Pubblicato il 18/06/2025

N. 05328/2025REG.PROV.COLL.

N. 07417/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7417 del 2024, proposto dal Comune di Montegaldella, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marta Tognon e Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

La Deliziosa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenza Chimento e Federico Pagetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Ministero della cultura ed Autorità di bacino distrettuale delle Alpi Orientali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione seconda) n. 1108 del 21 maggio 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e dell’Autorità di bacino distrettuale delle Alpi Orientali e de La Deliziosa s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal verbale di deliberazione del Consiglio comunale di Montegaldella n. 42 del 12 ottobre 2015, concernente l’ “acquisizione al patrimonio del Comune dell’area sita a Montegaldella N.C.T. Foglio n. 9, particelle nn. 42 e 43, ai sensi dell’art. 42-bis, del d.P.R. n. 327/2001 e ss.mm.ii – determinazioni”;

- dal “provvedimento acquisizione sanante al patrimonio del Comune” del Responsabile dei Servizi area tecnica del Comune di Montegaldella n. 132 del 13 ottobre 2015;

- dalla determinazione del Responsabile dei servizi di area tecnica n. 156/2016, “ Provvedimento di acquisizione sanante n. 132/2015. Ricognizione, a seguito di frazionamento, dell’area acquisita al patrimonio comunale”;

- da tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, ivi comprese la perizia di stima prot. n. 1763 del Comune di Montegaldella per la valutazione di terreni agricoli oggetto di esproprio ai sensi del D.P.R. n. 327/2001, del 6 giugno 2015 e le delibere di Giunta comunale n. 8/2003 e n. 78/2003.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso e motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per il Veneto dalla società La Deliziosa s.r.l. che, agendo anche “per il risarcimento di tutti i danni di natura patrimoniale e non patrimoniale, nonché per la mancata corresponsione di adeguato indennizzo”, ha formulato i seguenti motivi:

a) violazione dei principi di correttezza, buona fede e trasparenza, eccesso di potere e abuso del diritto eccesso di potere per sviamento;

b) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, violazione dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, eccesso di potere per istruttoria carente e/o insufficiente, eccesso di potere per difetto dei presupposti e per errata rappresentazione dei fatti, violazione dell’art. 7 d.P.R. n. 380/2001;

c) violazione ed elusione dell’art. 21 l.n. 1089/1939 e degli artt. 20, 21, 24, 29, 30 e 45 del d.lgs. n.42/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria per il mancato coinvolgimento della Soprintendenza, eccesso di potere per incompetenza;

d) violazione e falsa applicazione dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001 sotto altro profilo, eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto altro profilo (calcolo dei danni patrimoniali/non patrimoniali, dell’indennità e mancata acquisizione totale dei terreni).

3. Con la sentenza n. 1108 del 21 maggio 2024 il T.a.r. per il Veneto ha accolto il ricorso ed i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti impugnati.

4. Il Comune di Montegaldella ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a tre motivi così rubricati:

I – primo motivo di appello: error in procedendo, eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito amministrativo;

II – secondo motivo di appello: error in procedendo, manifesto travisamento degli atti e dei documenti di causa, violazione dei canoni di diligenza nell’esercizio della funzione giurisdizionale;

III – terzo motivo di appello: error in iudicando , erronea valutazione e travisamento degli atti di causa, motivazione e travisamento degli atti di causa, motivazione erronea, irragionevole e perplessa.

5. Con il medesimo atto il Comune ha, altresì, riproposto le eccezioni già formulate dinanzi al T.a.r., in rapporto all’irrilevanza del giudicato medio tempore intercorso sulla legittimità del provvedimento adottato e alla carenza di giurisdizione sulle questioni indennitarie.

6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della cultura, l’Autorità di bacino distrettuale Alpi Orientali e La Deliziosa s.r.l., che ha presentato appello incidentale.

7. Alla camera di consiglio del 17 ottobre 2024 l’appellante ha rinunciato all’istanza di sospensione in via cautelare dell’esecutività della sentenza impugnata.

8. Con memorie e repliche del 4 marzo 2025 e dell’8 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

9. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Nella sentenza appellata il T.a.r. per il Veneto, accogliendo il ricorso e i motivi aggiunti, ha ritenuto “ l’impianto istruttorio e motivazionale posto a fondamento del provvedimento impugnato…perplesso e carente”, poiché avrebbe indicato “gli interessi pubblici che militano nel senso della acquisizione dei suoli… (senza operare)…la valutazione degli interessi che vengono sacrificati in capo alla ricorrente, con particolare riferimento all’impatto estetico e funzionale che la privazione dei suoli in questione ha rispetto al valore economico, storico e culturale dell’immobile”. Il giudice di prime cure ha, in particolare, reputato che “la posizione della parte privata (fosse stata) completamente stralciata dall’orizzonte motivazionale del provvedimento impugnato” e che “anche l’interesse pubblico di riferimento (fosse stato) enunciato in termini apodittici ed evasivi”, perché non sarebbe stato chiarito il motivo per cui la pista ciclabile dovesse essere considerata una infrastruttura di rilevanza tale da giustificare la compromissione del belvedere e della balaustra monumentale esistenti e non sarebbero state sufficientemente illustrate le ragioni della affermata infungibilità del percorso prescelto, né dell’asserita impraticabilità di una sua diversa dislocazione, né tantomeno i motivi per i quali le opere di contenimento del rischio idraulico avrebbero imposto l’esproprio dei suoli per l’intera consistenza oggetto del provvedimento di acquisizione sanante.

11. Con il primo motivo il Comune di Montegaldella ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, nella quale l’organo giudicante di prima istanza avrebbe inteso “sostituirsi all’Amministrazione comunale e/o all’Amministrazione preposta alla tutela dei vincoli culturali e paesaggistici effettuando direttamente e in concreto plurime valutazioni in ordine alla (in)opportunità e (non)convenienza del provvedimento adottato dal Consiglio comunale rispetto a prevalenti interessi attinenti vari profili della tutela dei beni culturali, del paesaggio e/o dell’ambiente…, (finendo per esercitare) inammissibilmente…una giurisdizione di merito in una situazione nella quale gli era consentita unicamente la giurisdizione di legittimità”.

12. Con il secondo motivo l’appellante ha, invece, dedotto il travisamento da parte del T.a.r. di “alcune rilevanti circostanze poi assunte…nello scrutinio delle censure riguardanti la valutazione comparata degli interessi asseritamente in conflitto” che “avrebbero potuto facilmente emergere nella loro vera ed effettiva fattualità da un più attento esame degli atti e dei documenti di causa”. In particolare, il cd. “belvedere”, consistente “in un poderoso muro di contenimento a rinforzo della struttura arginale” sarebbe stato comunque ancora “esistente e mai…compromesso” , così come la cd. “balaustra monumentale”, ovvero la porzione di detto muro che superava la preesistente quota del piano di campagna, “mai…manomessa”, con conseguente piena conservazione della possibilità di godimento del paesaggio.

13. L’area attualmente occupata dalla pista ciclabile si sarebbe trovata, inoltre, prima della realizzazione dei lavori, in uno stato di completo abbandono e l’eventuale rimessione in pristino dei luoghi (pure ordinata dalla sentenza del Tribunale di Vicenza del 2014) avrebbe comportato “un abbassamento dell’opera di protezione idraulica rappresentata dall’argine maestro quale rialzato di circa 40 cm” in occasione dell’intervento in esame, aumentando il rischio di alluvioni. L’assenza di aree golenali del fiume Bacchiglione e la pericolosità della strada provinciale vicina - e non l’approvazione delle opere mediante accordo di programma - sarebbero state, poi, all’origine dell’esclusione di ragionevoli alternative al percorso prescelto per la pista ciclabile.

14. Con il terzo motivo l’appellante ha, infine, dedotto l’erroneità del giudizio negativo espresso nella sentenza impugnata sull’operazione di bilanciamento tra le varie ragioni di interesse pubblico coinvolte e i contrapposti interessi privati, effettuata nel provvedimento di acquisizione ex art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, ribadendo che le modalità di realizzazione della pista ciclabile avevano comunque assicurato la salvaguardia della libera visibilità del complesso monumentale della villa, incidendo solo dal punto di vista economico sugli interessi della società ricorrente, nella misura della semplice perdita di una fascia di terreno in precedenza incolto e abbandonato, in ogni caso pienamente ristorabile a fronte della rilevanza dell’opera pubblica ormai da tempo ultimata, funzionale anche alla mitigazione del rischio alluvioni.

15. L’originaria ricorrente, costituendosi in giudizio, ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità delle doglianze dell’appello principale, con cui il Comune di Montegaldella non avrebbe colto la ratio decidendi della sentenza del T.a.r., svolgendo contestazioni in parte nuove o relative solo ad alcuni capi della pronuncia impugnata e non estese alla motivazione o, comunque, smentite dal giudicato formatosi sulle decisioni del Tribunale di Vicenza e della Corte d’appello di Venezia.

16. Le suddette eccezioni devono essere, in via preliminare, integralmente respinte, essendosi il Comune di Montegaldella limitato a riproporre le argomentazioni già svolte nel giudizio di primo grado a difesa del proprio operato e della legittimità dei provvedimenti adottati, nel rispetto del divieto di nova in appello, del principio di specificità dei motivi di impugnazione, nonché del giudicato del giudice ordinario.

17. Le censure formulate dal Comune nell’appello principale, oltre che ammissibili, risultano anche fondate e meritevoli di accoglimento nei termini e per le ragioni di seguito illustrati.

18. Contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., nella deliberazione n. 42 del 12 ottobre 2015 il Consiglio comunale di Montegaldella ha, infatti, compiutamente esaminato la situazione derivante dalla avvenuta realizzazione della pista ciclabile sulle aree di proprietà della società La Deliziosa s.r.l., occupate senza una valida procedura espropriativa, e dalla sentenza del Tribunale di Vicenza n. 1937/2014 che aveva condannato il Comune alla restituzione delle relative particelle previa rimessione in pristino dei luoghi – all’epoca non ancora passata in giudicato – giungendo ragionevolmente a reputare di poterla risolvere attraverso l’utilizzo dello strumento offerto dall’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001.

19. Nell’adozione delle sue determinazioni al riguardo, l’Amministrazione comunale appare avere attentamente valutato gli effetti dell’uso della suddetta facoltà e aver puntualmente acquisito e comparato i vari interessi coinvolti, pubblici e privati. Nel corso del procedimento, in particolare, il Comune ha mostrato di aver preso in considerazione le osservazioni della società proprietaria delle aree in questione e di aver approfondito, con l’ausilio del Genio civile, le criticità evidenziate circa la possibilità di individuare percorsi alternativi che non mettessero a rischio – tramite l’eliminazione delle modifiche apportate all’attuale quota di sommità dell’argine del fiume Bacchiglione - la sicurezza idraulica della zona e circa la necessità di assicurare comunque una tutela effettiva ed un integrale ristoro al privato, ponderando tutte le esigenze collegate alla realizzazione dell’opera, chiaramente destinata a scopi di pubblica utilità di interesse sovracomunale per la sua funzione di collegamento all’interno della rete interregionale e di promozione del turismo sostenibile.

20. Alla luce degli elementi emersi nel corso dell’istruttoria, il tracciato individuato per la pista ciclabile è risultato effettivamente l’unico idoneo, per le caratteristiche naturali del corso del fiume e per la presenza della vicina strada provinciale, suscettibile di creare pericolo per la circolazione dei ciclisti, mentre l’ingiunto ripristino dello stato dei luoghi è apparso inattuabile nella pratica, per via del rischio di inondazione, tale da far concludere che “in caso di mancata adozione dell’atto in questione (sarebbe stato necessario) avviare un nuovo procedimento di esproprio” per acquisire comunque i relativi terreni. Dai suddetti dati può dunque trarsi il fatto che il Comune abbia effettuato, come anticipato, una ragionevole ed esaustiva valutazione degli interessi coinvolti nel procedimento, propedeutica ad un legittimo utilizzo del potere di cui all’art. 42- bis , concretizzatosi in una delibera di acquisizione congruamente motivata ed immune dai vizi denunciati dalla originaria ricorrente e stigmatizzati dal T.a.r. nella pronuncia impugnata.

21. A prescindere dagli eventuali profili di sconfinamento in un giudizio di merito - che sarebbe stato precluso al T.a.r. nel caso in questione, essendo l’assunzione della determinazione al riguardo riservata all’Amministrazione – deve, perciò, riconoscersi la fondatezza del secondo e del terzo motivo dell’appello principale proposto dal Comune in rapporto, appunto, al travisamento delle circostanze tale da condurre il giudice di prime cure a dare una errata lettura del quadro fattuale e giuridico alla base della controversia e a sottovalutare ingiustamente la completezza e logicità del bilanciamento di interessi effettuato nel provvedimento di acquisizione.

22. Alle argomentazioni già svolte circa la stretta connessione tra il mantenimento della pista ciclabile così come realizzata sull’argine del fiume e la conservazione delle opere idrauliche per la salvaguardia della zona dal pericolo di alluvioni, emergente dai documenti di causa, a conferma della ragionevolezza della ponderazione dei diversi interessi in gioco nella vicenda in esame, deve aggiungersi l’assenza di qualsiasi compromissione dei valori paesaggistici della zona o di elementi architettonici specificamente tutelati, dimostrata anch’essa dall’Amministrazione comunale.

23. Quanto all’appello incidentale, con esso La Deliziosa s.r.l. ha, in primo luogo, sostenuto, a sua volta, che il T.a.r. non avesse adeguatamente considerato il fatto che il giudicato restitutorio e ripristinatorio dello stato dei luoghi, pur sopravvenuto, derivante dalle sentenze del Tribunale di Vicenza e della Corte d’Appello fosse “radicalmente incompatibile con la conferma della legittimità dei provvedimenti avversati e, per l’effetto, con il mantenimento in loco della pista ciclabile”, andando ad incidere persino sull’esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo, precludendo a quest’ultimo di pronunciarsi, in ogni caso, sul mantenimento dell’opera, ormai irrimediabilmente “travolta” dall’irretrattabilità delle decisioni del giudice ordinario e rendendo improcedibile l’appello principale.

23.1. Con il secondo motivo La Deliziosa s.r.l. ha lamentato che le eccezioni di inammissibilità dei documenti e delle memorie conclusive avversarie da essa formulate fossero state implicitamente respinte in primo grado, nonostante il tardivo deposito degli atti da parte del Comune, oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile. L’appellante incidentale ha, inoltre, riproposto il terzo motivo dell’originario ricorso, rimasto assorbito nella sentenza del T.a.r. e concernente la violazione/elusione dell’art. 21 della legge n. 1089/1939 e del d.lgs. n. 42/2004 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e per incompetenza in cui sarebbe incorso il Comune di Montegaldella per il mancato coinvolgimento nella procedura di acquisizione della Soprintendenza.

24. Le suddette censure si rivelano infondate e devono essere respinte.

25. Come evidenziato dalla difesa del Comune, l’accertamento della permanenza della proprietà dei mappali occupati dalla pista ciclabile in capo a La Deliziosa s.r.l. ha costituito, in verità, un “ presupposto ineludibile” per l’adozione del provvedimento ex art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, successivamente impugnato dalla società dinanzi alla giustizia amministrativa.

26. Da tale circostanza scaturisce anche la correttezza delle statuizioni contenute nella sentenza appellata circa l’ininfluenza del giudicato sopravvenuto di restituzione del bene immobile sulla delibera di acquisizione, essendo il giudice amministrativo stato chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’utilizzo del relativo potere da parte dell’Amministrazione, senza alcuna limitazione derivante dalle pronunce del Tribunale e della Corte d’appello nelle more intervenute, non idonee ad esplicare i loro effetti sulla determinazione assunta al riguardo dal Comune proprio per porre rimedio alla difficile situazione venutasi a creare in seguito alla realizzazione della pista ciclabile su suolo privato, al di fuori di qualsiasi procedura espropriativa.

27. Inammissibili in quanto non supportate da un concreto interesse sono, poi, le censure formulate dall’appellante incidentale con il secondo motivo, volte a far constare l’inammissibilità dei documenti e della memoria conclusionale depositati tardivamente dal Comune di Montegaldella nel giudizio di primo grado, relative a documentazione in realtà ininfluente ai fini della decisione e a memorie che possono considerarsi ormai superate dal successivo sviluppo del contraddittorio tra le parti in appello.

28. Non meritevole di accoglimento è, altresì, la doglianza riproposta dall’appellante incidentale nel presente grado di giudizio circa il mancato coinvolgimento nella procedura di acquisizione della Soprintendenza, che risulta essere stata correttamente consultata dall’Amministrazione comunale al momento della progettazione e dell’approvazione dei lavori della pista ciclabile e, anche secondo la vigente disciplina a tutela dei beni paesaggistici e culturali, non avrebbe dovuto essere necessariamente consultata in sede di adozione del provvedimento ai sensi dell’art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001, non suscettibile di determinare alcun ulteriore mutamento nell’assetto dei luoghi.

29. Quanto, infine, alle domande indennitaria e risarcitoria che l’appellante incidentale ha dichiarato di voler riproporre, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore della giurisdizione del giudice ordinario. Come affermato, infatti, dalla consolidata giurisprudenza sia della Corte di Cassazione che di questo Consiglio di Stato, (cfr. ex multis, Cass. civ., S.U., n. 20691/2021; n. 15912/2021; Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6074/2019; n. 1917/2021 e n. 4550/ 2017) “la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell'indennizzo previsto per l'acquisizione sanante di cui all'art. 42-bis è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario (e alla competenza funzionale in unico grado della Corte d'Appello) e costituisce la regola generale prevista dall'ordinamento per la determinazione giudiziale delle indennità dovute a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell'espropriato”.

30. In conclusione, l’appello principale deve essere accolto, con conseguente rigetto, in riforma della sentenza appellata, del ricorso di primo grado comprensivo di motivi aggiunti, mentre l’appello incidentale deve essere in parte respinto, in parte dichiarato inammissibile.

31. In rapporto alle domande risarcitoria e indennitaria riproposte da La Deliziosa s.r.l. deve essere dichiarato, come detto, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

32. Per la complessità delle questioni trattate le spese di entrambi i gradi di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado, comprensivo di motivi aggiunti.

Respinge in parte e per il resto dichiara inammissibile l’appello incidentale.

Dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria e sulla domanda indennitaria, in favore della giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO