Pubblicato il 29/12/2025

N. 01043/2025REG.PROV.COLL.

N. 01200/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1200 del 2023, proposto da
BA SE, IO SE, BA IO, rappresentati e difesi dagli avvocati Girolamo Rubino, Vincenzo Airò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, Regione Siciliana Dipartimento Regionale Urbanistica, Ufficio Genio Civile di Agrigento, Consiglio Regionale Urbanistica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Comune di Favara, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 1686/2023, resa tra le parti, pubblicata in data 22 maggio 2023, non notificata, che ha rigettato il ricorso n.. 865/2019 R.G. , avente a oggetto l'annullamento del D.D.G. n. 4/2019 dell'11 gennaio 2019, pubblicato nella GURS in data 8 febbraio 2019, del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana di approvazione della revisione del Piano Regolatore Generale del Comune di Favara, adottata con deliberazione n. 13 del 26 febbraio 2015 dal Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente e di Regione Siciliana Dipartimento Regionale Urbanistica, di Ufficio Genio Civile Agrigento e di Consiglio Regionale Urbanistica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. NE AD e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. BA SE, IO SE e BA IO hanno proposto appello, con atto affidato a tre motivi, avverso la sentenza del T.A.R. che ha rigettato il ricorso avente ad oggetto il D.D.G. n. 4/2019 dell'11 gennaio 2019, pubblicato nella GURS in data 8 febbraio 2019, del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana di approvazione della revisione del Piano Regolatore Generale del Comune di Favara, adottata con deliberazione n. 13 del 26 febbraio 2015 dal Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale, nella parte di interesse; del parere del Genio Civile di Agrigento richiamato dagli uffici dell'Amministrazione regionale a sostegno delle modifiche apportate al P.R.G. adottato dal Comune di Favara e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quelli sopra indicati

2. Il T.A.R., nello specifico, ha ribadito, in conformità ai propri precedenti e alle indicazioni del Giudice di appello, come il termine complessivo per la definitiva approvazione del P.R.G. fosse di 540 giorni, e non di 270 giorni, come sostenuto dai ricorrenti con la prima doglianza e che non induceva a differenti conclusioni quanto sostenuto dalla parte ricorrente con la memoria conclusiva del 7 aprile 2023, con evidente e inammissibile mutatio libelli , alla stregua di quanto ritenuto dal C.G.A. con la sentenza n. 685 del 2022 pronunciata su un caso analogo, che anche il termine più lungo di 540 giorni per l’approvazione finale del Piano regolatore sarebbe spirato, posto che alla data di adozione del provvedimento impugnato erano decorsi 543 giorni; né, allo stato identificabile un giudicato amministrativo, giusta sentenza del C.G.A. n. 685 del 2022, atto a eliminare in termini generali e con efficacia erga omnes il provvedimento impugnato in questa sede.

3. Il giudice di primo grado ha, poi, ritenuto insussistenti i profili di illegittimità sollevati dalla parte ricorrente con il secondo e il terzo motivo di appello, dato che le modifiche apportate al piano adottato dal Comune di Favara non avevano in alcun modo travalicato le competenze assegnate in materia dalla legge all’Amministrazione regionale, ma costituivano piuttosto “ corretto e legittimo esercizio del potere normativamente attribuito all’ARTA, in quanto finalizzate ad assicurare condizioni di concreta attuabilità delle previsioni di piano e, soprattutto, il rispetto della normativa vigente ”. La motivazione del voto del C.R.U. del 20 novembre 2018 (poi recepito nel decreto di approvazione del P.R.G.) era idonea a esternare le ragioni dell’intervento modificativo delle previsioni di Piano introdotte dall’Assessorato regionale, nell’ambito delle sue attribuzioni, in sede di approvazione definitiva dello strumento urbanistico, tanto più che le modifiche apportate, da zona C3 a zona V1, basate sui rilievi e sulle valutazioni tecniche effettuate, non erano state contestate in linea tecnica dal Comune di Favara in sede di osservazioni al voto del C.R.U., neanche sotto il profilo dell’alterazione complessiva degli standard urbanistici previsti dal D.M. n. 1444 del 1968, essendosi in quella sede rappresentata, da parte dell’ente locale, esclusivamente la perdita economica derivante (in termini di minori introiti da oneri e tributi) dal venir meno della prevista edificabilità. Non sussisteva, infine, un onere di motivazione “rinforzata” conseguente alla lesione di una aspettativa legittima all’edificabilità dell’area interessata dall’intervento di riclassificazione, in quanto un affidamento qualificato non ricorreva in caso di semplice diversa destinazione urbanistica dell’area, né rilevava la circostanza che nell’area di proprietà della ricorrente BA Silvia fosse stato realizzato, nel vigore del precedente Piano, un fabbricato con regolare concessione.

4. Il Comune di Favara, regolarmente evocato in giudizio, non ha svolto difese.

5. L’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana, il Dipartimento Regionale Urbanistica della Regione siciliana, l’Ufficio del Genio Civile di Agrigento e il Consiglio Regionale Urbanistica si sono costituiti ai sensi dell'art. 55, settimo comma, del d.lgs. n. 104 del 2010.

6. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo deduce “ ERROR IN IUDICANDO E DIFETTO DI MOTIVAZIONE SUL PRIMO MOTIVO DI RICORSO; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL COMBINATO DISPOSTO DEGLI ARTT. 4 E 19 DELLA LEGGE REGIONALE N. 71/1978 E DELL’ART. 1 DELLA LEGGE REGIONALE N. 28/1991; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21-NONIES DELLA L. 241/90; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO E CARENZA DI MOTIVAZIONE E VIOLAZIONE DEL TERMINE DECADENZIALE ”, in quanto l’oggetto della censura, come indicato nelle premesse dallo stesso T.A.R., atteneva al superamento del termine complessivo previsto dagli artt. 4 e 19 della legge regionale n. 71 del 1978 e ciò a prescindere dal corretto calcolo dello stesso o dell’interpretazione di detta normativa sulla base di giurisprudenza ormai superata. Contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R. le argomentazioni formulate in seno alla memoria del 7 aprile 2023, non rappresentavano un inammissibile ampliamento del thema decidendum , ma semplicemente una esplicazione delle censure già formulate in precedenza alla luce della recente giurisprudenza del C.G.A. nella sentenza n. 685 del 2022, in quanto il petitum , consistente nella richiesta di annullamento del provvedimento impugnato con il ricorso, era il medesimo e la causa petendi , ovvero il nucleo della censura, era ancorata alla tardività dell’intervento regionale rispetto al termine decadenziale previsto dal combinato disposto degli artt. 4 e 19 della L.R. n. 71 del 1978. Inoltre, il Collegio, nella stessa udienza pubblica, con la sentenza n. 1707 del 2023, aveva rilevato correttamente che il thema decidendum atteneva alla complessiva tardività dell’intervento assessoriale rispetto alla normativa regionale e non aveva ritenuto che la verificazione del superamento del termine complessivo di 540 giorni potesse comportare addirittura una mutatio libelli come nella sentenza appellata. Ancora, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R. nel caso di specie, la pronuncia del C.G.A. non era stata invocata per l’applicazione di un effetto erga omnes della stessa, ma al fine di dimostrare che la censura era stata interpretata in senso tale da consentire al giudice di poterla accogliere, anche nel caso in cui fosse stato indicato per errore il termine decadenziale di 270 giorni, anziché quello di 540 giorni, senza che potesse opporsi una presunta mutatio libelli .

2. Il secondo motivo deduce “ VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2,3, 41 E 42 DELLA COSTITUZIONE; 12 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2, 4 E SS DELLA L.R. N. 71/1978; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. 765/1963; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 10 DELLA LEGGE N. 241/1990; VIOLAZIONE DEL DM 1444/1968; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA, DIFETTO E CARENZA DI MOTIVAZIONE E PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA ”, in quanto la sentenza appellata aveva erroneamente rilevato che la modifica introdotta dal provvedimento regionale non era una vera e propria scelta di politica urbanistica, come, per converso, ritenuto dal C.G.A. nella sentenza n. 505 del 2023 e, dunque, non sussisteva alcuna delle ipotesi idonea a giustificare la modifica intervenuta d’ufficio. In particolare, la modifica introdotta d'ufficio dall'Amministrazione regionale in ordine ai terreni dell’appellante non aveva alcuna attinenza con l'esigenza di tutela paesaggistica e non poteva essere nemmeno giustificata rispetto alla necessità di osservare altre leggi o gli standard urbanistici di cui al D.M. n. 1444 del 1968, dato che il P.R.G. aveva già una sovrabbondante dotazione di aree a verde pubblico e il Comune di Favara, in sede di adozione del piano per le aree a verde agricolo, aveva previsto un indice di 12,94 mq, a fronte dei 9 mq di cui al D.M. n. 1444 del 1968. Contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R. la modifica introdotta dall'Amministrazione regionale non costituiva corretto esercizio del potere di controllo, ma si sostanziava in una vera e propria indebita ingerenza nelle scelte urbanistiche del Comune di Favara.

3. Il terzo motivo deduce “ ERRORE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE SULL’ULTERIORE MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2,3, 41 E 42 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2, 4 E SS DELLA L.R. N. 71/1978; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. 765/1963; 21 VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 10 DELLA LEGGE N. 241/1990; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA, DIFETTO E CARENZA DI MOTIVAZIONE E PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, IRRAGIONEVOLEZZA ”. Contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di primo grado e in contrasto con la giurisprudenza del C.G.A., l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto esternare una congrua motivazione in ordine alla modifica introdotta in danno delle aspettative edificatorie maturate dall’appellante. Nel caso di specie, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., la precedente vocazione edificatoria del terreno, l’esistenza di una costruzione ed il sovradimensionamento del verde, erano tali da ingenerare una qualificata aspettativa in capo agli appellanti a mantenere i propri terreni edificabili (così come previsto dal Comune). Pertanto, l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto congruamente motivare la propria scelta bilanciando i contrapposti interessi.

4. L’esame delle esposte censure porta all’accoglimento del primo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti motivi.

4.1 Al riguardo, è appena il caso di richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale si ha mutatio libelli quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e particolarmente su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga un nuovo tema d'indagine e si spostino i termini della controversia, con l'effetto di disorientare la difesa della controparte ed alterare il regolare svolgimento del processo; si ha, invece, semplice emendatio quando si incida sulla causa petendi , sicché risulti modificata soltanto l'interpretazione o qualificazione giuridica del fatto costitutivo del diritto, oppure sul petitum , nel senso di ampliarlo o limitarlo per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere (Cons. Stato, sez. III, 5 novembre 2025, n. 8601; Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 novembre 2024, n. 9150 ed anche Cass., 30 settembre 2020, n. 20898; Cass., 28 febbraio 2019, n. 5968; Cass., 12 dicembre 2018, n. 32146).

4.2 Nel caso in esame, le censure introdotte nel giudizio di primo grado con la memoria depositata ai sensi dell'art. 73 c.p.a., non sono affatto inammissibili, non avendo la parte ricorrente introdotto un diverso thema decidendum , ma, piuttosto, semplicemente una esplicazione delle censure già formulate, rimanendo immutati sia il petitum (annullamento del provvedimento impugnato), sia la causa petendi , (l’approvazione del P.R.G .di Favara nel rispetto o meno del termine previsto dagli artt. 4, comma 1, della legge regionale n. 71 del 1978 e 6, comma 1, della legge regionale n. 9 del 1993). La sentenza impugnata, dunque, non è conforme ai superiori principi nella parte in cui ha affermato che erano inammissibili le censure introdotte per la prima volta nel giudizio con semplice memoria depositata ai sensi dell'art. 73 c.p.a., dovendo essere introdotte con la proposizione di un atto ritualmente notificato alle controparti come richiesto dalla disciplina dei motivi aggiunti. Di conseguenza, la declaratoria di inammissibilità, derivata dalla introduzione delle suddette censure con memoria non notificata alle altre parti, anziché con ricorso per motivi aggiunti, è errata.

4.3 Passando all’esame del motivo con il quale si deduce che il Giudice di primo grado aveva errato nel ritenere che l’approvazione del P.R.G .di Favara, avvenuta in data 11 gennaio 2019, fosse intervenuta entro il termine di 540 giorni, previsto dagli artt. 4, comma 1, della legge regionale n. 71 del 1978 e 6, comma 1, della legge regionale n. 9 del 1993, è sufficiente richiamare la sentenza di questo Consiglio n. 685 del 9 giugno 2022, che ha affermato, in modo condivisibile, che “ in virtù del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, l.r. n. 71/1978 e 6, comma 1, l.r. 12 gennaio 1993, n. 9 il silenzio-assenso che dà luogo all'efficacia degli strumenti urbanistici comunali è di 270 giorni, decorso il quale si produce sì l'effetto giuridico di conferire piena efficacia al PRG, ma non ancora la relativa immodificabilità, in quanto il silenzio-assenso non equivale ad approvazione definitiva dello strumento urbanistico, potendo ancora intervenire, ai sensi del comma 2 del citato art. 19, la determinazione dell'Assessorato di approvazione con modifiche, da emanarsi entro il termine perentorio, prorogato ex art. 6 l.r. n. 9/1993, dei 270 giorni dallo spirare del primo termine, per complessivi 540 giorni, decorrenti dalla presentazione del piano all'Arta”( C.G.A. 8 aprile 2014, n. 186)” e che “Orbene, il termine di giorni 540, menzionato, e dotato della caratteristica dell’assoluta perentorietà, risulta nel caso che occupa, di gran lunga superato, considerato il momento della trasmissione degli atti (9 marzo 2016) sino alla data di approvazione parziale del P.R.G. (9 gennaio 2019), escluso il periodo necessario per la trasmissione delle integrazioni ” (C.G.A.R.S., sez. giur., 9 giugno 2022, n. 685).

4.4 In disparte, poi, il richiamo alla sentenza del T.A.R. n. 1707/2023, pubblicata in data 23 maggio 2023, resa alla stessa udienza (da Collegio diverso), è del tutto condivisibile, poi, la prospettazione difensiva dell’appellante secondo cui la pronuncia del C.G.A. non era stata invocata per l’applicazione di un effetto erga omnes della stessa, ma al fine di dimostrare che la censura era stata interpretata in senso tale da consentire al giudice di poterla accogliere, anche nel caso in cui fosse stato indicato per errore il termine decadenziale di 270 giorni, anziché quello di 540 giorni, dal ché discende l’irrilevanza ai fini del decidere delle argomentazioni spese dal giudice di primo grado in tema di giudicato.

5. Conclusivamente, va accolto il primo motivo e dichiarati assorbiti i restanti due motivi.

5.1 In ragione dell’esito del giudizio, le spese processuali di entrambi i gradi del giudizio devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1200/2023 R,G., accoglie il primo motivo e dichiara assorbiti il secondo e il terzo motivo di appello. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla in parte qua il D.D.G. n. 4/2019 dell'11 gennaio 2019, del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della Regione siciliana di approvazione della revisione del Piano Regolatore Generale del Comune di Favara, adottata con deliberazione n. 13 del 26 febbraio 2015 dal Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale.

Compensa interamente fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB IO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

NE AD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NE AD	OB IO

IL SEGRETARIO