Pubblicato il 27/04/2026

N. 03263/2026REG.PROV.COLL.

N. 08095/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8095 del 2025, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Maria Paolinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Crisci, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS- resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento del GS del 4 dicembre 2024 di decadenza dagli incentivi per l’impianto fotovoltaico n. 670861 sito nel Comune di -OMISSIS- via -OMISSIS- di potenza pari a 115,62 KW

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GS S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il Cons. IA AL e udito per la parte appellata l’avvocato Stefano Crisci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Il 6 dicembre 2011 il signor -OMISSIS- quale legale rappresentante della società -OMISSIS- S.p.A., presentava domanda di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del D.M. 5 maggio 2011 (Quarto conto energia) per l’impianto fotovoltaico n. 670861 realizzato sulla copertura di un immobile sito nel Comune di -OMISSIS- via -OMISSIS- al foglio 3 particella 191 (di potenza pari a 115,62 KWP), entrato in esercizio il 25 novembre 2011. Alla domanda era allegata la comunicazione di inizio attività presentata al Comune di -OMISSIS- l’8 settembre 2011 dalla società Nuova Immobiliare -OMISSIS-, quale soggetto utilizzatore in forza di un contratto di leasing dell’immobile, per un impianto di circa 120 KW, e la dichiarazione del consenso di tale società per l’utilizzo del tetto per l’impianto fotovoltaico da parte della -OMISSIS-; veniva altresì allegata l’attestazione del Comune del 10 novembre 2011 che la CIA costituiva titolo idoneo alla realizzazione dell’impianto.

La documentazione tecnica dell’impianto (planimetria, elaborato grafico, scheda tecnica, schemi elettrici, relazione tecnica) risultava redatta dall’ing.-OMISSIS-

Con comunicazione del 20 febbraio 2012 il GS ha riconosciuto la tariffa incentivante in misura pari a € 0,272 Euro/Kwh e il 13 aprile 2012 veniva stipulata la relativa convenzione.

L’art. 2 della Convenzione prevedeva espressamente: “ Il valore della tariffa incentivante già riconosciuto sarà ridefinito qualora ricorrano le condizioni di cui all’articolo 12, comma 5 del D.M. 5 maggio 2011 per effetto del quale più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particela catastale o su particele catastali contigue si intendono come unico impianto”.

Successivamente, con decreto del 20 gennaio 2018, è stato eseguito un sequestro penale nel corso di indagini per i reati di falso e indebita percezione di erogazioni pubbliche. Rispetto all’impianto in questione il decreto di sequestro faceva riferimento all’utilizzo di documentazione falsa (elaborati tecnici e schema elettrico riportanti timbro e firma apocrifi dell’ing. -OMISSIS-). Nell’estratto depositato in primo grado dalla parte odierna appellante indicando la redazione in data 1°agosto 2019 si fa riferimento alla mancata attribuzione di incentivi superiori a quelli spettanti.

Il 13 aprile 2018 il GS comunicava l’avvio di un procedimento di verifica documentale, richiamando gli accertamenti penali anche relativi all’ulteriore impianto 658480 nel Comune di -OMISSIS- nonché ad ulteriori impianti; nonché la circostanza che dalla visura catastale storica la proprietà dell’immobile di via -OMISSIS- già dal 15 settembre 2011 risultava nella titolarità della ICCREA; invitava la società -OMISSIS- a presentare osservazioni.

La società presentava osservazioni l’8 giugno 2018 rappresentando che si trattava di mere ipotesi accusatorie formulate in fase di indagine; che, essendo stato disposto il sequestro, non era in grado di fornire documentazione e chiedeva quindi la sospensione del procedimento di verifica presso il GS in attesa del giudizio penale.

Il 1° giugno 2018 la società inviava comunicazione all’Agenzia delle Entrate relativa alla rinuncia alla disciplina fiscale di favore cd. MO NT (prevista dall’art. 6 commi 13 e segg. della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che escludeva dalla formazione del reddito imponibile la quota di reddito delle piccole e medie imprese destinata a investimenti ambientali), richiamando la comunicazione del GS del 22 novembre 2017, che aveva chiarito la non cumulabilità dei benefici, dando termine di un anno per la rinuncia al beneficio fiscale.

Con nota dell’8 luglio 2021 il GS invitava la società -OMISSIS-– nel frattempo divenuta titolare dell’impianto- a presentare osservazioni, richiamando la precedente nota del 13 aprile 2018, nonché la comunicazione dell’Agenzia delle Entrate del 21 maggio 2018, che aveva indicato che per l’impianto in questione la società aveva richiesto anche il beneficio della cd. MO NT.

La società presentava osservazioni il 6 agosto 2021 evidenziando che la società -OMISSIS- Nuova Immobiliare aveva la disponibilità dell’immobile in forza di contratto di leasing e aveva presentato apposita dichiarazione con cui concedeva la disponibilità del tetto per l’installazione dell’impianto alla -OMISSIS-; contestava la falsità della sottoscrizione della firma e del timbro dell’ing -OMISSIS-, rispetto ai quali non era stato effettuato alcun accertamento né una perizia calligrafica, deducendo che comunque gli elaborati tecnici rappresentavano correttamente l’impianto.

Con provvedimento del 4 dicembre 2024 il GS disponeva la decadenza degli incentivi, richiamando la sentenza penale, nel frattempo intervenuta il 9 luglio 2024, che, in particolare per l’impianto in questione, aveva accertato la contraffazione della documentazione tecnica presentata con timbro e firma dell'ing. -OMISSIS- “ che, sentito a s.i.t. il 23.1.2017, aveva dichiarato di non aver compilato né firmato alcun elaborato tecnico riguardante impianti fotovoltaici, dichiarazioni confermate in dibattimento”. Contestava quindi la violazione rilevante di cui all’Allegato 1 al D.M 31 gennaio 2014 lett. a): “ presentazione al GS di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ”; aggiungeva che “ la Società non ha fornito alcun chiarimento in ordine a quanto rappresentato dall’Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale di Ancona con nota 21 maggio 2018, non ponendo, pertanto, il GS nelle condizioni di poter verificare il rispetto delle condizioni di cumulabilità degli incentivi previsti dall’art. 5, comma 1 del Decreto ”. Dava atto altresì della gravità della violazione tale da impedire la decurtazione dell’incentivo.

Avverso tale provvedimento è stato proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio formulando varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

In particolare, con un primo motivo si lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, come modificato dal d.l. n. 76 del 2020 conv. dalla legge n. 120/2020, per il superamento del termine ragionevole e comunque non superiore a 18/12 mesi per l’annullamento d’ufficio, in quanto- anche a far decorrere il termine dall’entrata in vigore della novella- il provvedimento era intervenuto dopo quattro anni e comunque a più di dodici anni dal riconoscimento dell’incentivo, nonché dopo sei anni dalla avvio del procedimento di verifica; inoltre nel caso di specie il GS aveva espressamente valutato la ammissione agli incentivi già nel 2012, mentre l’esercizio dell’autotutela dovrebbe essere bilanciato con la esigenza di diffusione dell’energie rinnovabili.

Con un secondo motivo si lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 42 d. lgs 28/2011 e dell’art. 21 nonies legge 241/1990 in relazione alla rilevanza della violazione, alla decadenza dalla tariffazione incentivante in luogo della decurtazione, alla natura del potere di verifica del GS, nonché la carenza di istruttoria del provvedimento.

Con il terzo motivo si sosteneva il travisamento dei fatti e l’eccesso di potere contestando l’avvenuta presentazione al GS di documenti falsi mendaci o contraffatti o di dati non veritieri, in particolare della firma e timbro dell’ingegner -OMISSIS-, unico presupposto del reato di falso; si deduceva che il capo di imputazione relativo alla falsità stato dichiarato prescritto e avverso la sentenza penale era stato proposto appello. Inoltre il GS non aveva effettuato alcun sopralluogo per verificare che la documentazione prodotta fosse corrispondente all’impianto realizzato. Si contestava poi il riferimento al frazionamento rispetto ad altro impianto installato sul medesimo tetto ma appartenente ad altra proprietà (della società “la -OMISSIS- Snc”) presentando le fotografie estratte dal portale del GS e l’elaborato planimetrico catastale del fabbricato da cui risulterebbero tali circostanze. Con riguardo al cumulo con i benefici della MO NT deduceva di avere rinunciato a tale beneficio con comunicazione del 1° giugno 2018.

Con il quarto motivo lamentava la violazione dell’art. 3 legge 241/1990 per difetto di motivazione, sostenendo che il GS non avrebbe fornito alcuna autonoma motivazione rispetto al giudizio penale, la cui sentenza di primo grado era comunque stata appellata, deducendo che gli incentivi non erano stati più percepiti dal gennaio 2018 e che con il provvedimento cautelare penale erano state sequestrate le somme già conseguite a titolo di incentivo.

Nel corso del giudizio di primo grado interveniva, il 24 gennaio 2025, la domanda di restituzione degli incentivi da parte del GS, avverso la quale sono stati proposti motivi aggiunti lamentando l’illegittimità derivata e formulando un’ autonoma censura per la duplicazione delle azioni proposte dal GS, essendo pendente avanti alla Corte dei conti il giudizio d’appello avverso la sentenza n. 147 del 2025, a seguito della quale il GS il 28 gennaio 2025 aveva notificato il precetto; avendo il GS proposto azione civile nel processo penale ed essendo comunque le somme già sequestrate in sede penale; inoltre non vi sarebbe alcuna indicazione in ordine alle modalità di determinazione delle somme richieste, mentre sono state richieste somme fino al 2024, comunque non percepite essendo cessata l’erogazione dal 2018.

Si costituiva nel giudizio di primo grado il GS sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Con la sentenza n. -OMISSIS- del 2025 il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti.

Il giudice di primo grado, in ordine al termine per disporre la decadenza, ha richiamato l’orientamento per cui il termine introdotto nell’art. 42 dal d.l. 76, conv. nella legge n.120/2020, si applica dalla entrata in vigore della norma per i provvedimenti di riconoscimento degli incentivi anteriori, ma ha ritenuto nel caso di specie tale termine superabile per la falsità della documentazione presentata, mentre comunque il termine è stato ritenuto ragionevole, in quanto il GS ha atteso le risultanze del giudizio penale di primo grado per valutare quanto emerso dalla sentenza; ha escluso la rilevanza della prescrizione in sede penale e ha affermato che il GS aveva comunque effettuato una autonoma valutazione delle risultanze penali; ha fatto poi un riferimento all’artato frazionamento degli impianti. Ha ritenuto assorbita la questione della cumulabilità con il beneficio cd. MO ambiente, sussistendo “ una ragione giustificatrice del tutto autonoma della comminata decadenza ”. Ha respinto i motivi aggiunti per l’infondatezza della illegittimità derivata e ritenendo che “ l’eventuale estinzione (in tutto o in parte) della pretesa del GS inficerebbe la possibilità per quest’ultimo di ottenerne coattivamente la riscossione, ma non riverbera in alcun caso sulla legittimità del provvedimento gravato ”. Ha condannato alle spese del giudizio nella misura di 4000 euro.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello formulando un primo motivo di nullità della sentenza per “ omissione dell’esame della questione in fatto e riproduzione integrale di parti di altre sentenze”, con il quale si è dedotto che la sentenza è identica ad altre pronunciate dallo stesso Collegio relative alla società GB ma per diversi impianti e quindi con differenti questioni in diritto ed essendo, anche per le medesime questioni in diritto, erroneamente indicati alcuni elementi in fatto, come la data di ammissione agli incentivi, erroneamente indicata nel 2011.

Con un secondo motivo, di error in iudicando della normativa applicata, è stata riproposta la censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 42 d. lgs 28/2011, dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, modificato dall’art. 56 legge 76/2020 conv. dalla legge 120/2020, del D.M. 31 gennaio 2014, contestando le argomentazioni della sentenza e sostenendo che il termine di dodici mesi avrebbe dovuto essere calcolato a partire dalla data di avvio del procedimento di verifica; che il provvedimento sarebbe adottato in autotutela rispetto all’ammissione agli incentivi del 2012, in quanto in tale fase il GS aveva già valutato tutta la documentazione; inoltre anche le asserite falsità erano conosciute dal GS almeno dal decreto di sequestro del 2018 per cui il termine avrebbe dovuto decorrere dalla scoperta della falsità; in ogni caso la falsità sarebbe stata esclusa nella sentenza che ha dichiarato la prescrizione del reato di falso, mentre il GS non aveva effettuato alcun autonomo accertamento e anche in sede penale non era stata effettuata alcuna perizia calligrafica o accertamento sulla falsità della sottoscrizione dell’ing. -OMISSIS-.

E’ stato formulato un ulteriore motivo di error in iudicando sostenendo che la sentenza non avrebbe considerato le deduzioni difensive e ribadendo le argomentazioni del secondo motivo di appello in ordine alla mancanza di autonoma istruttoria nonché riproponendo le contestazioni relative al richiamo all’artato frazionamento.

Con un quarto motivo è stato dedotto l’errore in iudicando circa la domanda promossa con i motivi aggiunti, deducendo che il giudizio penale è pendente in appello e che il GS avrebbe duplicato i titoli in quanto il GS ha smesso di erogare gli incentivi dal 2018, mentre ha chiesto la restituzione anche da tale data, pur essendo pendente anche un giudizio contabile (in cui è stata pronunciata sentenza 147 del 2025 e per cui è stato notificato il precetto). Il GS quindi nel complesso richiederebbe una somma complessivamente sproporzionata rispetto a quella effettivamente percepita dalla società a titolo di incentivi per l’impianto in questione.

In via subordinata è stata chiesta la sospensione del giudizio in attesa della definizione del giudizio penale pendente in appello.

Con un ultimo motivo è stata contestata la condanna alle spese del giudizio, non essendo stata considerata la situazione economica complessiva della società.

Si è costituito il GS che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello.

Il 3 febbraio 2026 la parte appellante ha presentato istanza di rinvio in relazione all’avvenuto deposito, in data 29 gennaio 2026, del dispositivo di sentenza della Corte d’appello di Ancona, che ha dichiarato la prescrizione anche per il reato di truffa aggravata (mentre in primo grado la prescrizione aveva riguardato solo il reato di falso) con l’indicazione del termine di 90 giorni per il deposito della motivazione.

Entrambe le parti hanno presentato memorie e memorie di replica.

All’udienza del 24 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

TT

In via preliminare si osserva che non possono essere disposte né la sospensione del giudizio né il rinvio dell’udienza, in attesa dell’esito del giudizio penale, in relazione all’autonomia del giudizio penale rispetto a quello amministrativo e comunque all’autonomia della istruttoria effettuata dal GS; inoltre neppure è necessario attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, ai fini del superamento del termine per l’adozione del provvedimento di decadenza, in relazione all’orientamento della giurisprudenza per cui per l’esercizio dell’autotutela in caso di falso non è necessario il passaggio in giudicato della sentenza penale (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1535; Sez. II, 25 marzo 2024, n. 2832; id. 29 marzo 2023, n. 3224) .

L’appello è infondato.

Con riguardo al primo motivo con cui si lamenta la nullità della sentenza si deve richiamare l’art. 105 c.p.a. che indica la “nullità” della sentenza come ipotesi di rimessione al giudice di primo grado, ulteriore rispetto alle violazioni del contraddittorio e del diritto di difesa; le ipotesi di nullità della sentenza sono state tipizzate dalla giurisprudenza in relazione a carenze macroscopiche che hanno impedito l’esame del merito del giudizio. L’Adunanza Plenaria ha infatti affermato che la nullità della sentenza si configura nei casi di difetto di sottoscrizione, nei casi in cui manchi del tutto la pronuncia sulla domanda o il giudice pronunci su diversa domanda o con motivazione inesistente o apparente (n. 10 e n. 11 del 2018) ovvero in caso di erronea dichiarazione di inammissibilità o improcedibilità del ricorso per il difetto di una condizione dell'azione (n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025).

Nel caso di specie, i vizi lamentati attengono solo all’ omesso esame di alcune questioni e ad errori di fatto, che comportano solo l’integrazione della stessa in appello con una diversa e corretta motivazione. Infatti, in forza dell’effetto devolutivo dell’appello, il giudice d’appello -tranne nei casi tassativi di cui all’art. 105 c.p.a. - deve comunque effettuare l’esame della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado modificando e integrando la motivazione della sentenza di primo grado (Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7899). Inoltre, gli asseriti errori non sono stati neppure determinanti ai fini della decisione finale. Infatti la data di ammissione degli incentivi, erroneamente indicata nel 2011, è stata del tutto irrilevante rispetto alla reiezione del ricorso così come il riferimento alla questione della cd. MO NT, che è stata assorbita dal giudice di primo grado e non ha, quindi, influito sul contenuto della decisione finale.

Con il secondo motivo si lamenta l’erronea applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28 del 2011, sostenendo che il termine dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, richiamato dall’art. 42 doveva decorrere almeno dall’avvio del procedimento o comunque dalla conoscenza dei fatti, risalenti al 2018, e che si tratterebbe dell’esercizio di un potere di autotutela, in quanto il GS aveva già ammesso agli incentivi nel 2012; inoltre si sostiene la carena di istruttoria rispetto a quanto emerso in sede penale.

Anche tale motivo è infondato.

Ai sensi dell’art. 42 comma 1 del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, “ l’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GS, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GS, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti”.

Il comma 3, come modificato dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76 conv. dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 dispone: “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GS in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GS dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione ”.

Come è noto, la giurisprudenza di questo Consiglio ritiene che il potere del GS sia un potere di verifica e controllo e che, fino alla novella dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, operata con l’art. 56 del d.l. 76 del 2020, conv. dalla legge n. 120 del 2020, non fosse soggetto ai presupposti dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990. Il Consiglio di Stato, anche a seguito della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, ha, infatti, espressamente affermato che i poteri del GS rientrano nel potere vincolato di decadenza per il venire meno dei presupposti o per la falsità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante. La natura doverosa e vincolata del potere di decadenza, a seguito dell’attività di verifica e controllo del GS, di cui all’art. 42 del detto decreto legislativo, è stata confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42, operata nel 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II 25 marzo 2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022, n. 2501).

L’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, nel testo vigente al momento di emanazione del provvedimento di decadenza, il 4 dicembre 2024, disponeva: “ Il provvedimento amministrativo illegittimo, ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge ”. Ai sensi del comma 2 bis, “ I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ”.

Il richiamo ai presupposti dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 comporta la legittimità dell’esercizio dei poteri di verifica del GS, anche oltre il termine di cui al detto articolo, in relazione alla sussistenza del falso (Cons. Stato, Sez. II, 14 gennaio 2025, n.222), per cui la giurisprudenza di questo Consiglio non ritiene necessario il previo accertamento in sede penale con sentenza passata in giudicato (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1535; Sez. II, 25 marzo 2024, n. 2832; id. 29 marzo 2023, n. 3224), potendo il GS valutare autonomamente la falsità.

Nel caso di specie, il GS ha effettuato una autonoma valutazione del falso, avendo fatto espresso riferimento alla falsità della sottoscrizione e del timbro del tecnico apposti sugli elaborati tecnici dell’impianto, mentre, proprio in funzione di maggiore garanzia per la società il GS, ha atteso l’esito del giudizio penale di primo grado (superando quindi il termine annuale applicabile dall’entrata in vigore della modifica normativa), che, concludendosi con una dichiarazione di prescrizione del reato di falso, non ha escluso la responsabilità. L’attesa della sentenza penale di primo grado da parte del GS, anche se non dovuta, costituisce espressione del generale principio di collaborazione e buona fede, che informa i rapporti tra pubblica amministrazione e privato ai sensi dell’art. 1 comma 2 bis della legge n. 241 del 1990.

Peraltro il GS ha un autonomo potere di valutazione della falsità anche sulla base dell’art. 23 comma 3 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 - espressamente richiamato dall’art. 21 del D.M. 5 maggio 2011, Quarto conto energia – per cui “ Non hanno titolo a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci”.

La falsità della violazione impediva dunque la percezione degli incentivi e ha consentito al GS di intervenire anche successivamente dovendo essere letto, nella materia degli incentivi alle fonti rinnovabili, l’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 in combinato disposto con l’art. 23 comma 3 del d.lgs. n. 28 del 2011 sopra richiamato.

Trattandosi della fruizione di un regime agevolativo, l’interesse pubblico viene ritenuto in re ipsa , dal momento che, a fronte dell'indebita percezione di incentivi pubblici, non può dubitarsi della ricorrenza di un indebito oggettivo e della conseguente legittimità del recupero dei relativi importi, rispetto alla cui ritenzione non può fondarsi alcun legittimo affidamento in capo al privato, non essendo conforme al buon andamento dell’Amministrazione l’ammissione ad erogazioni pubbliche non spettanti (cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 dicembre 2025, n. 9546 in un caso relativo al medesimo giudizio penale; Sez. II 30 giugno 2025 n. 5641; Sez. II, 14 gennaio 2025, n. 226).

Con riguardo alla gravità della violazione, che ha impedito anche la decurtazione dell’incentivo, l’allegato 1 del D.M. 31 gennaio 2014 specifica le violazioni rilevanti ai fini del rigetto dell'istanza o della decadenza delle incentivazioni già concesse, tra cui alla lettera a) è indicata la presentazione “ di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi";

Nel caso di specie, la sottoscrizione e il timbro del tecnico hanno riguardato documentazione essenziale ai fini della incentivazione, trattandosi della rappresentazione grafica dell’impianto. La presentazione di tale documentazione non configura quindi una violazione meramente formale, ma integra una violazione rilevante che osta all'erogazione degli incentivi, in quanto ha impedito all'amministrazione di verificare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio. Tutto il meccanismo di riconoscimento degli incentivi postula, infatti, una corretta autodichiarazione da parte degli interessati dei requisiti tecnici necessari per ottenere il beneficio richiesto (Consiglio di Stato, Sez. II, 21 dicembre 2022, n. 11159), mentre in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell'interessato (Consiglio di Stato, Sez. II, 2 dicembre 2022, n. 10595 e n. 10594; 4 gennaio 2023, n. 127).

Il GS ha dato espressamente atto di ritenere la particolare gravità della violazione.

Peraltro la falsità non ha riguardato solo la sottoscrizione e il timbro apposto alla documentazione tecnica ma la stessa configurazione dell’impianto, il quale è stato realizzato su un medesimo capannone dove è stato installato anche un ulteriore impianto per cui la medesima società ha beneficiato degli incentivi, come risulta dalle stesse fotografie depositate in primo grado dalla parte ricorrente, nonché dall’elaborato grafico allegato alla domanda di incentivi, in cui era però indicato genericamente “impianto altra proprietà”.

Sotto tale profilo risulta corretto il richiamo da parte del giudice di primo grado all’artificioso frazionamento (indicato dal GS nelle comunicazioni di avvio del procedimento e nel provvedimento di decadenza tramite il richiamo a tali comunicazioni) in quanto l’impianto in esame, 670861, e l’impianto 658480 ((oggetto di un provvedimento di decadenza da parte del GS impugnato dalla società con ricorso respinto dal TAR Lazio con sentenza n. 14507 del 2025 e per cui l’appello n. 8105 del 2025 è stato deciso alla medesima udienza del presente appello e respinto con sentenza n. 2665 del 1° aprile 2026) sono stati realizzati sul medesimo edificio di via -OMISSIS- (identificato al Catasto alla particella 191 del foglio 3), utilizzando il tetto del capannone in leasing della società Nuova Immobiliare -OMISSIS-, con il medesimo titolo abilitativo dell’8 settembre 2021, e sono state presentate differenti domande dalla stessa società -OMISSIS-.

L’art.12 comma 5 del D.M. 5 maggio 2011, Quarto conto energia - richiamato espressamente dall’art.2 della Convenzione sottoscritta dalla società- prevedeva: “ ai fini dell'attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”.

Inoltre, secondo la giurisprudenza della Sezione, il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell'ordinamento giuridico, valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all'intrinseca necessità di rispettare la ratio dell'istituto volta per volta in considerazione (Cons. Stato sez. II, 12 aprile 2022, n. 2747; sez. II, 29 dicembre 2022, n. 11545; n. 11552; sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2745), in quanto l’elusione delle regole di settore al fine di conseguire vantaggi non spettanti non può assurgere comunque a fattispecie costitutiva del diritto all'incentivazione o del diritto a un'incentivazione superiore a quella spettante, pregiudicando gli altri operatori economici che quelle regole hanno rispettato, vanificando l’imposizione, ad opera dei vari conti energia, di specifici requisiti di potenza per l’ammissione al beneficio (Consiglio di Stato Sezione II, 14 gennaio 2025, nn. 222; 223, 224, 226).

Ne deriva che, anche in presenza della espressa previsione del D.M. 5 maggio 2011, si deve ritenere anche per gli impianti regolati dal Quarto conto energia che, oltre all’ applicazione della previsione specifica - che qualifica unico impianto quello in cui vi è un unico soggetto responsabile e che insista su una unica particella catastale o su particelle contigue, resta la possibilità dell’accertamento caso per caso da parte del GS sulla base di consistenti indizi (Cons. Stato Sez. II n. 7763 e n. 7764 del 2025).

Infondato è il riferimento altresì all’esercizio di un effettivo potere di autotutela, in quanto il GS avrebbe già valutato la documentazione relativa all’impianto nel 2013.

E’ vero che in alcune situazioni la Sezione ha riconosciuto l’applicazione del potere di autotutela nei casi in cui il GS ha compiuto uno specifico esame dei presupposti al momento della ammissione agli incentivi, successivamente operando una rivalutazione degli stessi (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II, 23 aprile 2025 n. 3499; 24 marzo 2025, n. 2433). Tali precedenti riguardano provvedimenti anteriori alla novella del 2020, che ha prescritto l’osservanza dei presupposti dell’art. 21 nonies , non applicabile retroattivamente se non tramite il procedimento di riesame presso il GS ai sensi del comma 7 dell’art. 56 del d.l. 76 del 2020 (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743; Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977). Ne deriva che, prima dell’entrata in vigore della novella del 2020, il GS poteva procedere alla verifica dei requisiti prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21 nonies nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico (Cons. Stato, Sez. II, 14 gennaio 2025, n. 226). Nel caso di specie, invece, sarebbe del tutto irrilevante qualificare l’esercizio del potere come di autotutela, dovendo comunque essere rispettati i presupposti di cui all’art. 21 nonies , compreso il comma 2 bis dell’art. 21 nonies , che ha consentito il superamento del limite temporale.

Quanto al riferimento alla MO NT, correttamente il giudice di primo grado ne ha ritenuto l’irrilevanza, in quanto il provvedimento impugnato è basato già su idonee motivazioni, per cui l’eventuale erroneo riferimento al cumulo con tale beneficio fiscale non condurrebbe comunque all’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado. Come è noto per la consolidata giurisprudenza in presenza di atto plurimotivato, è sufficiente la legittimità di uno dei presupposti motivazionali dell’atto per sorreggere il provvedimento (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 28 agosto 2024, n. 7289; Sez. III, 17 aprile 2024, n. 3480). E’ evidente, peraltro, che la rinuncia effettuata il 1° giugno 2018 avrebbe escluso il cumulo dei benefici, consentendo l’erogazione degli incentivi, in mancanza di altre ragioni di decadenza.

Ne deriva l’infondatezza anche del terzo motivo di appello.

Con riguardo invece alla duplicazione dei titoli, il giudice di primo grado ha esaminato la censura facendo correttamente riferimento alla valutazione di tali circostanze in fase esecutiva.

Infatti, la domanda di restituzione è conseguente al provvedimento di decadenza rispetto al quale costituisce un atto dovuto e vincolato, mentre è evidente che la società dovrà restituire solo quanto effettivamente percepito dal momento dell’ammissione agli incentivi e nella misura in cui il GS non abbia già ottenuto le medesime somme per lo stesso titolo.

Invece sia il giudizio contabile che quello risarcitorio hanno ad oggetto differenti cause petendi (cfr. Cons. Stato Sez. V 25 giugno 2025, n. 5515). Riguardo ai proventi del reato oggetto della confisca penale la Cassazione penale valorizza l’autonoma funzione sanzionatoria della confisca per equivalente (disposta nei confronti della società in base al dispositivo della Corte d’appello di Ancona per il reato di cui all’art. 640 bis c.p., ai sensi dell’art. 640 quater c.p.) rispetto all’azione risarcitoria escludendo la sussistenza di eventuali duplicazioni (cfr. Cass. pen., Sez. II, 19 ottobre 2020, n. 28921), salva la eventuale valutazione di quanto il GS abbia ottenuto a titolo di restituzione ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, restituzione che però non risulta allo stato disposta dalla sentenza penale.

E’infondato, altresì, il motivo relativo alla condanna alle spese del giudizio, in relazione alla giurisprudenza consolidata, per cui la decisione in ordine alle spese di giudizio rientra nella discrezionalità del giudice ed è sindacabile dal giudice di appello solo nei limiti della manifesta abnormità e irrazionalità ovvero quando il giudice di primo grado abbia condannato alle spese la parte risultata vittoriosa o, in ordine alla compensazione delle spese, abbia posto in essere statuizioni manifestamente irrazionali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 1 agosto 2024 n. 6889, Sez. IV, 12 luglio 2024, n. 6262, Sez. II, 9 maggio 2024, n. 4201 e Sez. V, 22 aprile 2024 n. 3589). Inoltre per principio generale le spese seguono la soccombenza mentre si pone un onere di più specifica motivazione quando si procede alla compensazione delle spese, per cui l'onere della motivazione, in tal caso, è rinforzato al fine di mantenere inalterato il rapporto di regola-eccezione esistente tra i principi di condanna del soccombente e di compensazione delle spese; è dunque proprio la scelta del giudice di procedere alla compensazione delle spese di lite, che deve essere necessariamente supportata da un apparato motivazionale, necessario per vagliare la sussistenza dei presupposti giustificativi dell'esercizio di tale potere, non la liquidazione delle spese in base alla soccombenza che costituisce la regola generale, che deve essere applicata in via ordinaria (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1ottobre 2024, n. 7874; Sez. VII, 18 maggio 2023 n. 4953, Sez. V, 28 febbraio 2023 n. 2093 e Sez. VI, 16 marzo 2020 n. 1850). Sulla base di tali principi giurisprudenziali consolidati, il motivo è infondato in quanto il giudice di primo grado ha proceduto all'applicazione del criterio della soccombenza, e non sussistono quindi palesi abnormità o irrazionalità della decisione relativa alle spese. Rispetto poi alla quantificazione della misura delle spese, il quantum della liquidazione rientra integralmente nel potere discrezionale del giudice di primo grado e in ogni caso la misura di 4000 euro non risulta abnorme.

Ritiene invece il Collegio di procedere alla compensazione delle spese del giudizio in relazione alla particolarità complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante e degli altri soggetti privati citati in motivazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI AS SC, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

IA AL, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
IA AL	GI AS SC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.