Pubblicato il 02/04/2026

N. 02712/2026REG.PROV.COLL.

N. 04358/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4358 del 2025, proposto da Esergetica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione Quinta Stralcio, del 18 marzo 2025, n. 5574, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A;

Viste le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il cons. FR GU e uditi, per la parte appellante, l’avv. Pietro Pizzolato in sostituzione dell’avv. Matteo Corbo e, per la parte appellata, l’avv. Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Esergetica s.r.l. – società che in qualità di “ESCo” (“energy service company”) cura per conto dei propri clienti tutte le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi inerenti ai progetti di efficienza energetica, compresa la rendicontazione – agiva in giudizio contro il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A. del 28 marzo 2018, prot. n. GSE/P20180026971, recante “ Annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) 0415255027517R1076_rev1, presentata da GE SRL - Richiesta restituzione incentivi ”.

2. – Nel corso del giudizio la società ricorrente, a mezzo di motivi aggiunti, estendeva l’impugnazione alla comunicazione con cui il G.S.E. le aveva richiesto la restituzione degli incentivi e deduceva l’illegittimità sopravvenuta dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120.

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso principale e i motivi aggiunti.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello, affidato a nove motivi di impugnazione.

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – E’ controversa in giudizio la legittimità del provvedimento del G.S.E. del 28 marzo 2018, prot. n. GSE/P20180026971, recante “ Annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) 0415255027517R1076_rev1, presentata da GE SRL - Richiesta restituzione incentivi ”, nonché della successiva comunicazione di richiesta della restituzione degli incentivi.

2. – Il provvedimento del 28 marzo 2018 è stato preceduto, il 1° marzo 2018, da una comunicazione di avvio di procedimento di annullamento di ufficio ai sensi della l. n. 241/90 con la quale il GSE rappresentava quanto segue:

« alla luce delle istruttorie effettuate dal GSE e agli approfondimenti di natura tecnica svolti è emerso, infatti, che la RVC 0415255027517R1076_rev1 non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, in quanto:

1°°°° la caldaia Baxi modello Luna 3 Avant + 240 Fi presenta un’efficienza energetica stagionale per il riscaldamento inferiore al 92% e pertanto non può essere incentivata attraverso la scheda tecnica 3T;

2°°°° per tutti gli interventi ammissibili, non è verificato il rispetto di quanto disposto all’articolo 10, comma 1 dell’Allegato A alle Linee Guida EEN 9/11 in cui si specifica che “i progetti standardizzati devono avere una dimensione tale da permettere il riconoscimento di una quota di risparmio netto integrale non inferiore a 20 tep/anno” .

3°°°° in base alle informazioni riportate nei diversi Certificati di Garanzia Convenzionale non è possibile verificare, per ogni caldaia installata, che sia stata rilasciata la Dichiarazione di conformità dell’impianto. Pertanto tali apparecchi non possono essere incentivati attraverso il meccanismo dei Certificati Bianchi;

4°°°° non è stata fornita, per ciascuno degli interventi, documentazione che consenta di verificare che i clienti partecipanti indicati nel file di rendicontazione dei risparmi siano conformi alle prescrizioni di cui all’allegato A, arti, delle Linee Guida EEN 9/11, in quanto soggetti beneficiari dei risparmi energetici realizzati grazie all’intervento. In particolare non sono stati forniti, per tutti gli interventi, i documenti di identità in corso di validità dei clienti partecipanti. Inoltre il soggetto che ha firmato la liberatoria per l’intervento rendicontato attraverso la scheda 7T non è lo stesso che ha firmato il verbale di attivazione di e-distribuzione S.p.a. ».

Pertanto il G.S.E. comunicava « di procedere, ai sensi della Legge n. 241/1990, all’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento della RVC 0415255027517R1076_rev1 dando facoltà di fornire, entro 10 giorni dal ricevimento della presente, ulteriori osservazioni, al fine di sanare le criticità riscontrate sopra evidenziate ».

3. – Con il provvedimento del 28 marzo 2018 il G.S.E procedeva ad annullare d’ufficio il provvedimento di accoglimento della RVC « considerato in particolare che in riferimento alla comunicazione del GSE del 01/03/2018 il proponente non ha presentato osservazioni ».

4. – Avverso il suddetto provvedimento la Esergetica s.r.l. ha proposto ricorso al T.a.r. Lazio lamentando l’incongruità del termine concesso per raccogliere la documentazione e per presentare eventuali osservazioni, dato che nell’arco di due giorni il G.S.E. le aveva recapitato un totale di sette comunicazioni di avvio di procedimento di annullamento d’ufficio relative a numerosissime RVC, e ha articolato cinque motivi di impugnazione per dolersi dell’illegittimo esercizio del potere di annullamento di ufficio, per sostenere nel dettaglio l’infondatezza dei rilievi mossi dal G.S.E. nei quattro punti della comunicazione di avvio (cfr. pagg. 15-28 del ricorso) e per denunciare la violazione dei limiti ai poteri di verifica e controllo del G.S.E. come introdotti con la modifica dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, a opera della l. 4 agosto 2017, n. 124, l’illegittima applicazione retroattiva dei Chiarimenti operativi pubblicati dal G.S.E. successivamente alla realizzazione degli interventi e alla presentazione della RVC, la violazione delle direttive europee n. 27/2012 e n. 28/2009 e dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e proporzionalità, tutelati dal diritto europeo e dalla CEDU.

5. – Con sentenza n. 5574 del 18 marzo 2025, il giudice di primo grado, facendo espressa applicazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza con riferimento all’esercizio del potere di verifica e di controllo (e non di autotutela) del G.S.E., ha respinto il ricorso principale e i due motivi aggiunti proposti per lamentare l’asserita incompetenza del G.S.E. in materia di restituzione degli incentivi e la violazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120.

6. – Con i primi due motivi di impugnazione, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il provvedimento del 28 marzo 2018 sia stato adottato dal G.S.E. nell’esercizio dei suoi poteri di verifica e controllo.

7. – I due motivi, che per la loro stretta connessione possono essere esaminati assieme, sono fondati.

8. – Il provvedimento de quo costituisce espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, deponendo in tal senso sia il dato formale, costituito dalla qualificazione espressa dell’atto come “annullamento d’ufficio” ai sensi della l. n. 241/1990, sia, soprattutto, il dato sostanziale, quale si rinviene dalla motivazione e dal contenuto dispositivo dell’atto, come sopra riportati.

Esso, infatti, si risolve nella mera rivalutazione della documentazione acquisita a suo tempo nel procedimento di approvazione della RVC - senza addurre falsità o non veridicità alcuna delle dichiarazioni rese all’epoca, o alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti -, cioè nel semplice riesame della situazione (genericamente motivata, nella comunicazione di avvio del procedimento, con riguardo alle « istruttorie effettuate dal GSE e agli approfondimenti di natura tecnica ») sulla cui base il G.S.E. era pervenuto a una conclusione opposta (cfr. Cons. Stato, sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1195 e n. 1217; 20 febbraio 2026, n. 1354).

9. – Fondati sono anche i due successivi motivi di appello nella parte in cui, in critica della sentenza, l’appellante vi torna a sostenere che l’onere impostole dal G.S.E. era del tutto sproporzionato, essendo materialmente impossibile che, a distanza di anni, potesse recuperare in dieci giorni i documenti (cfr. motivo di appello 3.a.1) e deduce, più in particolare, che, difettando al tempo, nelle Linee Guida EEN 9/11 o in altro luogo, l’indicazione dei documenti o della tipologia di documenti che l’operatore avrebbe dovuto conservare in relazione a ciascuna RVC (sebbene i controlli richiedano regole preventive, certe, chiare e prevedibili nelle loro conseguenze), la violazione dei principi di proporzionalità dell’azione amministrativa, di buona fede e di non aggravamento del procedimento emerge dal fatto che, a fronte di un procedimento di annullamento che semmai, per legge, avrebbe dovuto essere a campione, il G.S.E. ha avviato, nei confronti dell’appellante, una pluralità di procedimenti identici che hanno avuto a oggetto migliaia di documenti, quasi a scoraggiare qualunque iniziativa processuale intesa a contrastare gli esiti dei procedimento stessi (cfr. motivo di appello 4.a)

10. – Al riguardo va rammentato che questa Sezione ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, n. 1354 del 2026 cit.; n. 1217 e n. 1218 del 16 febbraio 2026; n. 4176 del 15 maggio 2025) in più occasioni ha rilevato come l’art. 14 della delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 (le “Linee Guida”) dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi ARERA) preveda che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei cc.dd. certificati bianchi debbano svolgersi attraverso « controlli a campione », definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come « attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo » e ha osservato come da tale quadro ordinamentale emerga, con chiarezza, che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai « principi dell’ordinamento comunitario », il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Secondo la suddetta giurisprudenza, da ciò discende che « in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico » e che « Il Gestore, inoltre, agisce fuori dallo schema normativo, laddove imponga una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante ».

11. – Tuttavia, come dedotto e dimostrato in primo grado, contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela per cui è causa, il G.S.E. ha recapitato all’appellante, nell’arco di due soli giorni (tra il 1° marzo e il 2 marzo 2018), altre sei analoghe comunicazioni di avvio di altrettanti procedimenti di annullamento d’ufficio con richiesta di integrazioni documentali per un totale complessivo di centoundici RVC (tutti i procedimenti si sono poi conclusi con provvedimenti di annullamento, di pari data, « perché il proponente non ha presentato osservazioni »).

La sostanziale simultaneità delle sette comunicazioni, siccome concentrate in soli due giorni, è sintomatica di un controllo massivo sull’attività della proponente e la richiesta contemporanea di osservazioni e di integrazioni documentali per un numero così rilevante di RVC nel loro complesso, pur formalmente frazionata in una pluralità di procedimenti, si risolve nell’imposizione di un onere rispetto al quale il termine di dieci giorni stabilito dal G.S.E. per il suo assolvimento non è proporzionato, in quanto chiaramente incongruo rispetto a quella che, a voler riprendere la formula citata poc’anzi, costituisce « una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti »; ne consegue l’illegittimità dell’annullamento in autotutela disposto in seguito dal G.S.E. sol « perché il proponente non ha presentato osservazioni », tanto più che la corposa documentazione richiesta con le comunicazioni di cui sopra non è contemplata espressamente dall’art. 14 delle Linee Guida approvate 2011 (rubricato “ documentazione da conservare e controlli a campione ”).

12. – Peraltro, a dimostrazione della sua buona fede, nel giudizio di primo grado l’appellante ha dato prova di aver trasmesso al G.S.E., sia pure dopo l’adozione dei provvedimenti in autotutela, tre supporti di memoria di tipo ottico (DVD) per riscontrare le complessive richieste del Gestore, il quale, quindi, a quel punto avrebbe potuto rivalutare le singole posizioni nell’effettivo rispetto delle garanzie del procedimento e con piena cognizione di causa.

13. – Quanto al provvedimento di restituzione degli incentivi, che va qualificato come atto di autotutela esecutiva (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1364 del 2026 cit.), esso risulta affetto, in via derivata, dai medesimi vizi dell’atto presupposto di cui finora si è detto.

14. – Per tutte queste ragioni, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, l’appello dev’essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, devono essere annullati il provvedimento di annullamento d’ufficio e il provvedimento di restituzione degli incentivi percepiti, entrambi impugnati nel giudizio di primo grado.

Per quanto riguarda la domanda di accertamento del diritto dell’appellante alla percezione e al mantenimento dei titoli di efficienza energetica spettanti in base all’accoglimento delle RVC illegittimamente annullate e la domanda di condanna del G.S.E. all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, l’annullamento, ad opera delle presente decisione, dei predetti provvedimenti risulta di per sé pienamente satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici originariamente accordati con gli atti fatti oggetto dell’intervento in autotutela.

15. – La relativa novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado e annulla i due provvedimenti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

ER EN, Presidente

FR Frigida, Consigliere

FR GU, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR GU	ER EN

IL SEGRETARIO