Pubblicato il 21/04/2026

N. 00275/2026REG.PROV.COLL.

N. 01240/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1240 del 2024, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Militello, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Jean Houel, 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, Sezione Terza, 25.7.2024, n. 2306, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. IZ NI QU LA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il ricorrente, nella sua qualità di Primo Maresciallo Luogotenente dell’Esercito Italiano in congedo dal 2 novembre 2019, domandava la condanna del Ministero della Difesa per i danni patrimoniali e non patrimoniali patiti a causa della condotta asseritamente vessatoria e prevaricatrice serbata nei suoi confronti dai suoi superiori.

Il Ministero della Difesa si costituiva con memoria di mero stile, depositando dei documenti.

Con l’ordinanza n. 3850/2023 sono stati chiesti chiarimenti all’Amministrazione resistente in ordine alle procedure previste per superare i casi di mobbing o di stressing all’interno delle Forze Armate, nonché con riguardo all’organigramma del 46° Reggimento Trasmissioni di Palermo all’epoca dei fatti di causa, con l’indicazione specifica delle persone incaricate di occuparsi delle procedure in discorso.

Con la relazione depositata il 28 marzo 2024 il Ministero della Difesa rendeva i chiarimenti del caso.

Con la sentenza n. 2306/2024 pubblicata il 25 luglio 2024 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. III accoglieva in parte il ricorso, condannando il Ministero della Difesa a quantificare ai sensi dell’art. 34 c.p.a. il danno non patrimoniale richiesto dal ricorrente e rigettando la pretesa risarcitoria con riguardo al lamentato danno patrimoniale; condannava, inoltre, l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali sostenute dalla controparte e liquidate nella misura di € 2.000,00 oltre accessori come per legge.

Con l’appello notificato il 24 e il 29 ottobre 2024 nonché depositato il 30 ottobre 2024 il Ministero della Difesa domandava la riforma, previa sospensione dell’esecutività, della predetta decisione, ritenendo infondata la domanda di risarcimento danni proposta dal ricorrente.

Quest’ultimo si costituiva opponendosi all’accoglimento dell’appello, in quanto inammissibile e infondato (a tal fine depositando una memoria di 48 pagine).

Con l’ordinanza n. 392/2024, in accoglimento dell’istanza cautelare del Ministero della Difesa, il C.G.A sospendeva l’esecutività della sentenza appellata, compensando fra le parti le spese della relativa fase processuale.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti, tratteneva l’appello in decisione.

TO

I. – L’ordine delle questioni da esaminare.

I.1. Secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione (A.P. n. 4/11, A.P. n. 9/14, A.P. n. 5/15), la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l’ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime essendo prioritario l’accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell’ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell’azione (tale fondamentale canone processuale è stato ribadito dall’Adunanza plenaria 3 giugno 2011, n. 10).

I.2. Pertanto, occorre preliminarmente procedere con l’esame dell’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dal ricorrente, per poi esaminare il proposto appello nel merito, qualora la predetta eccezione fosse giudicata infondata.

II. – L’eccezione di inammissibilità dell’appello.

II.1. Il ricorrente ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per carenza di specifici motivi di censura della sentenza impugnata e per violazione del principio di non contestazione, poiché il Ministero della Difesa “ in primo grado non ha svolto alcuna attività difensiva, mentre con l’atto di costituzione si è limitato a chiedere: “A norma dell’art. 55, settimo comma, del D.Lgs 2/7/2010 n° 104, chiede di essere sentito in camera di consiglio”. Per inciso, neanche in camera di consiglio ha svolto alcuna attività difensiva a fronte di quanto esposto, argomentato, richiesto e prodotto dall’odierno appellato in primo grado ” (pag. 1 e pag. 2 della memoria di costituzione in giudizio dell’appellato depositata il 23 dicembre 2024).

II.2. A siffatta eccezione il Ministero della Difesa non ha replicato con il deposito di un’apposita memoria conclusionale.

II.3. Il Collegio ritiene rilevante ai fini della decisione il mancato svolgimento di una concreta attività difensiva nel pregresso grado di giudizio da parte dell’Amministrazione appellante.

II.3.1. Invero, i fatti dedotti dal ricorrente in primo grado non sono stati puntualmente contestati dal Ministero resistente, essendosi, quest’ultimo, limitato a costituirsi con una memoria di mero stile non seguita dal deposito di un’apposita memoria difensiva.

II.3.2. Ne consegue che i fatti esposti dal ricorrente devono considerarsi sussistenti, in virtù dell’invocata applicazione del principio di non contestazione.

II.3.3. Il Collegio osserva che l’art.64 co.2 c.p.a., come noto, impone al giudice amministrativo di porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti “ nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite ”.

II.3.4. Il che esclude qualsivoglia valenza alla generica contestazione formulata dal Ministero della Difesa nell’atto di costituzione depositato nel giudizio di primo grado, con il quale “ A norma dell’art. 55, settimo comma, del D.Lgs 2/7/2010 n° 104, chiede di essere sentito in camera di consiglio ”.

II.3.5. Peraltro, l’appellato ha eccepito in questo giudizio che nemmeno nella predetta camera di consiglio il Ministero avrebbe “ svolto alcuna attività difensiva ” e sul punto il Ministero non ha espressamente replicato in questa sede. Donde, la prova della predetta condotta omissiva per non contestazione.

II.3.6. Di conseguenza, i fatti dedotti dall’appellato in primo grado devono ritenersi provati, non potendo più essere rimessi in discussione in appello né contestati dall’appellante che, nella precedente fase di giudizio, non ne abbia confutato la fondatezza, pur essendosi costituito.

II.3.7. Né, peraltro, potrebbe prospettarsi in appello la specifica confutazione, per la prima volta, dei predetti fatti, poiché si determinerebbe una non consentita alterazione del thema probandum a seguito della decadenza dalla possibilità di superare i fatti ammessi per mancata specifica contestazione ex art. 64, comma 2, c.p.a. (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, n. 3150 del 2021; n. 3844 del 2020; n. 8297 del 2020).

II.3.8. Per converso, devono essere ritenute ammissibili le mere difese svolte dal Ministero, che si risolvono nella contestazione della qualificazione giuridica di atti e fatti e nella esposizione di tesi giuridiche, da considerare sempre ammissibili in sede di appello anche da parte di chi non si è costituito in prime cure (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 4 del 2018; sez. V, n. 3462 del 2015).

II.3.9. Occorre, infatti, distinguere i motivi e le eccezioni di appello, con i quali si formulano ragioni di diritto non condivise nella decisione impugnata, dal principio di non contestazione, che opera, invece, sul differente piano dei fatti affermati da una parte e non confutati dalla controparte costituita. E, invero, se le parti intimate, qualora soccombenti, possono certamente formulare nuovi motivi di appello propriamente basati su questioni di stretto diritto, non possono, del pari, ampliare il thema decidendum tramite eccezioni in senso proprio, ossia contraddistinte da fatti nuovi che avrebbero potuto e dovuto essere eccepiti in primo grado; posto che, diversamente opinando, il sistema delle preclusioni processuali previsto nei giudizi dinanzi al T.A.R. (come, ad esempio, le conseguenze scaturenti dalla tardiva costituzione in giudizio o dalla tardiva impugnazione di un atto con il ricorso incidentale) e posto a presidio del diritto di difesa e del giusto processo, in quanto tendenti a garantire la regolare osservanza del principio del contraddittorio nell’ambito del processo, sarebbe compromesso, al punto che il riconoscimento dell’indiscriminata facoltà di introdurre in appello fatti nuovi finirebbe con l’implicare financo una palese violazione del principio del doppio grado di giurisdizione (Consiglio di Stato, sez. IV, 19/04/2021, n.3150), accolto nel sistema processuale amministrativo quale regola (che, peraltro, non è costituzionalmente imposta e che, pertanto, può ben contemplare – come in effetti contempla – anche alcune, invero pur sempre limitate, eccezioni: come ad esempio nel caso dell’ottemperanza alle sentenze del Consiglio di Stato).

II.3.10. Se, quindi, vi è una preclusione anche per le parti intimate a proporre in appello eccezioni basate su fatti nuovi, non dedotti, benché deducibili, in primo grado, del pari la contestazione dei fatti affermati dal ricorrente dinanzi al T.A.R. deve essere puntualmente formulata dalle controparti nell’ambito del giudizio di primo grado, se ivi si siano costituite, onde consentire a colui il quale agisce in giudizio la possibilità di controreplicare anche mediante la richiesta di appositi mezzi istruttori, che potrebbero non essere ammissibili in appello in virtù del criterio di indispensabilità sancito dall’art. 104, co. 2, c.p.a..

II.3.11. L’istruttoria, salvo casi eccezionali indicati dall’art.104, co. 2, c.p.a., deve, infatti, svolgersi in primo grado e non può essere traslata in appello esclusivamente in ragione della strategia difensiva prescelta dall’Amministrazione, o dal controinteressato, nel giudizio celebrato dinanzi al T.A.R..

II.3.12. Il che, quindi, determina ivi un precipuo onere di contestazione, che obbliga le parti intimate e costituite a confutare sin dal giudizio di primo grado i fatti affermati dal ricorrente, in mancanza operando la regola di cui all’art. 64, co. 2, c.p.a., e la conseguente impossibilità di formulare in appello difese volte a contestare la fondatezza dei fatti esposti dal ricorrente e precedentemente non contestati.

II.3.13. Orbene, poiché, nel caso in esame, il Ministero della Difesa, pur essendosi costituito nel giudizio di primo grado, non ha in quella sede specificamente contestato i fatti affermati dal ricorrente, gli stessi devono ormai ritenersi defintivamente provati, come fondatamente eccepito dal medesimo appellato in questo grado.

II.3.14. Invero, a fronte di un ricorso di 53 pagine corredato dal deposito di centinaia di documenti, il Ministero della Difesa si è costituito il 12 novembre 2021 con un atto di mero stile con il quale ha chiesto di essere sentito in camera di consiglio ai sensi dell’art. 55, co. 7, c.p.a., in seguito depositando il 28 novembre 2023 taluni documenti ai quali ha interamente affidato la propria linea difensiva, ed esattamente: 1) una relazione della Direzione Generale per il personale militare del Ministero della Difesa della lunghezza di una pagina e mezza; 2) un parere dell’Avvocatura Generale dello Stato di 3 pagine rivolto al Ministero della Difesa sulla vicenda in questione; 3) il decreto con il quale è stato rigettato il ricorso gerarchico presentato dal ricorrente il 2 ottobre 2015; 4) il decreto con il quale è stato accolto il ricorso gerarchico presentato dal ricorrente il 6 novembre 2014 e, per l’effetto, è stato annullato il provvedimento impugnato; 5) una nota di servizio nella quale si riferiva in merito al ricorso gerarchico proposto dal ricorrente il 4 maggio 2015; 6) il decreto con il quale è stato rigettato il ricorso gerarchico presentato dal ricorrente il 4 maggio 2015.

II.3.15. L’inadeguatezza e totale insufficienza della menzionata documentazione a costituire una linea difensiva puntuale a fronte delle articolate e documentate doglianze esposte dal ricorrente era talmente evidente da indurre il T.A.R. a disporre un supplemento istruttorio, invitando il Ministero della Difesa, con l’ordinanza n. 3850/2023, a chiarire le “ procedure previste per far fronte a dei casi di mobbing o di stressing all’interno delle FF.AA.: nonché l’organigramma del 46° Reggimento Trasmissioni di Palermo all’epoca dei fatti di causa, con l’indicazione specifica delle persone incaricate di occuparsi delle procedure in discorso ”.

II.3.16. Il Ministero, in ottemperanza alla predetta ordinanza, ha, quindi, depositato: 1) una relazione con la quale ha reso i chiarimenti richiesti dal T.A.R. in ordine alle tecniche di superamento del mobbing nelle Forze Armate e ai rimedi a tutela dei militari, precisando quale fosse l’organigramma del reparto in questione ai tempi dei fatti di causa; 2) una circolare del Ministero della Difesa contemplante gli adempimenti dei Comandanti in caso di mobbing ; 3) un’altra circolare sulle attività di prevenzione e di contrasto del fenomeno del mobbing ; 4) il Codice di condotta per la prevenzione e il contrasto alle discriminazioni e la tutela dell’integrità e della dignità delle persone redatto dal Ministero della Difesa.

II.3.17. Sennonché i citati documenti non contemplano contestazioni specifiche e puntuali dei fatti rappresentati e documentati dal ricorrente, così processualmente comprovandone in via definitiva l’asserita veridicità ai sensi dell’art. 64. co. 2, c.p.a..

II.3.18. Inoltre, occorre chiarire che la difesa in giudizio postula l’esplicazione di una concreta attività difensiva dell’avvocato che deve tradursi in un quid pluris rispetto al mero deposito di documenti, essendo la funzione di questi ultimi quella di corroborare e non di sostituire le allegazioni del procuratore; diversamente opinando, infatti, verrebbe meno il senso del patrocinio del difensore, soprattutto nei casi in cui, come quello in questione, sia obbligatorio ai sensi dell’art. 22 c.p.a., non essendo consentito al giudice sostituirsi all’avvocato nella formulazione delle difese ed eccezioni a vantaggio di una delle parti in causa.

II.3.19. L’appello deve, conseguentemente, essere dichiarato inammissibile nella parte in cui il Ministero della Difesa, ampliando il thema probandum , introduce ex novo e per la prima volta nel presente grado di giudizio contestazioni sulle sequenze fattuali dedotte in primo grado dal ricorrente .

II.4. L’applicazione, come detto, del principio di non contestazione avvalora invero la tesi del ricorrente giacché non consente al Ministero della Difesa di svolgere in appello un’attività difensiva che avrebbe dovuto invece essere predisposta ed espletata in primo grado.

II.6. L’appello deve, dunque, essere disatteso, per effetto dell’intervenuta decadenza processuale dalla facoltà di provare i fatti posti a base dell’odierno gravame.

III. – Le spese processuali.

III.1. Le spese di questo grado di giudizio possono essere compensate in ragione della condotta complessivamente serbata dalle parti.

III.2. Se, infatti, il Ministero della Difesa non ha puntualmente confutato innanzi al T.A.R. le molteplici circostanze dedotte dal ricorrente al punto da rendere applicabile l’art. 64, co. 4, c.p.a., dall’altro il ricorrente ha depositato in giudizio oltre 200 documenti senza nemmeno specificare per ognuno di essi la corrispondente dicitura descrittiva e, peraltro, indicando nel foliario un numero d’ordine non coincidente con quello di deposito, al punto da rendere particolarmente gravosa e complessa la consultazione (sia per l’Ufficio, sia per la controparte), in totale spregio del dovere di correttezza che deve contraddistinguere la redazione dell’indice dei documenti (ai sensi dell’art. 5 disp. att. c.p.a.) e che costituisce proiezione applicativa dei principi di lealtà processuale e chiarezza degli atti processuali (artt. 2 e 3 c.p.a.) ineludibili, tanto più in caso di deposito di numerosi documenti senza alcuna denominazione.

III.3. Allorché, infatti, la domanda del ricorrente rinvenga nella produzione documentale il proprio supporto probatorio, il ricorso deve contenere, ai sensi dell’art. 40 co. 1 lett. e) c.p.a., “ l’indicazione dei mezzi di prova ”, ossia la puntuale descrizione dei documenti depositati nel fascicolo di parte con il relativo indice poiché, come affermato anche dalla Corte Suprema di Cassazione, « Compito del giudice è infatti quello di decidere sulla base della documentazione prodotta, menzionata dalla parte negli atti difensivi a sostegno dei propri assunti ed ordinatamente contenuta nel fascicolo di parte dalla stessa formato, e non anche quello di “trovare” la documentazione che non si rinvenga sotto i numeri dell’indice che la indicano, per essere il fascicolo di parte disordinatamente tenuto e confusamente composto, o perché, come nel caso in esame, l’indice si limiti a rinviare indistintamente a tutti i documenti raccolti all’interno di un supporto informatico, senza esplicitare il contenuto e la rilevanza di ciascuno di essi nei modi prescritti dalla disciplina processualcivilistica » (Cassazione civile, sez. I, 13/06/2022, n. 19006; Cass. 26/05/2011 n. 11617).

III.4. La condotta serbata dall’appellato assume perciò rilevanza almeno ai fini del regolamento delle spese processuali, giustificandone la compensazione secondo quanto disposto dall’art. 26 c.p.a. (nella parte in cui prevede che “ Quando emette una decisione, il giudice provvede anche sulle spese del giudizio, secondo gli articoli 91, 92, 93, 94, 96 e 97 del codice di procedura civile, tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2 ”, i quali nella fattispecie sono stati palesemente violati).

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa per intero tra le parti le spese processuali di questo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellato e tutte le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 20 novembre 2025 e 26 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

RM de NC, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

IZ NI QU LA, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
IZ NI QU LA	RM de NC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.