Pubblicato il 22/05/2025

N. 04425/2025REG.PROV.COLL.

N. 02695/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2695 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

VO IU, NI CO, RN CO, ET RE, Azienda Agricola Corte Risaia di GA IL e RU, Azienda Agricola NI CO, Azienda Agricola AG IO, Azienda Agricola ON UG, Azienda Agricola TA IU, Azienda Agricola CO IU, Azienda Agricola ME IN, RI GO Azienda Agricola, Azienda Agricola IO RA, Azienda Agricola SC IN, Azienda Agricola AT AL, Azienda Agricola BR DA, Azienda Agricola NI CL, Azienda Agricola CH FA, Azienda Agricola LI OV ST, Azienda Agricola AD RO, Azienda Agricola DI FA, PP NO Azienda Agricola, Azienda Agricola DE IO, Azienda Agricola PA IG, Azienda Agricola PA DI, Azienda Agricola TI IL e TE, Azienda Agricola RI LT, Azienda Agricola SA DA, Azienda Agricola CC LO, Azienda Agricola SI Pierangangelo, Azienda Agricola OT MA AN, Azienda Agricola TO OV, Azienda Agricola RI AR, Azienda Agricola IG NR e RE, Azienda Agricola IN AL, Azienda Agricola ON NO, NO BO, ON UG, NR GL, TT AM, CA GE, PE DE, CA RU, ME IL, IO RA, SC IN, AT AL, BR DA, FE RT, RO RI, NI CL, CH FA, ZI AO, AD RO, DI FA, DE IO, GA RU, RA TR, IN IA, TI TE, RI LT, RIletti OS, ON IO, SA DA, CC LO, RI IN, Soc. Azienda Agricola RN CE NR e C. Ss, Soc. Azienda Agricola RIletti OS ME e TE Ss, Soc. Azienda Agricola ON IO IA TT e AL AR Ss, Soc. Azienda Agricola RI IN MA e IL Ss, Soc. Azienda Agricola PO MA ST e AN Ss, Soc. Azienda Agricola AL RA, Soc. Azienda Agricola VO IU e IA Ss, Soc. Azienda Agricola Barbera di RN F.LL Ss, Soc. Azienda Agricola TT AM e TO Ss, Soc. Azienda Agricola CA GE e OV Ss, Soc. Azienda Agricola AM SA e DO Ss, Soc. Azienda Agricola PE DE GI Ss, Soc. Az Agricola CA RU e NC MA Ss, DO EN, RN AN e CO S.S., Soc. Azienda Agricola Eredi FE IO di FE IO e AO Ss, Soc. Azienda Agricola ZI ND e AO Ss, Soc. Azienda Agricola Grole di CasteLLni IG NA e DO Ss, Soc. Azienda Agricola il FO Ss, Soc. Azienda Agricola RA TR e NA Ss, Soc. Azienda Agricola IN NO e IA Ss, Soc. Azienda Agricola VaLLcella ME e RO Ss, Soc. Azienda Agricola IG FA e ME Ss, Soc. Azienda Agricola Zootecnica San Martino Ss, Soc. Azienda Agricola Merlesco, Soc. AT Scrl, Soc. Eurolat Scrl, Soc. Latteria Agricola S Margherita Scrl, SI RA, PO MA, OS IN, TO OV, VaLLcella ME, RI AR, IG NR, IG FA, ON NO, Azienda Agricola RN AN e CO Ss, Azienda Agricola Marlesco di CA CO, non costituiti in giudizio;
IO AG, AL IA, AL IA, DO AM, IU TA, NA CasteLLni, DA CA, CO CA, IU CO, AO GO, IN ME, GO RI, IG LZ, EN DO, SI RI, LA GaLL, MI NI, RU ZI, OV ST LI, NO PP, CH MA, IG PA, DI PA, UI PI, OV UB, OM CH, NA IN, AO HI, UC ES, Azienda Agricola ES F.LL S.S., Azienda Agricola IA AL e CL S.S., Azienda Agricola La Pailonga di IA già Soc. Azienda Agricola IA AL EN e MO Ss, IN RI, RI IN in proprio e quale rappresentante legale della RI IN, MA e IL S.S., Azienda Agricola NI MI e ER S.S., Azienda Agricola BO NO e AU S.S., Latteria Cooperativa Goitese Soc. Agricola Coop., Azienda Agricola RI RO, TO DA e LU S.S., PI UI S.S. Soc. Agricola già Azienda Agricola PI UI e RO, Azienda Agricola GO LI e AO S.S., Azienda Agricola ME IL, GI, FA e AO S.S., Azienda Agricola RI M. di