Pubblicato il 25/11/2025

N. 00938/2025REG.PROV.COLL.

N. 00417/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 417 del 2025, proposto da AR OC OR, LE OS CO, AS CO, rappresentati e difesi dagli avvocati Umberto Giuseppe Ilardo, Salvatore Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per l'ottemperanza

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta) n. 03661/2024, avente ad oggetto l’ottemperanza della sentenza n.1/2023, resa inter partes dalla Corte di Appello di Caltanissetta - Sezione lavoro, pubblicata il 3 febbraio 2023 e passata in giudicato in data 6 aprile 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 il Cons. NO Di ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con sentenza n. 1/2023, pubblicata il 3 febbraio 2023, la Corte di Appello di Caltanissetta - Sezione Lavoro - in riforma della pronuncia di primo grado, accertava e dichiarava il diritto delle signore OR AR OC, CO LE OS e CO AS, quali familiari superstiti del defunto CO EL, riconosciuto “ vittima innocente della criminalità organizzata ”, a ricevere tutti i benefici di cui alle leggi n. 302/1990 e n. 407/1998, nonché - e ciò con portata precettiva inequivoca - “ tutti gli ulteriori benefici di legge connessi allo status di familiari di vittima innocente della criminalità organizzata ”, condannando il Ministero dell’Interno a darvi integrale esecuzione e a rifondere le spese di entrambi i gradi del giudizio.

La suddetta pronuncia è divenuta irrevocabile in data 6 aprile 2023, come da attestazione di passaggio in giudicato rilasciata dal funzionario giudiziario della Corte di Appello di Caltanissetta e ritualmente depositata agli atti, non essendo stati proposti né ricorso per cassazione né istanza di revocazione nei termini di legge.

2. Con atto del 18 aprile 2023 le odierne appellanti provvedevano a notificare la sentenza al Ministero dell’Interno, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D.L. n. 669/1996, onde far decorrere il termine dilatorio di centoventi giorni previsto per l’esecuzione delle obbligazioni pecuniarie gravanti sull’amministrazione.

In data 5 maggio 2023 il Ministero intimato dava corso al pagamento delle spese di lite liquidate in sentenza e richiedeva alle interessate la produzione della documentazione necessaria per la liquidazione delle ulteriori provvidenze economiche riconosciute con la medesima pronuncia.

3. Tuttavia, con nota prot. n. 6205 del 7 agosto 2023, il Ministero dell’Interno - Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione - negava la concessione dello speciale assegno vitalizio di cui all’art. 2, comma 105, della legge n. 244/2007, motivando tale diniego sul rilievo che la relativa istanza, trasmessa dalle ricorrenti in data 24 maggio 2023 tramite PEC, non fosse stata inoltrata mediante il portale digitale dedicato, divenuto, dal dicembre 2020, canale esclusivo di presentazione delle domande.

4. A fronte di tale diniego e del parziale adempimento ministeriale, le signore OR e CO adivano il T.A.R. Sicilia - Palermo, chiedendo di dichiarare la nullità per violazione o elusione del giudicato della Corte di Appello e di ordinare all’Amministrazione di dare integrale esecuzione alla sentenza n. 1/2023, ivi compresa la liquidazione dello speciale assegno vitalizio, oltre alla corretta rivalutazione e corresponsione degli interessi sui benefici già erogati, nonché la fissazione di una penale di mora giornaliera per ogni giorno di ritardo.

Nel corso del giudizio di primo grado, il Ministero - a seguito della proposizione del ricorso per ottemperanza - emanava i decreti nn. 41/2024 e 42/2024, con i quali rettificava le precedenti determinazioni nn. 58/2023 e 59/2023, correggendo la decorrenza dei benefici già riconosciuti ex L. 302/1990 e L. 407/1998 e fissandola - in adesione alle osservazioni delle ricorrenti - alla data della domanda amministrativa (6 aprile 2016), in luogo del 3 febbraio 2023, data di pubblicazione della sentenza della Corte d’Appello.

Per quanto concerne, invece, lo speciale assegno vitalizio ex art. 2, co. 105, L. 244/2007, il Ministero ribadiva la propria posizione di diniego, ritenendo che tale beneficio non fosse compreso né nella domanda originaria del 4 aprile 2016 né nella portata del giudicato civile.

5. Con sentenza n. 3661/2024, pubblicata il 30 dicembre 2024, il T.A.R. Sicilia - Palermo, Sezione Quarta, dichiarava il ricorso in parte improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse in relazione ai benefici già integralmente corrisposti, e in parte infondato, negando che la sentenza della Corte d’Appello potesse ricomprendere tra i benefici riconosciuti anche il citato assegno vitalizio.

In particolare, il Giudice di primo grado ha ritenuto che: lo speciale assegno vitalizio ex art. 2, co. 105, L. 244/2007 non fosse stato espressamente oggetto di domanda amministrativa né menzionato nella sentenza della Corte d’Appello; la pronuncia “ tutti gli ulteriori benefici di legge connessi allo status di familiari di vittima innocente della criminalità organizzata ” non potesse essere interpretata in senso così ampio da includervi provvidenze non espressamente richieste o individuate; l’azione di ottemperanza non potesse essere utilizzata per ampliare il contenuto del giudicato, dovendo limitarsi all’attuazione dei capi esplicitamente pronunciati.

6. Avverso detta sentenza hanno proposto appello le signore OR e CO, sostenendo che la decisione del Giudice amministrativo di primo grado sia erronea in fatto e in diritto, per avere travisato la portata del giudicato della Corte di Appello, il contenuto della domanda amministrativa del 2016 e la natura unitaria dei benefici spettanti alle vittime della criminalità organizzata.

Il Ministero dell’Interno, ritualmente costituito con memoria dell’Avvocatura dello Stato, ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione e sostenendo la correttezza della pronuncia di primo grado.

7.  All’udienza camerale del giorno 29 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo le appellanti censurano la sentenza di primo grado per avere erroneamente interpretato e travisato la portata del giudicato formatosi sulla decisione della Corte di Appello di Caltanissetta n. 1/2023. Sostengono, in particolare, che tale pronuncia - nel riconoscere il diritto a “ tutti i benefici di legge connessi allo status di familiari di vittima innocente della criminalità organizzata ” - dovesse intendersi comprensiva anche dello speciale assegno vitalizio previsto dall’art. 2, comma 105, della legge n. 244/2007. A loro avviso, il Giudice di primo grado., adottando una lettura eccessivamente restrittiva e formalistica del titolo, avrebbe violato i principi di intangibilità ed effettività del giudicato, nonché gli artt. 2909 c.c. e 21-septies L. n. 241/1990, privando di attuazione la portata sostanziale e riparatoria della pronuncia civile.

Il motivo è fondato.

Il presente giudizio non attiene a una comune controversia in materia di prestazioni economiche, ma investe un caso di rilevanza morale e istituzionale particolare, in cui la questione giuridica si intreccia con un’esigenza di giustizia sostanziale e di dignità civile.

Le odierne appellanti non agiscono per ottenere un beneficio economico aggiuntivo, ma per rivendicare la piena attuazione di un giudicato che ha riconosciuto loro lo status di familiari di una vittima innocente della mafia, status che - per sua natura - non si esaurisce in una somma di elargizioni, ma rappresenta il segno tangibile del vincolo che unisce lo Stato ai suoi cittadini quando questi ultimi subiscono, in prima persona, le ferite della violenza criminale.

In questa prospettiva, la sentenza della Corte di Appello di Caltanissetta n. 1/2023 si configura non come una mera pronuncia di condanna pecuniaria, bensì come un atto di riparazione istituzionale, con il quale lo Stato, attraverso il suo Giudice naturale, riconosce e riafferma il debito di memoria e di sostegno nei confronti dei congiunti di chi ha perduto la vita a causa della criminalità organizzata.

Il T.A.R. Sicilia - Palermo, opina questo Collegio, avrebbe dovuto considerare la specialità della fattispecie, che si muove all’interno di un complesso normativo fortemente ispirato al principio di eguaglianza sostanziale e di solidarietà costituzionale (artt. 2 e 3 Cost.), in forza dei quali le vittime della criminalità organizzata devono ricevere una tutela piena, integrale e sistemica, equiparabile a quella prevista per le vittime del terrorismo. L’art. 82, comma 6, della legge n. 388/2000, l’art. 5, comma 3, della legge n. 206/2004 e, infine, l’art. 2, comma 105, della legge n. 244/2007 costituiscono passaggi successivi di un medesimo disegno legislativo unitario, volto a garantire pari dignità, pari assistenza e pari considerazione a tutte le vittime di fenomeni eversivi dell’ordine democratico.

In tale contesto, lo speciale assegno vitalizio introdotto dalla legge finanziaria per il 2008 non è un beneficio autonomo o disgiunto, ma la naturale estensione del sistema già delineato dalle leggi 302/1990 e 407/1998, e perciò intrinsecamente compreso in ogni decisione che accerti lo status di vittima di mafia e riconosca “ tutti i benefici di legge ”.

Orbene, la Corte di Appello di Caltanissetta, con la sua sentenza passata in giudicato, non solo ha riconosciuto lo status delle appellanti, ma ha espressamente condannato il Ministero dell’Interno a erogare tutti i benefici di legge connessi a tale status , usando una formula ampia e inclusiva, deliberatamente volta a evitare ulteriori contenziosi e a garantire la piena reintegrazione delle parti nel complesso dei diritti spettanti.

Il giudicato civile, nella specie, copre il dedotto e il deducibile: una volta accertato il diritto a tutti i benefici di legge, il Ministero era tenuto a liquidare anche lo speciale assegno vitalizio, poiché la sua attribuzione deriva automaticamente dalla legge, senza necessità di ulteriore domanda o attività valutativa. Il Giudice dell’ottemperanza non poteva disapplicare o ridimensionare la portata di quel titolo, né introdurre limitazioni che il Giudice della cognizione non aveva previsto.

Ne consegue che la decisione impugnata si pone in radicale contrasto con il principio di effettività della tutela giurisdizionale e con il diritto delle appellanti a vedere integralmente eseguita una sentenza passata in giudicato, la cui finalità non era di riconoscere un beneficio isolato, bensì di attribuire, in un quadro organico, tutte le provvidenze che l’ordinamento collega alla loro condizione di vittime di mafia.

II. Con il secondo motivo le appellanti lamentano che il Tribunale Amministrativo Regionale abbia erroneamente escluso che la domanda amministrativa del 4 aprile 2016 comprendesse anche la richiesta dello speciale assegno vitalizio, ritenendo necessaria la menzione espressa della legge n. 244/2007.

Esse sostengono che la domanda, redatta sul modello predisposto dal Ministero e riferita alle leggi nn. 302/1990, 407/1998 e 388/2000, dovesse essere interpretata come istanza unitaria e onnicomprensiva di tutti i benefici previsti per i familiari delle vittime della criminalità organizzata, ivi compresi quelli successivamente introdotti o integrativi.

Ritengono quindi che la decisione di primo grado sia viziata da un formalismo eccessivo e contraria ai principi di buona fede, correttezza, legittimo affidamento e favor civium , che impongono di privilegiare una lettura sostanziale e non meramente letterale delle istanze provenienti dai cittadini.

Il motivo merita accoglimento.

La seconda erroneità in cui è incorsa la sentenza appellata risiede nell’avere escluso che la domanda amministrativa presentata dalle odierne appellanti in data 4 aprile 2016 comprendesse anche la richiesta di concessione dello speciale assegno vitalizio di cui all’art. 2, comma 105, della legge n. 244/2007, reputando necessaria, ai fini della spettanza del beneficio, una menzione testuale della norma che lo prevede.

Tale impostazione, ripresa dalle difese del Ministero, tradisce una visione meramente formalistica del procedimento amministrativo, incompatibile con i principi di buona fede, leale collaborazione e favor civium che devono guidare i rapporti tra amministrazione e cittadini, specie quando si tratti - come nel caso in esame - di soggetti che si trovano in una condizione di particolare vulnerabilità e che invocano benefici di natura solidaristica.

Giova, in via preliminare, ricordare che la domanda del 4 aprile 2016 fu redatta su modello prestampato predisposto dallo stesso Ministero dell’Interno (“ Mod. 4 – Vittime della criminalità decedute ”), nel quale l’amministrazione aveva già selezionato le leggi di riferimento e definito la formula da utilizzare.

In detto modulo, le richiedenti scrissero testualmente: “ Rivolgono istanza a codesto Ministero perché, in base alle leggi 20 ottobre 1990, n. 302 e 23 novembre 1998, n. 407, come modificate e integrate dalla legge 23 dicembre 2000, n. 388, vengano loro concessi tutti i benefici previsti dalle leggi suddette ”. Questa dichiarazione, che ricalca in modo pedissequo la struttura lessicale del modulo ministeriale, contiene - sul piano giuridico - una richiesta unitaria e onnicomprensiva di tutte le provvidenze che, secondo il sistema normativo vigente, spettano ai familiari delle vittime della criminalità organizzata.

Non può quindi pretendersi che le istanti, nel compilare un modulo predisposto dallo stesso Ministero, aggiungessero il riferimento a ulteriori disposizioni sopravvenute o complementari, come la legge n. 244/2007, la cui applicazione era già implicita nel rinvio operato dalla legge n. 388/2000, art. 82, comma 6, alla disciplina più favorevole dettata per le vittime del terrorismo.

Se il modulo ministeriale non prevedeva una voce specifica per lo “ speciale assegno vitalizio ”, ciò non può ricadere in danno del cittadino, il quale, compilando correttamente il modello e indicando di volere tutti i benefici previsti dalle leggi richiamate, ha espresso inequivocabilmente la volontà di ottenere l’intero trattamento di favore riconosciuto dall’ordinamento.

La legge n. 244/2007, del resto, non costituisce un corpus normativo autonomo e disgiunto, bensì rappresenta una norma di chiusura del sistema dei benefici in favore delle vittime della criminalità organizzata. Essa si innesta sullo stesso tronco della legge n. 302/1990, ampliandone la portata soggettiva e integrandone il contenuto, attraverso il rinvio agli articoli 5, commi 3 e 4, della legge n. 206/2004 (che disciplina i benefici per le vittime del terrorismo).

Pertanto, la menzione della legge n. 302/1990 e della legge n. 388/2000 nella domanda del 2016 comporta, per implicito ma necessario rinvio sistematico, anche la richiesta del beneficio di cui all’art. 2, comma 105, della legge n. 244/2007. Negare tale connessione significa isolare la disposizione del 2007 dal contesto normativo di cui è parte integrante e disconoscere la volontà del legislatore di creare un regime unitario di tutela per le vittime di fenomeni eversivi.

L’Amministrazione, dunque, non può invocare a proprio favore un difetto di specificazione determinato da un proprio modulo incompleto, né può utilizzare l’imprecisione terminologica del cittadino come strumento di esclusione del beneficio.

L’esclusione dello speciale assegno vitalizio per “d ifetto di istanza ” si rivela dunque frutto di un formalismo eccessivo, incompatibile con il principio di effettività della tutela e con la natura solidaristica del beneficio. Il Giudice amministrativo di primo grado, lungi dal ratificare tale impostazione, avrebbe dovuto richiamare l’amministrazione al rispetto del proprio dovere di lealtà e trasparenza, disponendo l’integrale esecuzione del giudicato in coerenza con la domanda amministrativa, interpretata nel suo complessivo significato teleologico.

In definitiva, la domanda del 4 aprile 2016 deve essere intesa come richiesta unitaria di tutti i benefici previsti dalle leggi di settore in quanto logicamente e normativamente connesso al medesimo status riconosciuto alle ricorrenti.

III. Con il terzo motivo le appellanti, infine, deducono la violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e di ragionevole durata del processo, lamentando che il primo Giudice abbia ristretto indebitamente l’ambito della giurisdizione di ottemperanza, negando che essa potesse estendersi anche all’esecuzione dello speciale assegno vitalizio.

Sostengono che tale impostazione abbia svuotato di significato la funzione propria dell’ottemperanza - garantire l’attuazione piena del giudicato - costringendole a un nuovo giudizio per ottenere un beneficio che discende automaticamente dallo status riconosciuto con la sentenza passata in giudicato, in contrasto con gli artt. 24, 111 e 113 Cost. e con l’art. 6 CEDU.

Il motivo va accolto.

La sentenza impugnata, nel negare l’operatività dello speciale assegno vitalizio ex art. 2, comma 105, L. n. 244/2007 in sede di ottemperanza, ha finito per svuotare di significato la funzione stessa della tutela giurisdizionale, tradendo i principi costituzionali che ne assicurano la pienezza, l’effettività e la ragionevole durata.

Il Giudice di primo grado, con un approccio eccessivamente prudenziale, ha infatti confinato l’ambito della giurisdizione di ottemperanza entro limiti formalistici e privi di fondamento normativo, negando che il giudicato civile potesse essere eseguito nella sua portata sostanziale e integrale.

Il principio di effettività della tutela giurisdizionale, sancito dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, impone che il giudicato non resti lettera morta, ma venga tradotto in atti concreti e coerenti con il suo contenuto precettivo.

Ne deriva che il giudice dell’ottemperanza non è un semplice custode dell’esecutività formale, ma il garante ultimo dell’attuazione effettiva della pronuncia, con il potere - e il dovere - di rimuovere ogni ostacolo che ne impedisca la completa esecuzione.

Nel caso di specie, il T.A.R. Sicilia - Palermo ha invece operato una cesura illogica e contraria ai principi costituzionali, distinguendo artificiosamente tra i benefici espressamente menzionati nella sentenza della Corte di Appello e quelli logicamente conseguenti al medesimo status accertato, e ritenendo che la richiesta dello speciale assegno vitalizio comportasse una nuova cognizione, estranea al perimetro dell’ottemperanza.

Così facendo, il Giudice di prime cure ha, di fatto, imposto alle appellanti di promuovere un ulteriore giudizio di cognizione per ottenere un beneficio che discende automaticamente dalla legge e dal giudicato già intervenuto, in palese violazione del principio di ragionevole durata del processo (art. 111, comma 2, Cost.) e del divieto di duplicazione dei procedimenti ( ne bis in idem processuale).

Non si può ritenere conforme ai principi del giusto processo che le appellanti - già riconosciute definitivamente come familiari di vittima innocente della criminalità organizzata - debbano intraprendere una nuova azione civile o amministrativa per conseguire una provvidenza che la legge attribuisce in modo automatico a chi sia titolare dello status accertato.

Tale impostazione trasforma l’ottemperanza, da strumento di garanzia del giudicato, in una barriera procedurale che ostacola la realizzazione del diritto, vanificando il contenuto sostanziale della precedente decisione e pregiudicando la finalità riparatoria perseguita dal legislatore.

Quando il titolo esecutivo riconosce un diritto soggettivo in termini generali, come nel caso di specie (“ tutti i benefici di legge connessi allo status di familiari di vittima innocente della criminalità organizzata ”), la fase di ottemperanza deve essere ampia e comprensiva, non restrittiva, poiché il suo oggetto è la realizzazione integrale del comando giudiziale, non la sua parcellizzazione.

L’approccio seguito dal primo Giudice conduce a un paradosso sistemico: lo Stato, pur avendo riconosciuto con sentenza irrevocabile la qualifica di vittima innocente e l’obbligo di assicurare “ tutti i benefici di legge ”, potrebbe sottrarsi all’esecuzione di una parte di essi, invocando un pretesto formale, costringendo le medesime persone a un nuovo contenzioso e frustrando così la certezza del diritto che il giudicato dovrebbe garantire.

Nel caso in esame, l’effettività della tutela non può che coincidere con la piena esecuzione della sentenza della Corte di Appello di Caltanissetta, comprendente tutti i benefici che la legge ricollega allo status accertato, ivi incluso lo speciale assegno vitalizio.

Ogni altra soluzione determinerebbe una frammentazione artificiosa e una sostanziale negazione della giustizia, costringendo le vittime a un interminabile percorso processuale, contrario alla stessa ragione d’essere della giurisdizione.

L’errore del primo giudice è consistito nel considerare quella formula come meramente descrittiva, laddove essa rappresenta la sintesi normativa di un diritto complesso, indivisibile e onnicomprensivo, che ricomprende tutte le elargizioni previste dalla legislazione di settore, incluse quelle sopravvenute che siano logicamente e teleologicamente riconducibili allo stesso status giuridico.

Per concludere, l’appello deve essere accolto.

La peculiarità delle questioni di diritto esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 03661/2024, accoglie l’appello e, per l’effetto dichiara la nullità della nota prot. 0006205 del 7 agosto 2022 e condanna il Ministero dell’Interno all’integrale pagamento, entro 120 giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza, dello speciale assegno vitalizio ex art. 2, co. 105, legge n. 244/2007, di 1.033 euro mensili (e successive perequazioni), in favore di ciascuna appellante, con decorrenza dalla data della domanda amministrativa (4 aprile 2016), oltre interessi e rivalutazione monetaria, con conseguente corresponsione dei relativi arretrati.

Nomina sin da ora, per il caso di infruttuoso decorso del predetto termine, come Commissario ad acta il Prefetto di Palermo, con facoltà di delega in favore di un funzionario del medesimo Ufficio , il quale, entro l'ulteriore termine di 90 giorni dalla comunicazione, a cura di parte ricorrente, dell'eventuale inottemperanza e previo riscontro di essa, darà corso all'adempimento, compiendo tutti gli atti necessari.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER VA, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

EL Pizzi, Consigliere

NO Di ET, Consigliere, Estensore

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO Di ET	ER VA

IL SEGRETARIO