Pubblicato il 31/07/2025

N. 06766/2025REG.PROV.COLL.

N. 06786/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6786 del 2023, proposto da
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di LE (Sezione Prima) n. 1671/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di seguito la Società, o la Società appellata), società autorizzata a svolgere servizi di vigilanza in varie regioni e province italiane ai sensi dei DM nn. 269/2010 e 85/1999, ha impugnato, dinanzi al T.a.r. per la Campania, LE, il decreto con cui la Prefettura di Avellino ha disposto il parziale incameramento della cauzione per l'esercizio dell'attività di sorveglianza privata, avendo riscontrato l’utilizzo, da parte della Società, di guardie giurate in organico alla società controllata -OMISSIS- (di seguito la Società controllata, o la controllata) per svolgere attività di servizio nel territorio di propria competenza, in assenza delle prescritte autorizzazioni ed in violazione dell’art. 4.a, Sez. IV, All. D al DM n. 269/10.

2. Il T.a.r. campano ha accolto il ricorso, rilevando che l’impiego delle suddette guardie giurare al di fuori del territorio di competenza era stato comunque preceduto da una comunicazione alla Prefettura di Avellino e che la vicenda dovesse trovare un lecito inquadramento nella disciplina del distacco di personale, come peraltro accertato dall’autorità giudiziaria penale (decreto del G.I.P. di Nola del 29 novembre 2019, con il quale era stata disposta l’archiviazione del procedimento avviato su segnalazione della Questura di Potenza).

Inoltre, il primo giudice ha evidenziato che altro provvedimento, di contenuto analogo a quello oggetto del presente giudizio, adottato dalla Prefettura di Potenza nei confronti della Società controllata, era stato annullato dal T.a.r. per la Basilicata con la sentenza n. 484/2021, la quale, in relazione ai medesimi fatti, aveva ritenuto applicabile al personale degli istituti di vigilanza privata la disciplina del distacco contenuta nell’articolo 30 del d.lgs. n. 276/2003.

3. Il Ministero dell’Interno ha impugnato la decisione ritenendola fondata su di una erronea interpretazione del quadro normativo di riferimento e su di una inesatta ricostruzione dei fatti, nonché viziata sotto il profilo motivazionale.

In particolare, l’appellante ha dedotto che la richiesta formulata dalla Società appellata, finalizzata ad impiegare guardie particolari giurate di altri istituti, tra cui quelle dipendenti dalla controllata, così come precisato anche dalla Questura di Potenza con la nota n. 2776 datata 1 marzo 2018, andava necessariamente inoltrata per competenza alla Questura di Avellino e non alla Prefettura di Avellino, così come previsto dal citato allegato D, Sez. IV, n. 4, al DM n. 269/10.

L’appellante ha poi aggiunto che le precisazioni fornite dalla Società, relative al fatto che il richiesto distacco delle guardie giurate sarebbe risultato finalizzato alla “ formazione ” delle guardie stesse e non a “ fronteggiare temporanee esigenze connesse alle domande di eccezionali servizi di vigilanza ”, così come previsto dall’Allegato D, Sezione IV, n. 4.a, del D.M. 269/2010, non avrebbero trovato alcun riscontro in atti, poiché nell’istanza presentata dalla Società in data 28 febbraio 2018 la stessa aveva espressamente dichiarato “… che le stesse verranno impiegate dallo scrivente... ”, né erano successivamente pervenute eventuali ulteriori comunicazioni finalizzate ad addurre o a documentare l’asserita finalità formativa del distacco.

Ciò posto, il Ministero dell’Interno ha precisato che, in relazione alla vicenda in esame, la Questura di Potenza, con la nota n. 4216 del 29 marzo 2018, aveva comunicato di aver eseguito ulteriori accertamenti, dai quali era emerso che le guardie distaccate erano state impiegate, in data 1 marzo 2018, in servizi di vigilanza in Comuni ricadenti nella provincia di Napoli, e di aver pertanto segnalato alla Procura della Repubblica di Potenza, per i reati di cui agli artt. 110 c.p. e art 9 e 17 TULPS, il titolare della Società controllata ed il legale rappresentante della Società appellata.

Sotto distinto profilo, l’appellante ha contestato che il distacco avesse interessato guardie giurate di un “ medesimo gruppo imprenditoriale ” atteso che la Società appellata è sì proprietaria anche della controllata, ma le due società rappresentano due distinti istituti di vigilanza privata con sedi dislocate in due diverse regioni, operanti con due distinte licenze concesse a due distinti rappresentanti legali e, tra l’altro, in ambiti territoriali diversi, sicché tali circostanze non potevano esonerare la Società appellata dal richiedere la prescritta autorizzazione.

