R.G. N. 3333/20

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La CORTE D'APPELLO DI ROMA I SEZIONE CIVILE
Composta dai consiglieri: Dr. Nicola Saracino Presidente Dr. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere Dr. Giovanna Gianì Consigliere rel.
all'esito di camera di consiglio, ha emesso la seguente: SENTENZA nella causa iscritta al n. 3333 del Ruolo Generale per gli Affari Contenziosi dell'anno 2020, vertente TRA
(c.f. ), in persona del Sindaco pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Donato D'Angelo presso il cui studio in Roma, alla via Po n. 22 è elettivamente domiciliato;
APPELLANTE E
(c.f. , in persona del pro CP_1 P.IVA_2 CP_2 tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Regionale presso i cui uffici in Roma, alla via Marcantonio Colonna n.27 è elettivamente domiciliato. APPELLATA

avente ad OGGETTO: appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 20044/19 pubblicata il 18.10.2019.

CONCLUSIONI (come da atti introduttivi): per l'appellante:
“Voglia l'Ill.ma Corte di Appello adita, respinta ogni contraria eccezione ed eventuale appello incidentale, previa disapplicazione e/o annullamento del provvedimento della Regione Lazio – Autorità di Gestione POR FESR Lazio 2007-2013, Direzione regionale per lo Sviluppo Economico e le
1 Attività Produttive – prot. N. 173785 del 18.09.2013, notificato al
[...]
in data 19.09.2013, in quanto illegittimo per i motivi di cui in Parte_1 narrativa e di conseguenza: a) Nel merito: riformare parzialmente la sentenza della II sezione civile del Tribunale di Roma, n. 20044/2019, nei termini esposti in narrativa, dichiarare l'ammissibilità a finanziamento delle spese rigettate nel predetto provvedimento presupposto e, per l'effetto, condannare la
al riconoscimento ed al conseguente pagamento delle CP_1 somme dovute per gli incarichi professionali di cui sopra, per un importo complessivo di euro 76.571,59, ovvero delle diverse maggiori o minori somme che dalla contabilità dei saldi del finanziamento fossero risultate come non erogate, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal giorno del dovuto sino al soddisfo;
b) In subordine, in via istruttoria: si chiede l'attivazione d'ufficio dei poteri istruttori di Codesta Ill.ma Corte d'Appello, al fine di verificare la sussistenza o meno delle circostanze fattuali comprovanti la qualificazione del nuovo progetto di costruzione dell'asilo nido presso l'ex Casale Balducci quale variante in corso d'opera, compatibile con la scelta dell'Amministrazione comunale di novare l'incarico già conferito, a seguito di procedente procedura di evidenza pubblica, all'Ing. Per_1

[...]
Con vittoria di spese, competenze e onorari di lite”. per l'appellata:
“Piaccia all'Ecc.ma Corte d'Appello di Roma, “contrariis rejectis”, rigettare l'appello avverso in quanto infondato in fatto e in diritto, e, per l'effetto, confermare nella parte impugnata la sentenza del Tribunale Ordinario di Roma n.20044/2019 del 18/10/2019. Con vittoria di spese e compensi del giudizio, oltre oneri previdenziali riflessi”.