RI S.S. già Soc. Azienda Agricola RI SI e MA Ss, Azienda Agricola “Cola” di GL NR e DA S.S., Erede AM SA AM AR, Azienda Agricola VI S.S., Azienda Agricola LZ IG e OT S.S., Azienda Agricola CA DA e AU S.S., MA OT, Azienda Agricola UB OV e RE S.S., Azienda Agricola IN NA e GI S.S., RO CA, Azienda Agricola ZI RU, RO e LA S.S., IG CasteLLni, DO CasteLLni, Azienda Agricola HI AO, HI AT, ST e AL IA S.S., Latteria Agricola San TR, Azienda Agricola Merlesco di CA CO S.S., rappresentati e difesi dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Ester Ermondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 1890/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AG IO, ES UC, Azienda Agricola ES, IA AL, Azienda Agricola IA AL e CL IA, AL Soc. Agr. La Pailonga di IA già Azienda Agricola IA AL, EN e MO s.s., RI IN, società RI IN, MA e IL s.s., NI Michleangelo, Azienda Agricola NI MI e ER s.s., Azienda Agricola BO NO e AU s.s., Latteria Cooperativa Goitese soc. agr. coop., Azienda Agricola RI RO, TO DA e LU s.s., DO EN in proprio e in qualità di socio della già DO EN, RN AN e CO s.s., PI UI, PI UI s.s., società agricola PA, DI PA IG, GO AO, Azienda Agricola GO LI e AO s.s., TA IU, Azienda Agricola ME IL, GI, FA e AO s.s., CH OM, LI OV ST, RI SI, Soc. Agr. RI M. di RI s.s. già Azienda Agricola RI SI e MA s.s., Azienda Agricola “Cola” di GL NR e DA s.s., GaLL LA in proprio e in qualità di socio della già Azienda Agricola Il FO s.s., AM DO in proprio e in qualità di socio della già Azienda Agricola AM SA e DO s.s., AM AR in qualità di erede di AM SA socio della già Azienda Agricola AM SA e DO s.s., MA CH, Azienda Agricola VI s.s., LZ IG, Azienda Agricola LZ IG e OT s.s., RI GO, CO IU, CA DA, Azienda Agricola CA DA e AU s.s., UB OV, Azienda Agricola UB OV e RE s.s., IN NA, Azienda Agricola IN NA e GI s.s., CA RO quale erede di AD RO, ZI RU, Azienda Agricola ZI RU, RO e LA s.s., CasteLLni NA, CasteLLni IG, CasteLLni DO, tutti in qualità di soci della già Azienda Agricola “Grole” di CasteLLni IG, NA e DO s.s., HI AO, Azienda Agricola HI AO, HI AT, ST e AL IA s.s. e di Latteria Agricola San TR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati SI Di Benedetto dell’Avvocatura Generale dello Stato, Maddalena Aldegheri e Ester Ermondi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo una pluralità di ricorrenti, in qualità di titolari di aziende agricole produttrici e/o aziende acquirenti, hanno impugnato il provvedimento Agea di compensazione nazionale del 19 luglio 2004 ad oggetto “ Regime quote latte- Restituzione del prelievo supplementare relativo alle consegne del periodo 2003/04 ”, la nota informativa Agea del 30 luglio 2004 ad oggetto “ Regime quote latte- Nota informativa sulla restituzione del prelievo supplementare relativo alle consegne del periodo 2003/04 ”, comprendenti l’esito delle operazioni nazionali sulle restituzioni del prelievo supplementare 2003/04, oltre alle liste di prelievo con i quali veniva comunicato ai primi acquirenti l’esito della compensazione nazionale 2003/04 e quindi i prelievi supplementari imputati ai loro conferenti, nonché ogni altro atto comunque connesso, presupposto o conseguente.

2. Il ricorso era affidato a plurimi motivi, comuni a tutti i ricorrenti, tesi a censurare il procedimento della quantificazione del prelievo assunto con tali atti in violazione del diritto comunitario con conseguente obbligo di disapplicazione della normativa interna non conforme.

3. Con l’impugnata sentenza il T.a.r. del Lazio ha accolto il ricorso e ha annullato gli atti impugnati per incompatibilità della normativa italiana con i regolamenti comunitari così come già accertato dalle sentenze della Corte di Giustizia rese nelle cause C-348/18, C-46/18 e C-377/1, facendo salva la facoltà dell’amministrazione di procedere alla rideterminazione delle quote.

4. Con il gravame proposto Agea ha censurato detta sentenza articolando un unico motivo di appello in cui deduce che il Tar avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso in quanto carente dei presupposti di ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo delineati dal Consiglio di Stato peraltro anche in materia di quote latte.

5. Le aziende agricole intimate si sono costituite nel giudizio di appello in data 19 aprile 2024 articolando le proprie difese e chiedendo il rigetto dell’appello. In via pregiudiziale, le appellate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per tardività, genericità, carenza di interesse e di motivazione. Nello specifico hanno rimarcato che Agea nel giudizio di primo grado non aveva sollevato alcuna eccezione a riguardo e non avrebbe minimamente considerato che con il ricorso introduttivo è stato impugnato l’atto generale di compensazione nazionale attraverso l’impugnazione delle comunicazioni Agea del 19 luglio 2023 e la nota informativa del 30 luglio 2023 e che i vizi sollevati sono tutti volti a censurare tale atto generale e sono comuni a tutti i ricorrenti in quanto riguardano profili di illegittimità inerenti tale atto e quindi il criterio di determinazione adottato in difformità della normativa comunitaria. L’appello Agea sarebbe, oltre tutto, privo di interesse in quanto l’amministrazione non avrebbe alcun interesse a mantenere in vita un atto che la Corte di Giustizia ha accertato essere basato su norme contrastanti il diritto europeo e che la stessa ha l’obbligo di rettificare d’ufficio.

6. Con ordinanza cautelare assunta nella udienza del 23 aprile 2024, la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione ritenendo che “ il ricorso in appello non appare sorretto da adeguato fumus boni iuris in quanto non tiene conto della peculiarità del presente giudizio in cui il T.A.R. ha accolto il ricorso introduttivo per la contrarietà della disciplina interna al diritto unionale, e, quindi, per un aspetto comune a tutte le parti, in relazione al quale non vi sono esigenze di necessaria differenziazione che possano portare a ritenere inammissibile un ricorso collettivo e cumulativo .

7. In data 22 aprile 2024 Agea ha depositato una memoria di replica ex art. 73, comma 1 c.p.a. in cui ha preso posizione sulle deduzioni contenute nella memoria di costituzione delle appellate.

6. All’odierna udienza pubblica, la parte appellata ha eccepito l’inammissibilità della replica depositata dalla difesa erariale in assenza di memorie ex art. 73, comma 1 c.pa. e la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente va dato atto che l’amministrazione appellante nei termini di rito non ha depositato una memoria difensiva ma solo una replica il cui oggetto, invero, come hanno evidenziato le aziende appellate in udienza, non è contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nelle memorie ex art. 73, comma 1 c.p.a. delle appellate, posto che le stesse non hanno depositato memoria, ma rappresenta attività difensiva vera e propria in risposta alla comparsa di costituzione delle stesse, come tale non ammissibile al di fuori del termini perentorio previsto dall’art. 73 c.p.a. In adesione ai precedenti di questo Consiglio ( ex plurimis Sez. II 30 settembre 2019, n. 6534) va quindi dichiarata inammissibile la replica composta da nove pagine della ricorrente, depositata il 23 aprile 2025, che contiene difese che avrebbero dovuto essere svolte nel rispetto dei termini di rito.

2. Può prescindersi dall’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso in appello sollevato dalle aziende per il fatto che l’appello è infondato.

3. Passando quindi al motivo unico d’appello, così rubricato: “ Erroneità in diritto della sentenza di prime cure per avere il Tar ritenuto ammissibile l’avverso ricorso originario, sebbene collettivo e cumulativo a un tempo solo e in difetto plateale dei presupposti di ammissibilità delineati dalla dedicata giurisprudenza sui relativi istituti. Motivo d’appello conforme a giurisprudenza amministrativa di codesto Consiglio; cfr. inter alia, Cons. St. VI, n. 6334 del 2022, n. 3585 del 2023, nn. 136 del 2024 nonché 1934 e 2971 del 2024 ”, si rileva che con tale censura Agea appellandosi ad alcuni precedenti di questo Consiglio deduce che il primo Giudice avrebbe errato a ritenere ammissibile l’avverso ricorso che sarebbe invece manifestamente inammissibile per carenza dei presupposti di ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo. Afferma che vi sia nel caso in questione un palese difetto di omogeneità tra le posizioni dei ricorrenti (o, comunque, il palese difetto di allegazione della omogeneità nel ricorso di primo grado) che si apprezza facilmente se si considera che, qualora mai per tutti i ricorrenti fosse disposto il ricalcolo applicando criteri diversi rispetto a queLL applicati per giungere ai provvedimenti qui contestati, e sarebbe evidente che alcuni tra gli amministrati potrebbero vedersi richiesta una somma maggiore, con difetto di interesse, e altri una somma inferiore, all’esito del ricalcolo. Sostiene che non sia possibile proporre un ricorso collettivo e cumulativo al tempo stesso soltanto perché la censura della violazione del diritto UE è la medesima. Sarebbe troppo poco per garantire l’ammissibilità. Ritiene infine indispensabile determinare quale sia la somma inferiore rispetto a quella determinata dall’amministrazione che invece ritenga dovuta il singolo ricorrente o specificare se nulla sia dovuto.

3.1. Per quanto si dirà, la censura è priva di pregio.

3.1.1. Preliminarmente va dato atto come per giurisprudenza unanime:

- il ricorso collettivo, ovvero il ricorso presentato da una pluralità di soggetti con un unico atto è ammissibile quando sussistano, cumulativamente, i requisiti dell'identità di situazioni sostanziali e processuali ossia, quando le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto e gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi e non vi sia un conflitto di interessi tra le parti;

- il ricorso cumulativo, ossia il ricorso presentato contro più atti è ammissibile quando gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano nella medesima misura gli atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

3.1.2. Nella presente controversia l’oggetto della impugnazione è dato dalla comunicazione Agea del 19 luglio 2004 e l’atto impositivo del 30 luglio 2004 che nel loro insieme descrivono l’esito dell’unica e unitaria operazione nazionale di c.d. “compensazione nazionale” operata da Agea per la campagna 2003/2004, sulla cui base è stato elaborato il prospetto dei produttori di latte sottoposti a prelievo. Tali atti, inviati ai primi acquirenti, sono di identico tenore e si differenziano soltanto nell’importo del prelievo inflitto, all’esito dell’unica e unitaria “compensazione nazionale” su cui i prelievi si fondano.

1.1.3. Con il ricorso di primo grado sono stati dedotti vizi che colpiscono, nella medesima misura, gli atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte interessa segmenti procedurali comuni ed il complesso dell’attività provvedimentale, senza che residui alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati. Le censure dedotte sono trasversali in quanto dirette a rilevare, in radice, vizi di legittimità e di incompatibilità comunitaria dell’unico procedimento amministrativo di “compensazione nazionale” posto a base degli atti impugnati, senza scendere nell’esame delle singole posizioni individuali che sono tutte “identiche”.

3.1.4. Su questa base, il Collegio ritiene che nel caso di specie ricorrano i presupposti sopra delineati per l’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, in quanto:

(i) sul piano soggettivo, le aziende agricole ricorrenti si trovano tutte nella stessa identica posizione, poiché sono tutte destinatarie del prelievo supplementare (indipendentemente dal diverso importo che sono chiamate a pagare) in conseguenza del fatto che il primo acquirente a cui hanno consegnato il latte nel periodo 2003/04 non aveva adempiuto al versamento mensile, in corso di campagna, del prelievo supplementare; tutte le aziende ricorrenti sono state escluse dal beneficio della compensazione/restituzione in virtù dell’applicazione del criterio di priorità del “ regolare versamento mensile del prelievo da parte dell’acquirente ”;

(ii) tra le aziende agricole ricorrenti non vi è conflitto di interessi, nemmeno potenziale, perché tutte le aziende indistintamente mirano ad ottenere la revisione del criterio di calcolo e quindi un allargamento della platea delle aziende agricole su cui devono gravare i prelievi per ottenere individualmente una imputazione del prelievo supplementare meno onerosa. Cosicché l’interesse sostanziale fatto valere dalle aziende agricole ricorrenti non presenta punti di contrasto e l’accoglimento del gravame non le porrebbe in una situazione incompatibilità, anche solo potenziale; a nulla rileva che tale interesse non sia stato specificamente dedotto per il fatto che esso è ricavabile dalla causa petendi e comunque si tratta di un ricorso proposto sotto il previgente regime processuale.

(iii) sul piano oggettivo, gli atti attendono ad un unico procedimento amministrativo:

la c.d. “ compensazione nazionale ” – ossia il calcolo dell’effettivo esubero produttivo registrato a livello nazionale e del corrispondente prelievo nazionale da corrispondere all’Unione europea; il calcolo dell’eccedenza di produzione annullata, perché non ha comportato il superamento del quantitativo nazionale disponibile; il calcolo della porzione annullata degli esuberi individuali, non assoggettata al prelievo; il calcolo della parte degli esuberi individuali che hanno contribuito all’esubero nazionale, da assoggettare al prelievo – da cui deriva la conseguente determinazione del prelievo inflitto a ciascun produttore. Tra gli atti impugnati esiste quindi una connessione procedimentale e funzionale, in quanto riferibili ad una stessa ed unica sequenza procedimentale ed iscrivibili all’interno della medesima azione amministrativa, tale da giustificare la proposizione di un unico ricorso;

d) vi è piena identità di situazioni sostanziali e processuali tra le ricorrenti, avendo esse avanzato domande giudiziali identiche nell'oggetto contro atti impugnati che sono riferibili al medesimo procedimento amministrativo, hanno lo stesso contenuto e che sono stati censurati per gli stessi motivi comuni e omogenei per tutti.

3.1.5. I precedenti giurisprudenziali richiamati dalla parte appellante non sono utili ai fini del presente contenzioso, perché non riguardano la comunicazione del risultato della compensazione nazionale ma in gran parte hanno ad oggetto atti di intimazione e atti esecutivi a valle, di norma oggetto di valutazioni differenziate. La sentenza del Consiglio di Stato 6334/2022 ha ad oggetto una ingiunzione di pagamento della Regione e le successive cartelle di pagamento e le censure proposte erano o troppo generiche o riguardavano motivi non comuni a tutte le parti, tra questi a titolo esemplificativo la mancata detrazione delle compensazioni dei premi PAC e l’eccezione di adempimento dell’acquirente e la modalità di calcolo interessi. La sentenza 3595/2023 ha ad oggetto le comunicazioni della Regione sui quantitativi individuali di riferimento (QRI) e diverse censure proposte formulate in modo generico o non comuni a tutti, tra cui la riduzione della quota B non più prevista e la mancata considerazione di precedenti comunicazioni sospese da provvedimenti giudiziari. La sentenza 1934/2024 riguarda intimazioni di pagamento Agea del 2019 riferite a cartelle di pagamento rispetto alla quale sono stati formulati motivi non comuni a tutti, come ad es. l’omessa considerazione delle compensazioni con i contributi PAC, la mancata notifica degli accertamenti presupposti. La sentenza 291/2024 ha ad oggetto intimazioni di pagamento e gli atti di accoglimento o rigetto delle rateizzazioni e tra i motivi vi era anche quello della prescrizione che ovviamente è individuale e differente per ogni posizione.

3.1.6. In considerazione del fatto che le ricorrenti, a seguito della medesima procedura di “compensazione nazionale” risultano tutte attinte dal prelievo supplementare per il medesimo motivo (applicazione del criterio di priorità del regolare versamento del prelievo mensile da parte dell’acquirente cui hanno consegnato il latte), con consequenziali atti di determinazione del prelievo identici, indicati in un unico elenco, tutti affetti dai medesimi vizi, venendosi così a trovare in posizioni identiche, il Collegio ritiene che sussista nella presente fattispecie quell’omogeneità di situazioni sostanziali e processuali tra le ricorrenti, anche in considerazione della natura dei motivi formulati che non richiedono la differenziazione delle posizioni, che giustifica la proposizione di un ricorso collettivo e cumulativo e che abbia consentito all’Amministrazione intimata di difendersi adeguatamente.

4. In ragione di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato dovendo trovare conferma la sentenza impugnata. Sussistono, nondimeno, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite della fase di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

RO Caponigro, Consigliere

OV Gallone, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO