Pubblicato il 22/05/2025

N. 04392/2025REG.PROV.COLL.

N. 04711/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4711 del 2023, proposto dall’A.S.L. Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Laboratorio di Analisi Cliniche L.R.M. di PP SI e GA La CC S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1463/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Laboratorio di Analisi Cliniche L.R.M. di PP SI e GA La CC S.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, il Pres. Raffaele Greco e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Laboratorio Analisi Cliniche L.R.M. di G. SI & G. La CC S.a.s., operante in regime di accreditamento istituzionale con il Servizio Sanitario Nazionale, quale titolare di un laboratorio di analisi cliniche, ha impugnato dinanzi al T.A.R. della Campania la nota della A.S.L. Napoli 3 Sud del 20 dicembre 2021, con la quale, all’esito del procedimento di definizione della regressione tariffaria per gli anni dal 2011 al 2016, le è stato intimato il pagamento della somma di euro 122.773,21 corrispondente al credito complessivo accertato a suo carico.

Unitamente alla predetta nota, oltre ai connessi atti endoprocedimentali, sono stati impugnate le deliberazioni del direttore generale – adottate fra il 2018 e il 2019 – di definizione della regressione tariffaria relativa agli anni suindicati.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnazione, il T.A.R. adìto, dopo aver respinto plurime eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Amministrazione intimata, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati sull’assorbente rilievo dell’illegittimità di una richiesta avanzata a molti anni di distanza dagli esercizi finanziari a cui si riferivano le prestazioni erogate in accreditamento, in linea con l’indirizzo di questo Consiglio di Stato che individua anche sul piano temporale il limite della ragionevolezza della regressione tariffaria (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 giugno 2020, n. 3806).

3. Con l’odierno appello, la A.S.L. Napoli 3 Sud deduce:

I) error in procedendo ; error in iudicando ; violazione dell’articolo 133, comma 1, lettera c ), cod. proc. amm.; perplessità; contraddittorietà (in relazione alla reiezione della preliminare eccezione di inammissibilità dell’impugnazione per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo);

II) error in procedendo ; error in iudicando ; irragionevolezza; contraddittorietà (in relazione all’eccezione di inammissibilità articolata sulla base del carattere non provvedimentale della nota di intimazione di pagamento censurata in prime cure);

III) error in procedendo ; error in iudicando ; contraddittorietà; perplessità; pronuncia ultra petitum (in relazione alla reiezione dell’ulteriore eccezione di tardività dell’impugnazione delle retrostanti deliberazioni di definizione della regressione tariffaria);

IV) error in procedendo ; error in iudicando ; irragionevolezza (in relazione all’affermazione del primo giudice circa l’affidamento consolidatosi in capo alla struttura ricorrente per effetto del decorso del tempo);

V) error in iudicando ; error in procedendo ; omessa pronuncia su un punto della controversia, perplessità; contraddittorietà (con riferimento all’assenza di qualsivoglia pregiudizio dell’interesse della ricorrente per effetto del decorso del tempo);

VI) error in iudicando ; error in procedendo ; perplessità; contraddittorietà; violazione della delibera della Regione Campania n. 1268/2008 (in relazione all’assenza di limiti temporali previsti per il Tavolo tecnico sulla cui base viene definita la regressione tariffaria);

VII) error in iudicando ; error in procedendo ; perplessità; contraddittorietà (in relazione alle ragioni specifiche dei tempi impiegati dalla A.S.L. per definire la regressione tariffaria per gli anni in questione).

4. Si è costituito l’appellato Laboratorio Analisi Cliniche L.R.M. S.a.s., il quale si è opposto all’accoglimento dell’appello e, con successiva memoria ex articolo 73 cod. proc. amm., ha rimarcato di non aver mai ricevuto alcuna notificazione o comunicazione delle delibere di regressione tariffaria impugnate in prime cure, delle quali ha avuto conoscenza solo allorché ha ricevuto la nota del 20 dicembre 2022.

5. Con propria memoria ex articolo 73 cod. proc. amm., l’Amministrazione appellante, oltre a insistere e ulteriormente argomentare nel senso della fondatezza dell’appello, ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notificazione ad almeno un controinteressato.

6. All’udienza del 15 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato.

8. In ordine logico, va prioritariamente scrutinata, e respinta, l’eccezione di difetto di giurisdizione riproposta con il primo motivo di appello, in critica alla sua reiezione da parte del primo giudice.

8.1. E difatti, in parte qua la sentenza appellata ha fatto corretta applicazione della giurisprudenza di questa Sezione, secondo cui le controversie aventi ad oggetto la decisione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.), quale espressione di potere autoritativo, rientrano pienamente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ex articolo 33 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, emendato dalla sentenza della Corte costituzionale del 6 luglio 2004, n. 204, e da ultimo ex articolo 133, comma 1, lettera c ), cod. proc. amm.: giurisdizione esclusiva alla quale si sottraggono le sole controversie che abbiano a oggetto la mera quantificazione e concreta debenza delle somme computate e pretese dall’Amministrazione a titolo di regressione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 marzo 2022, n. 2275; id., 13 settembre 2021, n. 6279; id., 30 agosto 2021, n. 6066; id., 30 ottobre 2019, n. 7426; id., 19 ottobre 2018, n. 6495).

Nel caso di specie, come la stessa parte appellante riconosce, la contestazione proposta dal ricorrente in primo grado afferiva - e sotto tale profilo è stata poi condivisa dal T.A.R. - alla complessiva “ tempistica ”, asseritamente irragionevole, dell’esercizio del potere di applicazione della regressione tariffaria (compresa l’adozione delle relative delibere da parte dell’A.S.L.), ossia alle modalità di esercizio del potere sul piano temporale. Di conseguenza può affermarsi, in ragione dell’obiettiva afferenza al potere della censura e della sussistenza di quest’ultimo nella fattispecie prodotta in giudizio – a prescindere dalla corretta individuazione degli atti che ne costituiscono esercizio, il che attiene ad ulteriori profili d’ammissibilità dell’impugnazione – il sussistere della giurisdizione esclusiva del g.a.; senza che occorra “scindere”, ai fini in esame, la contestazione delle delibere di fissazione dei tetti tariffari da quella della nota impugnata quale asserito provvedimento finale, appunto in ragione dell’unitaria contestazione operata dalla ricorrente sotto profili esclusivamente pubblicistici, quand’anche ove questa fosse stata indirizzata verso un successivo atto non provvedimentale, come sostenuto dalla stessa odierna appellante.

8.2. Non inducono a diverse conclusioni le due pronunce della S.C. (Cass. civ., sez. un., 21 novembre 2023, nn. 32259 e 32265) invocate in memoria dall’appellante per tornare a sostenere l’insussistenza della giurisdizione amministrativa: ad avviso del Collegio dette ordinanze non hanno innovato in nulla circa i princìpi, sopra richiamati, che ordinano il riparto della giurisdizione in subiecta materia , in quanto le stesse afferivano a fattispecie in cui ed essere impugnate erano solo le note con cui la A.S.L. aveva esercitato il proprio diritto di credito nei confronti della struttura ricorrente, a valle delle delibere di determinazione dei criteri della regressione tariffaria, avverso le quali nessuna censura era mossa.

Nel presente giudizio, invece, così come in quelli esaminati nei precedenti della Sezione, l’impugnazione della nota del 20 dicembre 2021 era accompagnata da quella delle delibere determinative dei criteri della regressione tariffaria per gli anni in questione, censurate quali atti presupposti.

Pertanto, allorché la Corte di cassazione ha ritenuto sussistente la giurisdizione del g.o. anche laddove le censure afferiscano a “ tempi ” e “ modalità ” con cui l’Amministrazione sanitaria si è attivata, ovvero all’esistenza di un “ legittimo affidamento ” in capo alla struttura sanitaria, lo ha fatto pur sempre riferendosi a contestazioni mosse avverso atti paritetici con cui è stato chiesto il pagamento delle somme dovute a valle della regressione.

Nella fattispecie qui in esame – come pure in quelle che hanno costituito oggetto dei precedenti richiamati - la “tardività” lamentata dai ricorrenti (e ritenuta dal T.A.R., in linea con la pregressa giurisprudenza di questa Sezione, costituire vizio di legittimità dell’azione della A.S.L.) afferiva alle delibere a monte di determinazione dei criteri di regressione, intervenute a distanza di anni dall’anno di riferimento, e non all’atto finale con cui alla struttura è stato richiesto il saldo di quanto computato a suo carico; d’altra parte, è del tutto ragionevole che la giurisdizione si determini non già in base alle censure articolate dal ricorrente, bensì con riferimento alla natura dell’atto impugnato, o per meglio dire all’esistenza o meno di un esercizio di potere autoritativo nell’attività della p.a. oggetto della contestazione giudiziale.

Siffatto potere autoritativo – giova ribadirlo – sussiste nella fase in cui l’Amministrazione determina i criteri della regressione tariffaria, ma non in quella successiva in cui calcola l’importo dovuto da ciascuna singola struttura e si attiva per recuperarlo (dal che discende, come si dirà, l’inammissibilità per questa parte del ricorso di primo grado).

In ogni caso anche la questione dei tempi del recupero concerne l’esercizio del potere, e quand’anche si volesse ricondurre la stessa alla tematica dell’affidamento ciò non risulterebbe comunque ostativo all’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo (in tal senso Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2024, sentenza n. 9467, coerente ai princìpi in materia sanciti dalle sentenze dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nn. 19, 20 e 21 del 2021).

9. Va poi esaminata l’eccezione di inammissibilità dell’originaria impugnazione, per omessa notifica ad almeno un controinteressato, che ad avviso del Collegio è fondata.

9.1. E invero, l’orientamento della Sezione in materia di impugnazione dei provvedimenti determinativi del budget in materia sanitaria è ormai consolidato nel senso che, poiché un’eventuale rideterminazione in melius dell’importo assegnato alla struttura ricorrente si riverbererebbe sui saldi complessivi implicando una necessaria redistribuzione delle risorse assegnate tra le strutture accreditate per la medesima branca al fine di rispettare il tetto massimo di finanziamento complessivo, con conseguente lesione potenziale per le altre strutture in capo alle quali è individuabile un astratto interesse a difendere la legittimità del provvedimento impugnato con la conseguenziale assunzione della veste di controinteressate, il ricorso va notificato a pena di inammissibilità ad almeno una delle dette strutture (cfr. Cons. Stato, sez. III, 2 maggio 2025, n. 3741; id., 4 novembre 2024, n. 8766; id., , 22 aprile 2024, n. 3603; id.,12 dicembre 2022, n. 10891).

9.2. A conclusioni non dissimili deve pervenirsi per le controversie involgenti la legittimità dei provvedimenti di regressione tariffaria unica (R.T.U.) adottati nella Regione Campania, in ragione del peculiare meccanismo con cui tale Regione ha disciplinato la regressione medesima.

In particolare, in Campania la regressione di cui all’articolo 8- quinquies , comma 1, lettera d ), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, a partire dalla deliberazione di Giunta regionale n. 2451 del 1 agosto 2003 è stata ancorata al contributo di ciascuna struttura provvisoriamente accreditata al superamento del tetto di spesa aziendale assegnato dalla Regione a ciascuna Azienda Sanitaria Locale (per ciascuna area di assistenza o macroarea).

Come già osservato dalla Sezione in relazione a detto meccanismo (Cons. Stato, sez. III, 30 agosto 2021, n. 6066), esso si articola per delibere-quadro, cui segue la sottoscrizione di appositi protocolli d’intesa con le associazioni sindacali di categoria e dei contratti con le singole strutture accreditate, nei quali è prevista la fissazione del tetto di spesa per macroarea e non con riferimento all’attività del singolo centro ed è stabilito che le modalità di regressione tariffaria siano affidate ad un Tavolo tecnico paritetico da costituire presso ciascuna A.S.L..

Pertanto, è del tutto evidente che anche il provvedimento di regressione tariffaria unica (R.T.U.) è basato sulla considerazione complessiva del contributo di ciascuna struttura al superamento del tetto di spesa della macroarea, sulla base del quale sono poi stabiliti gli importi da recuperare da ciascuna delle strutture interessate; ne discende che anche l’impugnazione del provvedimento di regressione, al pari di quella dei provvedimenti determinativi del budget , è suscettibile di pregiudicare l’interesse delle altre strutture ( rectius di quelle che hanno contribuito al superamento del tetto di spesa), le quali sono pertanto titolari di un legittimo interesse oppositivo e assumono veste di controinteressate rispetto all’impugnazione.

9.3. Nella specie, il ricorso di primo grado non è stato notificato a nessuna delle strutture interessate dai provvedimenti di regressione tariffaria censurati quali atti presupposti della nota del 21 dicembre 2022, e pertanto avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile.

10. Tale conclusione, comportando – in riforma della sentenza appellata - la definizione in rito del ricorso di primo grado, esonera dall’esame dei motivi di appello, come anche dall’ulteriore questione, sollevata dall’originaria ricorrente in replica all’eccezione di tardività dell’impugnazione delle delibere di regressione tariffaria, della avvenuta comunicazione o notificazione di queste ultime alla stessa ricorrente.

11. Tuttavia, in considerazione delle peculiarità della vicenda amministrativa e processuale esaminata, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente, Estensore

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Raffaele Greco

IL SEGRETARIO