Sulla base di tali premesse fattuali, l’appellante ha dedotto l’irrilevanza nel procedimento amministrativo sia del decreto di archiviazione del G.I.P. presso il Tribunale di Nola (motivato, tra l’altro, dalla sola insussistenza di “ elementi idonei a supportare l’accusa in giudizio sotto il profilo soggettivo ”), sia della sentenza del T.a.r. per la Basilicata n. 484/2021, di annullamento del decreto della Prefettura di Potenza irrogativo di analoga sanzione alla Società controllata per la stessa violazione imputata alla Società odierna appellata (decisione che aveva fatto salvi “ i vigenti vincoli autorizzatori in capo al soggetto che faccia uso di detto personale, nei sensi indicati dalla richiamata disposizione ”).

4. Si è costituita la Società appellata, eccependo l’inammissibilità dell’appello e la sua infondatezza nel merito.

5. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

6. Deve essere preliminarmente respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello, con la quale la Società appellata ha lamentato la mancata impugnazione del capo della sentenza con cui il T.a.r. ha accolto il ricorso sotto il profilo della lesione dell’affidamento ingenerato dalla Prefettura di Avellino con il proprio parere favorevole all’impiego delle suddette risorse.

L’eccezione non è fondata poiché il Ministero appellante ha chiaramente dedotto che l’impiego di guardie giurate di altri istituti, come previsto dalla normativa di riferimento citata, deve essere autorizzata preventivamente dal UE (come peraltro espressamente rappresentato dalla Prefettura di Potenza con nota del 1 marzo 2018), contestando in radice la competenza del Prefetto di Avellino e la conseguente possibilità che dal provvedimento da questi emesso in data del 28 febbraio 2018 potesse derivare un affidamento tutelabile, in relazione all’impiego fuori sede del personale della Società appellata.

7. Nel merito l’appello è fondato.

8. Riepilogando i tratti salienti della presente vicenda amministrativa, emerge dagli atti che con istanza del 28 febbraio 2018 la Società appellata, con sede in Avellino, ha chiesto alla Prefettura di Avellino la voltura di n. 26 titoli prefettizi relativi a guardie particolari giurate in forza presso la Società controllata, al fine di effettuare un “distacco temporaneo” del suddetto personale da impiegare alle proprie dipendenze nelle giornate lavorative del 1 e 2 marzo 2018.

La Prefettura di Avellino, con nota in pari data, ha espresso parere favorevole, inoltrando la richiesta alla Prefettura di Potenza ed alla Questura di Potenza, rappresentando l’impossibilità di procedere alla predetta voltura dei titoli considerati i tempi brevissimi di riscontro.

Con nota del 1 marzo 2018 la Prefettura di Potenza ha rappresentato che l’autorizzazione ad utilizzare personale e mezzi di altri istituti o di altra provincia doveva essere rilasciata dal UE ai sensi del D.M. 269/2010, All. D, Sezione IV, n. 4.a.

Con ulteriori note dell’1 marzo, 27 marzo e 29 marzo 2018, la Questura di Potenza ha comunicato di aver deferito alla competente autorità giudiziaria i rappresentanti legali di entrambe le Società, per i reati di cui agli artt. 110 c.p. e 9 e 17 del TULPS, in quanto, in concorso tra di loro, avevano impiegato guardie giurate al di fuori della provincia di Potenza, senza essere in possesso della prevista autorizzazione del UE.

All’esito di apposito procedimento, La Prefettura di Avellino ha adottato il provvedimento sanzionatorio n. 15245/16A/P.A. del 9 agosto 2018, concernente l’incameramento parziale della cauzione per un importo di € 20.000,00, disattendendo le deduzioni difensive della Società appellata, la quale aveva rappresentato che l’esigenza di distaccare le guardie giurate della controllata erano connesse alla “ formazione ” delle guardie stesse (distacco previsto dall’art. 30 del D.lgs. n. 276/03) e non per “ fronteggiare temporanee esigenze connesse alla domanda di eccezionali servizi di vigilanza ”, motivazione per la quale, così come disposto dal D.M. 269/2010, bisognava richiedere autorizzazione al UE.

9. Emerge da tale pacifico quadro fattuale che la richiesta di distacco effettuata dalla Società appellata risulta espressamente finalizzata ad impiegare alle proprie dipendenze le unità di personale in forza presso la controllata dettagliatamente elencate nell’allegato all’istanza.

La Prefettura di Avellino, nell’esprimere il proprio parere favorevole, ha rappresentato l’impossibilità di procedere alla voltura delle licenze in ragione del brevissimo periodo di tempo a disposizione ed ha trasmesso l’istanza alla Prefettura ed alla Questura di Potenza.

Queste ultime hanno espresso orientamento contrario al richiesto distacco, evidenziando peraltro la competenza della Questura di Avellino a riscontrare l’istanza.

