell’incolumità pubblica onde evitare cadute di terreno, detriti, massi, ecc. sulla strada con conseguenziale potenziale pericolo per la viabilità e le persone ” ha natura meramente derivata e consequenziale (cfr. relazione Ctu in sede di Atp), come subito dopo posto in risalto dallo stesso Ctu: “ Dal punto di vista strutturale, per come è stato realizzato il muro, non ha la funzione diretta di stabilità dell’asse viario ma ha una funzione di stabilità indiretta in quanto un potenziale crollo o scivolamento di cunei di terra sulla strada potrebbero aumentare il carico della strada stessa con conseguente amplificazione dei carichi gravanti sul muro opposto della strada […]” (cfr. anche in precedenza: “ per come è lo stato dei luoghi, il muro non è solidale con il piano stradale e, quindi, non assolve alla funzione di stabilità della strada in senso stretto ma […] assolve comunque la funzione di protezione della strada da potenziali scorrimenti del terreno del fondo sovrastante ”).

Si osserva peraltro per completezza che anche dalla documentazione fotografica in atti si evince come un tratto di muro (quello qui in rilievo, cioè, rientrante nell’oggetto del provvedimento) costituisca struttura di contenimento e supporto del terreno della SI, seppur in adiacenza alla strada, tale dunque da assicurare sostegno strutturale diretto e immediato allo stesso terreno, pur con effetto (solo indiretto e consequenziale) di protezione della superficie stradale dalla caduta di materiale proveniente dal terreno soprastante (cfr., su tutte, fotografie allegate a relazione Ctu r.g. n. 4815/2022, inclusa rappresentazione di “ Particolare del muro di contenimento crollato ed adagiato a margine del fondo stradale In prossimità dell’ingresso della proprietà Ricorrente ”; v. peraltro anche le fotografie annesse alla relazione di Ctu in sede di Atp).

Lo stesso, come già osservato, pone in evidenza in generale il Ctu nell’ambito del giudizio r.g. n. 4815/2022, dando conto, nel richiamare il verbale d’accesso ai luoghi, che la proprietà della SI “ nel primo tratto più a valle risulta ‘sorretta’ da un muro di sostegno fino all’ingresso della rampa per l’accesso alla richiamata proprietà ”, e che una “ parte del muro crollato è un’opera realizzata a ridosso della proprietà SI ND per circa 4,7 m ” (cfr. anche successivamente, ove si fa riferimento alla “ parte di muro che è afferente alla proprietà della ricorrente ”, e cioè “ la parte a sostegno della proprietà della ricorrente ”).

Di qui la corretta imputazione alla SI - coinvolta dall’amministrazione proprio in qualità di “ proprietario del fondo sovrastante ” - degli interventi prescritti, di immediata incidenza sul tratto di muro di contenimento del fondo privato (al riguardo, come già evidenziato, il provvedimento muove proprio dalla circostanza dell’“ avvenuto crollo di parte del muro di contenimento, nonché condizioni di instabilità della restante struttura […]” conseguentemente intimando “ tutti gli interventi tecnici di messa in sicurezza utili a rimuovere qualsivoglia pregiudizio per la pubblica incolumità ”), a norma dell’art. 30, comma 6, Cod. strada, ed eventualmente sul terreno soprastante (di proprietà della SI, appunto), anch’esso evidentemente rientrante nelle competenze dell’appellante, a norma dell’art. 31, comma 1, Cod. strada, il quale peraltro pure richiama le « opere di sostegno di cui all’art. 30 » (cfr. ad es., in relazione al terreno sovrastante la sede stradale, la relazione di Ctu in sede di Atp, ove si dà conto che “ le opere necessarie di ripristino per il fondo della parte attrice sono legate alla sistemazione del terreno, comprensivo del compattamento e livellamento, per la parte interessata da effetti traslativi verso il piano stradale con sistemazione e ripiantumazione degli alberi presenti sulla zona di terreno interessata dallo scivolamento. Inoltre, va ripristinata la ringhiera ornamentale/protettiva (bassa protezione) che era presente sul muro diruto ”).

Non assume rilievo in diverso senso, ai fini che qui interessano, la circostanza che il muro sia stato realizzato dalla Provincia, né che la sede stradale ove è collocato sia di proprietà pubblica (oggi comunale, e già oggetto di espropriazione): al di là infatti del distinto profilo dell’eventuale responsabilità nella realizzazione dell’opera e della corretta costruzione della stessa (profilo che del resto l’appellante non deduce qui quale motivo di gravame), ciò rientra di suo proprio nel paradigma dell’art. 30, comma 6, Cod. strada, che, come già osservato, al di là della competenza pubblica nella costruzione dell’opera in fase di realizzazione di nuove strade e della proprietà pubblica della relativa sede stradale, ne rimette « l’obbligo e l’onere di manutenzione e di eventuale riparazione o ricostruzione » in capo ai proprietari nel caso in cui, come nella specie, l’opera di sostegno abbia in parte qua l’esclusiva funzione strutturale di sostenere il fondo adiacente, nei termini sopra chiariti (cfr. analogamente, sugli obblighi di manutenzione, il citato art. 30, comma 4, Cod. strada).

Il che parimenti è a dirsi per gli interventi correlati, anche inerenti direttamente al terreno (di pertinenza della SI a norma dell’art. 31, comma 1, Cod. strada, per il tratto interessato), “ di messa in sicurezza utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica incolumità ” (cfr. provvedimento comunale gravato).

In tale contesto, si osserva peraltro come non siano conducenti neanche le censure (come già osservato, comunque inammissibili, in quanto non ritualmente sollevate in primo grado: cfr. retro , sub § 2.1.1, ove s’è respinta la doglianza di omessa pronuncia del Tar al riguardo) incentrate sulla dedotta proprietà comunale di alcune particelle sovrastanti la strada (di cui al rogito prodotto, in specie la n. 2304, 2309 e 2310), cui pure il Ctu nel giudizio r.g. n. 4815/2022 fa in parte riferimento, sempre in richiamo al verbale di sopralluogo, indicandole quali terreni “ retrostant [i]” una parte del muro crollato (fermo che lo stesso Ctu pone in risalto che “ la restante parte del muro crollato è un’opera realizzata a ridosso della proprietà SI ND per circa 4,7 m ”).

Per quanto di rilievo nella presente sede, infatti, come già osservato il provvedimento impugnato è adottato nei confronti della SI quale “ proprietario del fondo sovrastante ” in funzione del “ crollo di parte del muro di contenimento ”, sicché l’intimazione e le opere richieste non possono che riguardare - per espressa indicazione provvedimentale, come peraltro pacificamente riconosciuto in giudizio dallo stesso Comune (cfr. memoria, pag. 6) - il tratto di luoghi (e di muro) che presenti le caratteristiche indicate nel provvedimento, e cioè rispetto al quale il “ fondo sovrastante ” sia appunto quello di proprietà della SI, con esclusione di altri eventuali segmenti o parti (cui il provvedimento non si riferisce) adiacenti a terreni appartenenti ad altri proprietari (cfr., al riguardo, la rappresentazione planimentrica fornita dal Ctu del giudizio sub r.g. n. 4815/2022, pag. 14 e 15).

Per tali ragioni, le critiche mosse dall’appellante non risultano comunque conducenti a fronte del contenuto provvedimentale, come rettamente inteso e interpretato nei sensi suindicati ( i.e. , con riferimento e limitazione al tratto di muro e strada “ sovrasta [to]” dal terreno di proprietà della SI).

3. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

3.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Compensa integralmente le spese di lite fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO