Pubblicato il 30/09/2025

N. 07607/2025REG.PROV.COLL.

N. 06034/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6034 del 2023, proposto da RI FO, rappresentata e difesa dall’Avvocato Aldo Scipione e dall’Avvocato Luca Scipione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Formia, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 1014 del 24 dicembre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, sez. I, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 settembre 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e udito per l’odierna appellante, RI FO, l’Avvocato Luca Scipione.;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso del 26 ottobre 2012, depositato l’8 novembre 2012, l’odierna appellante, RI FO, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (di qui in avanti il Tribunale) l’atto prot. n. 1278 del 4 settembre 2012 con cui il Comune di Formia ha accertato l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 137/2012.

1.1. Il Comune di Formia, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 29 novembre 2012, ha concluso per la reiezione del gravame.

1.2. Con l’atto del 14 novembre 2012, depositato il 14 dicembre 2012, la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti l’ordinanza n. 395 del 30 ottobre 2012 con cui l’ente locale ha disposto l’acquisizione del bene e dell'area di sedime al patrimonio del Comune, la trascrizione nei registri immobiliari e l’applicazione della sanzione pecuniaria ivi indicata.

Con l’ordinanza n. 75 del 19 marzo 2015, avverso la quale non risulta essere stato proposto appello cautelare, il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente.

1.3. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 15 novembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 1014 del 24 dicembre 2022, il Tribunale ha respinto il ricorso, siccome integrato dai motivi aggiunti.

2.1. Il Tribunale ha respinto sia le censure, dedotte con il ricorso originario, inerenti alla dedotta violazione dell’art. 15, comma 5, della L.R. n. 15 del 2008, per non essere l’appellante, in quanto nuda proprietaria, responsabile dell’abuso contestato, a fronte dell’accertato inadempimento, anche da parte sua, all’ordinanza di demolizione adottata dal Comune e divenuta inoppugnabile, sia le censure, dedotte con motivi aggiunti, inerenti all’illegittimità dell’ordinanza di acquisizione e alla irrogazione della sanzione pecuniaria di € 10.000,00 anziché, come dedotto dalla ricorrente, di € 5.000,00.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello RI FO, lamentandone l’erroneità per le ragioni esposte nei sei motivi di censura che saranno di seguito esaminati, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure anche con motivi aggiunti.

3.1. Non si è costituito in appello il Comune di Formia.

3.2. All’udienza pubblica del 9 settembre 2025 il Collegio, sentito il difensore dell’appellante, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello va respinto.

5. Con il primo motivo (pp. 18-20 del ricorso), anzitutto, l’appellante deduce che ella non ha la disponibilità del terreno, in quanto è titolare solo della nuda proprietà per essere FR FO e DI AN usufruttuari del bene, sicché l’appellante non poteva, assolutamente, ottemperare all’ordine di demolizione, ciò di cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto, e pertanto, ai sensi dell’art. 15, comma 5, della L.R. n. 15 del 2008 del Lazio la disposta acquisizione adottata dal Comune di Formia sarebbe illegittima, dovendo il Comune procedere solo alla demolizione d’ufficio del manufatto a fronte del fatto che, appunto, l’interessata non era e non è responsabile dell’abuso.

5.1. Il motivo va respinto.

5.2. Invero, come la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha più volte precisato – e da ultimo, autorevolmente, nella sentenza n. 16 del 2023 dell’Adunanza plenaria – dalla notificazione dell’ordine di demolizione discende l’obbligo, per il proprietario, di ripristinare lo stato dei luoghi e tanto la sanzione pecuniaria quanto la misura dell’acquisizione del bene abusivo al patrimonio del Comune rappresentano le sanzioni per l’inosservanza di tale obbligo e, dunque, sono applicabili anche nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso, a meno che questo dimostri che l’inosservanza non è a lui imputabile.

5.3. Orbene, in questo caso tale prova non è stata data, non essendo sufficiente allegare, come fa l’appellante, la qualità di nuda proprietaria del bene senza dimostrare di essersi, con una minima diligenza, adoperata per eliminare l’abuso, anche solo sollecitando gli usufruttuari a farlo.

5.4. La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, seguendo le coordinate tracciate dall’Adunanza plenaria, ha ribadito che nel senso appena indicato deve essere interpretata, oltre alla legislazione nazionale, anche la qui invocata disposizione dell’art. 15, comma 5, della L.R. n. 15 del 2008 per la Regione Lazio, secondo cui « non si procede all’acquisizione dell’area […] ma esclusivamente alla demolizione dell’opera abusiva nel caso in cui il proprietario della stessa non sia responsabile dell’abuso », precisando che quest’ultimo non viene sanzionato in quanto responsabile dell’abuso, ma in quanto inottemperante rispetto all’obbligo di demolizione (v, sul punto, Cons. St., sez. II, 27 settembre 2024, n. 7828 e la giurisprudenza ivi richiamata).

5.5. Il motivo, con le suesposte precisazioni, va pertanto respinto, essendosi il primo giudice, nel respingere la censura, attenuto all’orientamento interpretativo maggioritario e, ormai, dominante affermatosi nella giurisprudenza di questo Consiglio anche con riferimento all’art. 15 della L.R. n. 15 del 2008.

6. Con il secondo motivo (pp. 20-21 del ricorso), ancora, l’appellante deduce che tale motivo, con cui si era dedotto il vizio di incompetenza contro il verbale che aveva accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione, sarebbe stato erroneamente respinto dal Tribunale sull’assunto che l’atto impugnato si limita ad accertare l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ivi indicata, precisando gli effetti che la legge ricollega a tale inottemperanza, ma non dispone esso stesso l’acquisizione come si evince anche dal fatto che, a tal fine, il Comune di Formia ha emesso la successiva determinazione dirigenziale n. 395 del 30 ottobre 2012, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti.

6.1. L’assunto del Tribunale, secondo cui successivamente è stata adottata la determinazione dirigenziale n. 395, nulla toglierebbe al rilievo che con il verbale di inottemperanza n. 1278 del 4 settembre 2012 si è eseguita da parte dell’Ufficio di vigilanza edilizia comunale l’acquisizione dell’intera proprietà della ricorrente (manufatto ed area di sedime foglio 26 particella 271) con contestuale immissione del Comune e relativa trascrizione nei registri immobiliari ed applicazione della sanzione pecuniaria.

6.2. Insomma, con dedotto nel ricorso, con l’atto in questione, oltre ad essere partecipato l’avvenuta inottemperanza all’ordinanza di demolizione, il Comune di Formia, tramite gli addetti all’Ufficio di vigilanza, avrebbe proceduto al compimento di un vero e proprio atto di gestione, con la conseguenza che l’Ufficio di vigilanza con l’atto impugnato noi si è limitato a comunicare l’avvenuto accertamento dell’inottemperanza, tipici atti appartenenti al potere di gestione affidato alla competenza del dirigente comunale dall’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000.

6.3. Anche questo motivo, tuttavia, è infondato perché, come bene ha rilevato il primo giudice, il verbale contestato non esplica alcun effetto costitutivo, ma meramente accertativo dell’inottemperanza dacché si limita ad accertare l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ivi indicata, precisando gli effetti che la legge ricollega a tale inottemperanza, ma non dispone esso stesso l’acquisizione, come si evince anche dal fatto, incontestabile (e incontestato dalla stessa appellante) che, a tal fine, il Comune di Formia ha emesso la successiva determinazione dirigenziale n. 395 del 30 ottobre 2012, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti.

6.4. Pure questo motivo, dunque, va respinto.

7. Ancora, con il terzo motivo (pp. 21-22 del ricorso), l’appellante torna a ribadire che erroneamente il Tribunale, come evidenziato in riferimento alla precedente doglianza, all’atto prot. n. 1278 del 4 settembre 2012, impugnato con il ricorso principale, non avrebbe ricondotto riconducibile l’effetto acquisitivo ma solo l’accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione.

7.1. Al riguardo si è evidenziato che il fatto che successivamente è stata adottata la determinazione dirigenziale n. 395 non toglierebbe rilievo al fatto che con il verbale di 22 inottemperanza è stata disposta da parte dell’Ufficio di vigilanza edilizia comunale l’acquisizione della intera proprietà della ricorrente.

7.2. L’appellante, pertanto, fa riferimento a quanto dedotto nel terzo motivo, con la conseguenza ai sensi dell’art. 15, comma 3, della n. 15 del 2008 l’atto di accertamento dell’ingiunzione a demolire deve indicare la consistenza dell’area da acquisire, previo frazionamento catastale.

7.3. Nel caso di specie era, comunque, obbligatorio che nell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire venisse indicata la consistenza dell’area da acquisire, previo frazionamento catastale, il che non è avvenuto, con la conseguenza che la sentenza appellata è erronea e deve sul punto essere annullata.

7.4. Anche questa censura è tuttavia infondata perché, per quanto in precedenza detto (v., supra , § 6.3.), l’atto di accertamento dell’inottemperanza a demolire non esplica alcuna efficacia costitutiva, essendo stato seguito dalla ridetta determinazione dirigenziale n. 395 del 30 ottobre 2012.

7.5. Anche questo motivo, pertanto, va respinto.

8. Con il quarto motivo (pp. 22-23 del ricorso), ancora, l’appellante ripropone qui, anche con riferimento all’ordinanza che ha disposto l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, la censura, già sopra esaminata, relativa alla dedotta illegittimità dell’atto per violazione dell’art. 15, comma 5, della L.R. n. 15 del 2008.

8.1. Anche questa censura, tuttavia, è infondata per le ragioni già in precedenza espresse (v., supra ; § 5.2. e ss.), alle quali qui giova interamente richiamarsi, ad evitare inutili ripetizioni, per il principio di sinteticità prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.).

9. Con il quinto motivo (pp. 23-24 del ricorso), ancora, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata, essa con riferimento alla reiezione della seconda censura del ricorso per motivi aggiunti, con cui la ricorrente aveva lamentato la violazione degli artt. 3 della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 15 della L.R. n. 15 del 2008 e il vizio di eccesso di potere sotto vari profili in quanto il Comune di Formia avrebbe proceduto all’acquisizione senza prima effettuare il frazionamento della particella così da evitare l’acquisizione della parte diversa del sedime ove insiste l’opera abusiva.

9.1. Il primo giudice ha ritenuto infondato il motivo in quanto parte dall’erroneo presupposto per cui l’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 consente l’acquisizione della sola area di sedime e non anche dell’area circostante.

9.2. Aggiunge, al riguardo, il giudice di prime cure che dalla planimetria allegata al gravato provvedimento si evince che l’acquisizione ha riguardato solo una parte della particella 271 e, quindi, che il frazionamento vi è stato.

9.3. L’assunto del Tribunale sarebbe erroneo in quanto non vi è stato alcun frazionamento e tale circostanza risulta proprio nel provvedimento, col quale riserva il previo frazionamento se necessario con addebito delle spese ai responsabili dell’abuso.

9.4. Dunque, non vi sarebbe stato, diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, alcun previo frazionamento.

9.5. Del resto, proprio dalla planimetria allegata al provvedimento risulta che l’acquisizione riguarda tutta la particella 271, onde col provvedimento de quo è stata disposta l’acquisizione dell’intero bene e non della sola area di sedime.

9.6. Anche questo motivo, tuttavia, è destituito di fondamento perché la determinazione dirigenziale n. 391 del 30 ottobre 2012 impugnata in prime cure con motivi aggiunti dispone l’acquisizione solo del bene abusivo e dell’area di sedime e non dell’intera particella, conformemente alla previsione dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, dovendosi peraltro ricordare che, secondo condivisibile indirizzo pretorio, l’atto con il quale viene disposta l’acquisizione gratuita – costituendo titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari – può essere adottato senza la specifica indicazione dell’ulteriore area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive (area che non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita) oggetto di acquisizione, potendosi procedere a tale individuazione anche con un successivo e separato atto, spesso comunque necessario in considerazione dell’esigenza di procedere a consequenziale frazionamento catastale.

9.7. Nel caso di specie il Comune si è limitato solo ad acquisire le opere abusive e l’area di sedime, ai sensi del richiamato art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, di cui ha fatto letterale e legittima applicazione, rimettendo, altrettanto legittimamente, ad un successivo frazionamento lo scorporo dell’ulteriore area, non oggetto di acquisizione.

9.8. Il motivo, quindi, va respinto.

10. Infine, con il sesto e ultimo motivo (pp. 24-26 del ricorso), l’appellante deduce che sarebbe illegittima l’irrogazione della sanzione di € 10.000,00 non solo perché ella non sarebbe responsabile dell’abuso, in violazione del già richiamato art. 15 della L.R. n. 15 del 2008, ma anche perché il Tribunale non ha considerato, stando all’accertamento eseguito dall’Ufficio di vigilanza in data 20 gennaio 2004, che il piano terra ha le seguenti dimensioni, misurate al filo esterno dei pilastri, di circa ml. 9,85 x 8,30 x 2,80 di altezza e cioè una volumetria presumile di circa mc. 228,91, per cui, stando sempre allo stesso accertamento, il piano primo, pur avendo la stessa superficie ma una altezza notevolmente inferiore (ml. 2,50), risulta avere una volumetria di mc. 204,38, dal che conseguirebbe che la volumetria dell’intero manufatto ammonta a mc. 433,29 e, come tale, inferiore a mc. 450, ragione per cui la sanzione pecuniaria, eventualmente applicabile, sarebbe di € 5.000,00, come prevista dalla lettera g) del punto 1 (uno) della delibera di G.M. n. 37 del 2010, non già di € 10.000,00.

10.1. Anche questo motivo, però, va respinto in quanto, come detto, in punto di diritto la dedotta violazione dell’art. 15 della L.R. n. 15 del 2008 non sussiste, per tutte le ragioni già ampiamente esposte, mentre in punto di fatto, con riferimento all’entità della sanzione irrogata, bene il primo giudice ha rilevato che l’assunto dell’appellante, ai fini del calcolo della volumetria abusiva, parte dal presupposto che il piano primo abbia un’altezza costante di mt. 2,50, circostanza, però, smentita da quanto evidenziato nell’ordinanza di demolizione n. 137/12, divenuta inoppugnabile, in cui l’altezza del piano primo è ivi riportata come variabile da mt. 2,50 a mt. 3 al colmo.

10.2. Ebbene, l’appellante non può pretendere in questa sede, richiamando l’accertamento eseguito nel 2004, di rimettere in discussione quanto acclarato dall’ordinanza di demolizione nel 2012, con effetti ormai definitivi per essere detta ordinanza di demolizione inoppugnabile, con tutto quanto ne consegue anche in ordine all’irrogazione della sanzione, avuto riguardo all’entità – e alla misurazione – delle opere abusivamente eseguite.

10.2. Anche questo sesto motivo, pertanto, va respinto.

11. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto in tutti i suoi sei motivi, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

12. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente grado del giudizio, non essendosi costituito il Comune di Formia.

12.1. Rimane definitivamente a carico dell’appellante per la soccombenza il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da RI FO, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del grado.

Pone definitivamente a carico di RI FO il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria RI Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO