N. R.G. 1220/2024

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI VENEZIA
SEZIONE SECONDA CIVILE composta dai seguenti Magistrati dott. ssa RI SS Presidente dott. RI ON Consigliere estensore dott. ssa Elena Garbo Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 1220 del ruolo generale dell'anno 2024 promossa da
(C.F. ) Parte_1 C.F._1 appellante rappresentata e difesa dall'avv. Parte_2 contro
(C.F. ) Controparte_1 P.IVA_1 appellato rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e
ZI ET

Oggetto: appello avverso la sentenza n. 176/2024 del Tribunale di Venezia emessa e depositata in data 18.01.2024.
1 Conclusioni di parte appellante:
“I - Accertarsi e dichiararsi l'illegittimità/nullità/inefficacia dell'ordinanza di decadenza
Prot. N. 2022/11049 emessa dal notificata Controparte_2 in data 11.08.2022 nei confronti di relativa all'alloggio sito in – Parte_1 CP_1
Giudecca n. 622/F, disponendosene la disapplicazione, unitamente ad ogni provvedimento amministrativo ad essa prodromico e/o conseguente, dichiarandosi che il contratto di locazione ad uso abitativo inter partes non è risolto ed è tutt'ora vigente, per le ragioni ut supra rappresentate.
II - Con vittoria di spese e compenso professionale oltre rimborso forfetario ed accessori di legge di entrambi i gradi e condanna alla restituzione di quanto pagato in esecuzione della sentenza di primo grado”.
Conclusioni di parte appellata:
“Si chiede il rigetto del presente appello in quanto infondato, per le ragioni di cui in narrativa, con la conseguente conferma dell'impugnata sentenza n. 176/2024.
Spese rifuse”.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con ricorso depositato in data 11.10.2022, adiva il Tribunale di Venezia Parte_1 chiedendo che fosse accertata e dichiarata l'illegittimità/nullità/inefficacia dell'ordinanza del del 10.08.2022 prot. n. 2022/11049, notificatale in data Controparte_1
11.08.2022, con cui era stata dichiarata la decadenza del nucleo familiare della Pt_1 dall'assegnazione dell'alloggio sito in Giudecca 622/F, a norma degli artt. 32 CP_1 comma 1 lett. f) e 50, comma 3 lett. b) della L.R.V. n. 39/2017 per la perdita dei requisiti economici per l'accesso di cui all'art. 25 della citata legge, stante il superamento dei limiti reddituali ivi previsti, e che ne fosse disposta la disapplicazione, con conseguente accertamento che il contratto di locazione ad uso abitativo concluso in data 01.06.2005 non si era risolto, nonché l'accertamento dell'esistenza di un contratto di locazione ad uso diverso dall'abitazione ai sensi degli artt. 27 e segg. L. 392/78 avente ad oggetto il laboratorio n. 8 ubicato in – Giudecca n. 622/D al canone da determinarsi. CP_1
A sostegno della domanda, la ricorrente deduceva che:

2 - con atto sottoscritto in data 28.12.2000, il Demanio dello Stato, proprietario del complesso immobiliare denominato “ex Convento dei SS. Cosma e Damiano”, lo aveva dato in concessione al Comune di per 19 anni, con il vincolo programmatico di CP_1 destinarlo a favore di artigiani, al fine di favorire l'insediamento di un polo produttivo nel centro storico veneziano;

- il Comune di con la delibera n. 384 del 17.5.2002 e le successive che l'avevano CP_1 sostituita, aveva disciplinato i criteri di assegnazione di 12 alloggi ubicati ai piani superiori e di altrettanti 12 laboratori artigiani al piano terra, autorizzandone l'assegnazione ad artigiani facenti parte del aventi i requisiti Controparte_3 reddituali idonei all'accesso alle assegnazioni di Edilizia Residenziale Pubblica;

- quindi, con provvedimento del 21.06.2005 il di aveva assegnato a CP_1 CP_1
quale titolare dell'impresa artigiana Itaca Art Studio, l'appartamento Parte_1 ubicato al civico n. 622/F che le era stato consegnato il 22.06.2005 unitamente al laboratorio n. 11 avente lo stesso numero civico, in virtù della stipula di un unico contratto di locazione;

- con provvedimento del 21.02.2007 la ricorrente era stata inoltre autorizzata a scambiare il laboratorio artigianale n. 11 sito al n. 622/F con il n. 8 ubicato al civico n. 622/D;
- con comunicazione del 16.07.2019, l'amministrazione l'aveva informata di aver riscontrato la perdita dei requisiti necessari al mantenimento dell'assegnazione, stanti i nuovi criteri introdotti dalla l.r. Veneto n. 39/2017 in materia di alloggi di Edilizia
Residenziale Pubblica e con nota del 4.8.2021 le era stato comunicato l'avvio del procedimento di decadenza dall'assegnazione dell'alloggio;
- l'ordinanza che aveva dichiarato la decadenza dall'assegnazione era illegittima in quanto il non era né proprietario né concessionario dell'immobile, essendo la Controparte_1 concessione scaduta e non essendo stata rinnovata, sicché l'ente pubblico era sprovvisto del potere di agire in autotutela esecutiva, e dal momento che non era applicabile la normativa relativa all'Edilizia Residenziale Pubblica, perché: a) secondo la L. 24/12/1993 n. 560 sono alloggi di edilizia residenziale pubblica gli alloggi a totale o prevalente carico dello Stato, della Regione e degli Enti pubblici territoriali, destinatati esclusivamente a soddisfare il fabbisogno abitativo primario della “collettività” a canone contenuto;
b) detta normativa è incompatibile con il vincolo di destinazione programmatico del compendio immobiliare
3 diretto allo “sviluppo delle attività artigianali e produttive” stabilito dalla Legge n.
94/1982, art. 4 e con la Legge Speciale per Venezia, come trovava conferma nel fatto che la delibera n.147/2012 della Giunta Comunale aveva stabilito che solo le unità immobiliari prive di laboratorio potevano essere utilizzate per l'emergenza abitativa;

- pertanto risultava inapplicabile al rapporto locatizio la L.R. n. 39/2017 entrata in vigore successivamente all'assegnazione del bene, che aveva introdotto nuovi requisiti di accesso, diversi da quelli inizialmente previsti, ed il contratto di locazione, avendo ad oggetto due unità immobiliari distinte, l'una destinata ad uso non abitativo (laboratorio) e l'altra destinata ad uso abitativo, era parzialmente nullo.
Si costituiva il il quale chiedeva il rigetto del ricorso. Controparte_1
Il Tribunale di Venezia, con la sentenza in epigrafe indicata, rigettava il ricorso e condannava la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.
Il giudice di prime cure riteneva pienamente legittima l'ordinanza di decadenza dall'assegnazione, rilevando che il vincolo di destinazione funzionale alla soddisfazione delle finalità proprie dell'edilizia residenziale pubblica giustificava l'attribuzione all'ente comunale, quale gestore del citato compendio immobiliare, di speciali poteri di autotutela che si aggiungevano agli ordinari rimedi di diritto privato, e che risultava applicabile al rapporto in esame la normativa in materia di edilizia residenziale pubblica, anche quella sopravvenuta alla sottoscrizione del contratto di locazione, dovendo essere riconosciuta all'amministrazione comunale la facoltà di destinare gli immobili, ristrutturati con l'utilizzo di finanziamenti pubblici, per le finalità proprie dell'edilizia residenziale pubblica;
precisava inoltre che il contratto doveva ritenersi integralmente valido e che il provvedimento di decadenza aveva ad oggetto solo l'unità destinata ad uso abitativo.

2. Avverso l'indicata pronuncia ha interposto tempestivo appello, affidato a Parte_1 due motivi di gravame.

2.1 Con il primo motivo afferma che il tribunale ha errato laddove ha ritenuto che il avesse il potere di agire in via amministrativa, dichiarando la decaduta CP_1 Pt_1 dall'assegnazione, senza considerare che l'ente non aveva il potere di gestire l'immobile, in quanto non ne era il proprietario e la concessione demaniale era scaduta e non era stata
4 rinnovata.

2.2 Con il secondo motivo censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto applicabili alla fattispecie in esame le norme relative alla decadenza dall'assegnazione introdotte dalla L.R.
n. 39/2017, sebbene lo stesso attraverso la Nota del Dirigente della Controparte_1
Coesione Sociale P.G. 2023/0456663 del 26.9.2023 e l'allegata Comunicazione del
Direttore Centrale del Patrimonio P.G. n. 488449 del 20.12.2002 avente ad oggetto
“Individuazione alloggi ERP nel complesso dei SS. Cosma e Damiano alla Giudecca”, avesse chiarito che l'alloggio in questione non rientra tra le unità che, a seguito degli interventi di restauro eseguiti, sono stati classificati come “alloggi ERP”, specificando altresì che la ristrutturazione con fondi di cui alla legge speciale per la salvaguardia di non determina un vincolo a destinazione ERP. CP_1
Inoltre, contesta la decisione laddove riconosce all'amministrazione comunale la facoltà di destinare l'alloggio a lei assegnato per le finalità sociali proprie dell'edilizia residenziale pubblica, in assenza di una specifica deliberazione adottata dalla Giunta Comunale che disponga in tal senso.
Sottolinea, infine, che il richiamo alla legge regionale 2 aprile 1996, n. 10, contenuto nel provvedimento di assegnazione e nel contratto di locazione, non giustifica l'applicazione della disciplina più restrittiva introdotta dalla legge regionale n. 39 del 3 novembre 2017.

3. Si è costituito l'appellato, chiedendo il rigetto del gravame e la conferma della sentenza impugnata.

4. Il primo motivo di gravame è infondato.
Costituisce jus receptum che in materia di edilizia residenziale pubblica, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 [che ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell'art. 33 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, lettera a), della legge 21 luglio 2000, n. 205] è necessario tenere distinta la prima fase, antecedente all'assegnazione dell'alloggio, di natura pubblicistica, da quella successiva all'assegnazione, di natura privatistica, nella quale la posizione dell'assegnatario assume natura di diritto soggettivo, dovendosi attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le
5 controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fino all'assegnazione, mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto.
Ne consegue che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio, correlata non già ad un'asserita
(nuova) valutazione dell'interesse pubblico a mantenerla bensì all'avvenuto accertamento della carenza del requisito dell'impossidenza e/o del superamento dei limiti reddituali, quale previsto dalla legge per il diritto alla conservazione dell'alloggio, e perciò costituente atto con valenza dichiarativa incidente su una posizione di diritto soggettivo dell'assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l'ente pubblico
(v. ex plurimis Cass. S.U. ord. n. 4366 del 18/02/2021).
Tale seconda fase non è più segnata dall'operare dell'amministrazione quale autorità che esercita pubblici poteri, ma nell'ambito di un rapporto privatistico di locazione: i provvedimenti assunti, variamente definiti di revoca, decadenza, risoluzione, non costituiscono invero espressione di una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato, ma si configurano come atti di valutazione del rispetto da parte dell'assegnatario, degli obblighi assunti al momento della stipula del contratto (Cass. Sez. Unite 28/12/2011,
n. 29095).
In altri termini, nella controversia avente ad oggetto la revoca dell'assegnazione di alloggio disposta dal per avere il nucleo familiare dell'assegnatario superato i limiti CP_1 reddituali, come è avvenuto nella fattispecie in esame, la posizione dell'assegnatario, rispetto al provvedimento di revoca per tal motivo, è di diritto soggettivo, riguardando il provvedimento un aspetto dello svolgimento del rapporto nel quale la P.A. non è chiamata ad effettuare valutazioni di carattere discrezionale, bensì solo a verificare la ricorrenza di una causa sopravvenuta di decadenza dall'assegnazione ( cfr. anche Cass., Sez. Un.,
16/1/2007, n. 758).
Ne discende che l'adozione del provvedimento di decadenza, diversamente da quanto sostenuto dall'appellante, non involge l'esercizio di poteri pubblicistici ma è un “atto con valenza dichiarativa” di un fatto estintivo già verificatosi (come si esprime la citata Cass.
S.U. n. 4366/2021 e la costante giurisprudenza amministrativa;
v. ad es. Cons. Stato, sez.
6 V, 7 agosto 2018, n. 4848) che si limita ad accertare il venir meno di uno dei requisiti per la permanenza del rapporto di locazione e che, a norma dell'art. 27 comma 2 della L.R. n.
10/1996 (ora art. 32 comma 2 della L.R. n. 39/2017) comporta la risoluzione di diritto del contratto di locazione e costituisce titolo esecutivo nei confronti dell'assegnatario e di chiunque occupi l'alloggio.
Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, vanno demandate alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica ogniqualvolta non ricorra una nuova valutazione dell'interesse pubblico a mantenere l'assegnazione ovvero una manifestazione di autotutela sull'originario provvedimento, come nel caso in cui si proceda al suo annullamento per avere accertato la mancanza originaria dei requisiti di ammissione al beneficio, bensì la decadenza consegua all'accertamento della carenza di un requisito quale previsto per il diritto alla conservazione dell'alloggio, "perciò costituente atto con valenza meramente ricognitiva incidente su una posizione di diritto soggettivo dell'assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l'ente pubblico" (v. tra le tante Cons. Stato, III, 3 marzo 2021, n. 1831).
Nel caso in esame la legittimazione a porre in essere tale atto non può quindi che spettare al il quale è l'ente che ha assegnato l'alloggio alla ed ha Controparte_1 Pt_1 stipulato il contratto di locazione, il cui art. 7 espressamente prevede che la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio è dichiarata, per i casi ivi indicati, a norma dell'art. 27 della
L.R. n. 10/1996 (ora art. 32 della L.R. n. 39/2017), e quindi dal Comune territorialmente competente.
Ciò rende irrilevante il fatto che l'unità locata alla non è di proprietà del Comune Pt_1 ma è un bene appartenente al demanio statale e che la concessione rilasciata nel 2000 dal
Demanio dello Stato è scaduta e non è ancora stata rinnovata.

5. Il secondo motivo di gravame è fondato.
La legge regionale n. 39 del 3 novembre 2017 ha riordinato e semplificato la disciplina regionale in materia di edilizia residenziale pubblica, disponendo la abrogazione della legge regionale 2 aprile 1996, n. 10.
L'art. 50, comma 3 lett. b) della L.R. n. 39/2017 prevede che il mancato possesso dei
7 requisiti di cui all'articolo 25, per i contratti di locazione in essere, comporta la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio e, conseguentemente, la risoluzione di diritto del contratto di locazione, a condizione che detti requisiti non vengano ripristinati entro il termine previsto per il rilascio dell'alloggio.
Tra i requisiti elencati dall'art. 25, vi è quello relativo alla situazione economica del nucleo familiare, rappresentata dall' ai sensi dell'articolo 27, il cui valore, ai fini CP_4 dell'accesso all'edilizia residenziale pubblica di cui all'articolo 25, comma 2, lettera e), è stato fissato dall'art. 27 in euro 20.000,00, valore che viene aggiornato annualmente dal responsabile della struttura regionale competente, in base all'indice definito dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati
(FOI).
Nel caso in esame è stato riscontrato il mancato possesso del suddetto requisito economico da parte del nucleo familiare della , stante il superamento del limite reddituale ivi Pt_1 previsto, ed è stata dichiarata la decadenza della medesima dall'assegnazione dell'alloggio.
L'appellante contesta tuttavia che sia applicabile al rapporto negoziale in esame la disciplina introdotta dalla L.R. n. 39/2017, in primo luogo perché, come peraltro riconosciuto dalla stessa amministrazione comunale, l'alloggio che le è stato assegnato non rientra tra quelli classificati come alloggi destinati all'Edilizia Residenziale Pubblica.
Ora, è vero che il con la nota del Dirigente della Coesione Sociale Controparte_1
P.G. 2023/0456663 del 26.09.2023 e l'allegata comunicazione del Direttore Centrale del
Patrimonio P.G. n. 488449 del 20.12.2002 avente ad oggetto “Individuazione alloggi ERP nel complesso dei SS. Cosma e Damiano alla Giudecca” ha chiarito che l'alloggio in questione non rientra tra le unità che, a seguito degli interventi di restauro eseguiti, sono stati classificati come alloggi da destinare all'Edilizia Residenziale Pubblica (ERP).
Tuttavia è lo stesso contratto di locazione stipulato dalla che prevede all'art. 1 che Pt_1
“la locazione è disciplinata come di seguito e, per quanto rinviato, dalla normativa stabilità dalla Regione del Veneto con legge del 2 aprile 1996 e successive modificazioni, in tema di gestione del rapporto e di fissazione del canone”; inoltre l'art. 2 specifica che il contratto “è da considerarsi a tempo indeterminato, salvo che si verifichino le ipotesi di risoluzione, a seguito delle pronunce di decadenza e di annullamento, previste dalla L.R.
10/1996 e successive modificazioni”.
8 La clausola di cui all'art. 3 stabilisce che il canone di locazione “è determinato ai sensi della L.R. 10/1996 e successive modificazioni” ed infine l'art. 7 precisa che
“l'annullamento o la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio è dichiarata, per i casi ivi indicati, a norma degli artt. 26 e 27 della L.R. n. 10/1996”.
E' dunque evidente che i contraenti, nell'esercizio della loro autonomia negoziale, hanno regolato le ipotesi di risoluzione del rapporto locatizio, rinviando espressamente alla disciplina dettata dalla L.R. 10/1996 ed a quella modificativa della stessa, introdotta dalla
L.R. n. 39/2017.
Il fatto che l'unità assegnata alla non sia stata destinata all'Edilizia Residenziale Pt_1
Pubblica non osta a che le norme dettate in materia si applichino alla locazione di tale bene, ove i contraenti abbiano fatto espresso richiamo ad esse, costituendo tale scelta frutto del lecito esercizio della loro autonomia negoziale.
Tuttavia, l'ultima parte dell'art. 7 stabilisce che le pronunce di annullamento e decadenza comportano la risoluzione del contratto e il rilascio immediato dell'alloggio, salvo che per i casi previsti alle lettere h) ed i) del comma 1 dell'art. 27 della L.R. 10/1996 e senza far riferimento alle modifiche intervenute successivamente.
La lettera h) dell'art. 27 prevede come causa di decadenza il superamento del limite di reddito nella misura stabilita dall'articolo 28 (“L'assegnatario perde tale qualifica qualora, nel corso del rapporto, per due anni consecutivi, superi per una quota maggiore del settantacinque per cento il limite di reddito previsto per l'assegnazione di cui alla lettera
e), comma 1 dell'articolo 2”).
Dunque, i contraenti hanno escluso che il superamento da parte dell'assegnatario del limite di reddito previsto per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica possa giustificare la risoluzione del rapporto locatizio.
Sebbene la L.R. 10/1996 sia stata interamente abrogata e sostituita dalla L.R. n. 39/2017, ciò non ha determinato il venir meno dell'efficacia della clausola negoziale contenuta nell'ultima parte dell'art. 7.
In altri termini, tra le cause di risoluzione del contratto non può farsi rientrare quella che attiene al superamento del limite reddituale, in quanto i contraenti hanno esplicitamente preso in considerazione tale specifica ipotesi, disciplinata dall'art. 27 lettera h) della L.R.
10/1996, escludendo che possa essere annoverata tra i motivi che giustificano la
9 dichiarazione di decadenza.
Ne discende che l'ordinanza del del 10.08.2022 prot. n. 2022/11049, Controparte_1 che ha dichiarato la decadenza del nucleo familiare dell'appellante dall'assegnazione dell'alloggio sito in Giudecca 622/F, va disapplicata in quanto illegittima e CP_1 conseguentemente va accertata e dichiarata la persistente vigenza del contratto di locazione concluso tra le parti in data 01.06.2005.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.


P. Q. M.


La Corte d'Appello di Venezia, definitivamente pronunziando, in accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza impugnata:
1) previa disapplicazione dell'ordinanza del del 10.08.2022 prot. n. Controparte_1
2022/11049, che ha dichiarato la decadenza del nucleo familiare di Parte_1 dall'assegnazione dell'alloggio sito in Giudecca 622/F, accerta e dichiara la CP_1 persistente vigenza del contratto di locazione concluso in data 01.06.2005 tra la medesima ed il ed avente ad oggetto la suddetta unità immobiliare;
Controparte_1
2) condanna il a rifondere a le spese del giudizio di Controparte_1 Parte_1 primo grado, che si liquidano in €4.500,00 per compensi, oltre a spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge;

3) condanna il a rifondere a le spese del giudizio di Controparte_1 Parte_1 secondo grado, che si liquidano in €5.000,00 per compensi, oltre a spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge.
Cosi deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 15.10.2025.
Il Consigliere estensore
RI ON
Il Presidente
RI SS
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