In particolare, la Questura di Avellino, con nota del 3 luglio 2018, ha confermato l’impossibilità di procedere al distacco ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. n. 276/2003, evidenziando come l’impiego di guardie giurate di altri istituti di vigilanza possa essere autorizzato, ai sensi del D.M. 269/2010, All. D, Sezione IV, n. 4.a, solo per fronteggiare temporanee esigenze connesse alla domanda di eccezionali servizi di vigilanza, al fine di prevenire il ricorso a prestazioni di lavoro straordinario eccessive.

Recependo tale indicazione, la Prefettura ha emanato il provvedimento in questa sede impugnato.

10. La sentenza impugnata ha accolto le deduzioni della Società appellata non ravvisando ragioni per ritenere che alle società esercenti attività di vigilanza sia precluso il ricorso all’istituto giuslavorilistico del distacco temporaneo, fermi restando i vincoli autorizzatori in capo al soggetto che faccia uso di detto personale.

Il primo giudice ha osservato che la Società, nella propria istanza di voltura, non aveva fatto alcuna menzione delle esigenze cui il DM n. 269/2010, allegato D, Sez. IV., n. 4.a subordina l’autorizzazione, valorizzando altresì gli esiti del decreto di archiviazione del G.I.P. presso il Tribunale di Nola in relazione al procedimento penale promosso nei confronti del legale rappresentante della società ricorrente e di quello della controllata.

11. La statuizione non può essere condivisa.

12. L’istituto del distacco, previsto dall’art. 30 del D.lgs. n. 276/2003, consente ad un datore di lavoro (distaccante) di porre temporaneamente uno o più lavoratori (distaccati) a disposizione di un altro soggetto (distaccatario), per l'esecuzione di una determinata attività lavorativa.

13. Tale istituto giuslavoristico, pur avendo portata generale, non può prescindere dalle specifiche regole che presidiano l’attività di particolari categorie di lavoratori, quali sono le guardie giurate, in relazione alle quali la normativa di settore prescrive obblighi di vigilanza ulteriori in capo alle Questure.

14. A tal riguardo l’art. 249, ultimo comma, R.D. n. 635/1941, prevede espressamente che “ la vigilanza sul servizio delle guardie particolari giurate è esercitata dal UE, a norma del regio decreto-legge 26 settembre 1935, n. 1952 ”, mentre ai sensi dell’art. 9 T.U.L.P.S., “ oltre le condizioni stabilite dalla legge, chiunque ottenga un'autorizzazione di polizia deve osservare le prescrizioni, che l'autorità di pubblica sicurezza ritenga di imporgli nel pubblico interesse ”.

15. In tale quadro, il DM n. 269/2010, allegato D, Sez. IV, n. 4.a prevede espressamente che “ Il titolare di un Istituto di vigilanza privata, per fronteggiare temporanee esigenze connesse alla domanda di eccezionali servizi di vigilanza, a parziale deroga del principio della non commistione di uomini e di mezzi appartenenti ad Istituti di vigilanza privata diversi, potrà essere autorizzato dal UE ad utilizzare personale e/o mezzi di altri Istituti della stessa o di un'altra Provincia, previa preventiva motivata e documentata richiesta. Ciò al fine di prevenire il ricorso a prestazioni di lavoro straordinario eccessive per le proprie guardie giurate, pregiudizievole per la necessaria efficienza psico-fisica nell'espletamento di tale delicato servizio .”

16. Nel caso di specie, la Società appellata ha espressamente richiesto alla Prefettura di Avellino la voltura delle licenze al fine di ottenere il distacco del personale della diversa Società controllata, per porlo alle proprie dipendenze ed utilizzarlo per due giornate lavorative.

17. La richiesta, pertanto, non ha riguardato un “ distacco per formazione ” - circostanza quest’ultima rappresentata dalla società appellata solo in sede di memorie difensive - ma un distacco finalizzato all’impiego diretto alle dipendenze del distaccatario, circostanza quest’ultima che avrebbe dovuto imporre la preventiva autorizzazione questorile.

18. Né possono rilevare, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, gli esiti del procedimento penale, essendosi il decreto di archiviazione appuntato sull’insussistenza dell’elemento soggettivo del reato, che non impatta in alcun modo sulla vicenda amministrativa, limitata al mancato ottenimento delle preventive autorizzazioni.

19. Per queste ragioni, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, il provvedimento sanzionatorio comminato dalla prefettura di Avellino, qui impugnato, deve ritenersi legittimo.

20. L’appello deve in conclusione essere accolto.

21. Le spese del doppio grado possono essere compensate, in ragione della particolare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della decisione impugnata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio;

Spese compensate;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la Società appellata e quella controllata;

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.