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO Il appellante ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha Pt_1 così statuito:
“a) disapplica il provvedimento della Regione Lazio – Autorità di Gestione POR FESR Lazio 2007-2013, Direzione Regionale per lo Sviluppo Economico e le Attività Produttive, n.173784 del 18.9.2013; b) condanna la , in persona del presidente pro tempore, della somma di CP_1 euro 46.621,39; c) rigetta per il resto la domanda del;
Parte_1
d) condanna la , in persona del presidente pro tempore, al CP_1 pagamento della metà delle spese processuali, metà pari ad euro 2.400,00 per compensi ed euro 400,00 per spese, oltre spese generali, iva e cpa;
e) compensa le spese processuali nella restante misura della metà.” Nel primo giudizio, il aveva chiamato in causa la Parte_1
al fine di ottenere la disapplicazione dei provvedimenti nn. CP_1
173784 e 1173785 del 18.9.2913 dell'Amministrazione regionale –
2 Autorità di Gestione POR FESR Lazio 2007 – 2013, Direzione Regionale per lo Sviluppo Economico e le Attività produttive, con i quali, in relazione alle spese rendicontate dal nell'ambito del progetto Parte_1
P.L.U.S. “Pomezia Cambia”, erano state state reputate inammissibili, rispettivamente, le spese per Euro 46.621,39 ed Euro 76.571,59, chiedendo conseguentemente la condanna dalla al pagamento dei suddetti CP_1 importi per complessivi Euro 123.192,98. A fondamento della decisione, il Tribunale di Roma ha, in via preliminare, ritenuto inapplicabile, alla fattispecie in esame, il Manuale di Gestione delle Irregolarità e dei Recuperi, che riguardava le irregolarità riscontrate a seguito della certificazione delle spese UE, ipotesi non ricorrente nella specie. Ha, quindi, ritenuto che la spesa di Euro 46.621,39 - reputata inammissibile in quanto non rispettosa degli artt. 91 comma 2 del d lvo n. 163/2006 e 125, commi 10 e 11 nonché 330 del DPR N. 207/2010
– dovesse invece essere riconosciuta, con conseguente disapplicazione del provvedimento delle – Autorità di Gestione POR FESR CP_1
Lazio 2007-2013 n. 173784 del 18.9.2013, condannando per l'effetto la al pagamento in favore del del relativo CP_1 Parte_1 importo. Quindi, sulla premessa che gli incarichi conferiti fossero tutti di valore inferiore ad € 40.000, ha ritenuto ammissibile l'affidamento diretto effettuato dal in applicazione dell'art. 125, 11° Parte_1 comma, del d.l.vo n. 163/06 - abrogato dall'art. 217, comma 1, lett. e), D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, a decorrere dal 19 aprile 2016, ai sensi di quanto disposto dall'art. 220 del medesimo D.Lgs. n. 50/2016 - ma vigente all'epoca dei fatti. In definitiva, secondo il primo Giudice il aveva Parte_1 correttamente fatto ricorso allo strumento previsto dall'art. 125 comma 11, che disciplinava proprio i servizi inferiori a 40.000,00 euro, non dal comma 10 come indicava la non ostando a questa soluzione l'assenza di CP_1 un Regolamento che disciplinasse gli affidamenti di servizi e forniture per importi sotto soglia, atteso che l'art. 330 del d.p.r. n. 207 del 5.10.2010, nel prevedere che “Nel rispetto degli atti di programmazione eventualmente previsti delle amministrazioni aggiudicatrici, le stazioni appaltanti possono fare ricorso alle procedure di acquisto in economia nelle ipotesi tassativamente indicate all'articolo 125 del codice, nonché delle ipotesi specificate in regolamenti o in atti amministrativi generali di attuazione emanati da ciascuna stazione appaltante con riguardo alle proprie specifiche esigenze, ai sensi dell'articolo 125, comma 10, del codice”, stabiliva, in alternativa, la possibilità di acquisto in economia non solo nelle ipotesi previste dall'eventuale regolamento, ma anche ed in ogni caso nelle ipotesi previste dall'art. 125, come era nella fattispecie in esame. Quanto, invece, alla spesa per € 76.571,59, il Giudice ha confermato il provvedimento regionale, ritenendo la stessa inammissibile per l'illegittimo
3 ricorso all'istituto della novazione nel conferimento di incarichi di progettazione in violazione delle norme in materia di appalti pubblici;
nel caso di specie, trattandosi di una modifica sostanziale di un appalto in corso di validità, sarebbe stato necessario l'espletamento di una nuova gara pubblica. Nel caso in questione, la spesa riguardava l'incarico conferito all'Ing. al quale originariamente era stata affidata la Per_1 ristrutturazione e la progettazione del centro policulturale ex Casale Balducci e, successivamente, di un asilo nido, il che integrava la modifica sostanziale del progetto originario. Volendo riassumere i fatti di causa, può farsi riferimento alla sintesi offerta dall'appellante nell'atto di gravame, non contestata dalla controparte.
Il era risultato aggiudicatario di un Parte_1 finanziamento della , relativo al POR FESR 2007-2013, il CP_1 cui scopo era quello di aumentare il livello di competitività, attrattività e sostenibilità delle città interessate dal Programma di finanziamento in questione. Con la Determinazione della n. B03110/2012, il CP_1
Comune di aveva ottenuto il finanziamento riconosciuto dalla Pt_1
Amministrazione Regionale. La aveva così provveduto a CP_1 trasmettere all'Amministrazione locale un primo acconto di contribuzione pari ad € 155.993,04. Tra le opere rientranti nel P.L.U.S. vi era la ristrutturazione e il riuso dell'ex Casale Balducci, finalizzata alla realizzazione di un'iniziativa a carattere sociale in particolare un Centro policulturale. Previa indizione di un bando pubblico, il Comune aveva quindi affidato la progettazione della ristrutturazione all'Ingegnere
Tuttavia, con Deliberazione di Giunta n. 127 del Persona_1
02.08.2006 il Comune aveva ritenuto necessario ristrutturare il Casale per destinarlo non più a Centro policulturale, bensì ad asilo nido, non facendo ricorso ad una nuova procedura di evidenza pubblica e novando l'incarico all'Ing. L'Amministrazione Regionale, appresa la mancata Per_1 riedizione della gara, non ha erogato la seconda rata di finanziamento al Comune di e ha adottato i seguenti provvedimenti: Pt_1
- il provvedimento prot. n. 173784 del 18.09.2013, con cui ha negato la somma di € 46.621,39 per non aver rispettato, a detta della gli CP_1 artt. 91, comma 2, del d.l.163/2006 e 125, comma 10 e 11, e 330 del d.p.r. n.207/2010;
- il provvedimento prot. n. 173785 del 18.09.2013 con cui ha negato la somma di € 76.571,59, a causa del ricorso all'istituto della novazione per il conferimento dell'incarico professionale all'Ing. in Per_1 violazione delle norme in materia di appalti pubblici. Impugnati gli atti in questione dinanzi al TAR del Lazio - che declinava la propria giurisdizione con sentenza n. 2192/2014 il TAR Lazio - il giudizio è stato quindi riassunto dinanzi al Giudice ordinario. Qui si era costituita in giudizio la , eccependo la legittimità CP_1
4 del proprio operato e sostenendo che per i controlli non trovava applicazione il Manuale di Gestione delle Irregolarità e dei Recuperi, relativo solo alle spese certificate alla UE. Parte appellata insisteva, altresì, sull'inapplicabilità dell'art. 125 del d.l.vo n. 163/2006 e sulla mancata riedizione di gara pubblica in ordine all'incarico conferito all'Ing. Per_1 integrando la realizzazione dell'asilo nido, in luogo dell'originario centro policulturale, una modifica sostanziale di uno degli elementi essenziali del contratto di appalto. Sul punto, il Tribunale ha così motivato:
Con il primo motivo, la parte censura tale conclusione, lamentando, in
5 prima battuta, un travisamento, in motivazione, dei principii affermati dalle CGUE nella causa C 549/14; inoltre, il Tribunale non avrebbe tenuto conto della normativa applicabile al caso di specie, ovvero l'art. 132 del D lgs 163/2006. In dettaglio, tale disposizione risulta “incontestabilmente applicabile alla fattispecie oggetto del giudizio, in quanto vigente: a) nel momento in cui veniva valutata dal Comune di la necessità Pt_1 sopravvenuta di una variante in corso d'opera, rispetto all'originario progetto di ristrutturazione dell'ex Casale Balducci;
b) nel momento in cui veniva stipulata la nuova convenzione con l'Ing. c) nel momento Per_1 in cui la causa veniva iscritta al ruolo innanzi al TAR Lazio nel 2013 (N.R.G. 12726/2013). Nel provvedimento della Regione prot. n. 173785 del 18.09.2013, il diniego della corresponsione del finanziamento al Comune viene giustificato dal fatto che la costruzione dell'asilo nido – a fronte del precedente progetto di Centro polifunzionale – doveva essere considerata come “modifica sostanziale”, tale quindi da escludere la possibilità di una novazione della Convenzione già stipulata con il professionista incaricato di progettare il Centro polifunzionale, non sussistendo tra l'altro i presupposti per qualificare tale scelta né come procedura di aggiudicazione negoziata, ai sensi dell'art. 57 del Decreto legislativo n. 163/2006, né tanto meno come affidamento in economia, ai sensi del successivo art. 125, comma 11”. Nel confermare la impostazione del provvedimento regionale, il Tribunale aveva del tutto omesso di pronunciarsi difesa, svolta dal circa la Pt_1 ricorrenza, nella specie, di una variante in corso d'opera ex art. 132 del Decreto legislativo n. 163/2006, come dichiarato dallo stesso Parte_1 nei propri provvedimenti amministrativi.
[...]
Che tale fosse la corretta qualificazione dell'opera discendeva, secondo la parte, dalla doverosa applicazione del terzo comma dell'art. 132, il quale consente varianti in corso d'opera: “… nell'esclusivo interesse dell'amministrazione [se] … finalizzate al miglioramento dell'opera e alla sua funzionalità, sempre che non comportino modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute e imprevedibili al momento della stipula del contratto”. Nel caso de quo, sussistevano tutti i presupposti stabiliti dalla normativa citata in quanto, come risultava dalla documentazione in atti, le circostanze sopravvenute e non prevedibili che avevano indotto il Parte_1
a destinare l'ex Casale Balducci ad asilo nido piuttosto che a Centro poli culturale, riguardavano le “… richieste di accoglienza in asilo nido di bambini con genitori entrambi lavoratori [che] superano di gran lunga la disponibilità della struttura comunale di Via Fratelli Bandiera, recentemente attivata, e che le famiglie interessate risiedono per la maggior parte nella porzione di territorio comunale compresa fra Via Fratelli Bandiera e Largo Brodoloni […]; il centro policulturale previsto originariamente all'interno dell'ex Casale Balducci può essere utilmente
6 ubicato all'interno del complesso del nuovo teatro comunale, che sta sorgendo dalla ristrutturazione e riattivazione dell'ex Consorzio Agrario” (come risultava dalla Delibera di Giunta del del Parte_1
02.08.2006, doc. 13A, prodotta in atti ). Sotto altro profilo, osserva, erano emerse ulteriori circostanze in fatto utili a qualificare come variante in corso d'opera la decisione del Comune di di destinare l'immobile ad asilo nido, piuttosto che a Centro Pt_1 polifunzionale. In concreto, non vi era stata alcuna modifica della destinazione d'uso dell'immobile in quanto nella progettazione originaria del Centro polifunzionale che nella successiva destinazione dell'ex Casale Balducci ad asilo nido, non veniva alterata dal Comune la “destinazione sociale” dell'immobile stesso. La non aveva mai contestato tale CP_1 circostanza, poiché anche la destinazione dell'immobile ad asilo nido rientrava negli ambiti tematici previsti dall'art. 8 del Regolamento CE n. 1080/2006, ammissibili al finanziamento in quanto qualificabile come
“recupero di spazi ed edifici pubblici per finalità di inclusione sociale, coesione interna, sviluppo di servizi sociali, turistici e culturali”. Inoltre, non vi era stata alcuna “modifica sostanziale” del progetto originario, nel senso che non erano stati posti in essere “lavori pubblici superiori in modo considerevole rispetto a quelli previsti nel progetto originario, ovvero che non abbiano rispettato la natura essenziale delle opere originariamente acconsentite”. Oltre al fatto che il primo Giudice non aveva indicato nella sentenza quali fossero le singole opere da qualificare come “modifica sostanziale” del progetto originario dal punto di vista edilizio, evidenziava altresì come il Comune di avesse ripensato lo spazio dell'ex Casale Balducci nel Pt_1
“rispetto del corpo preesistente dell'immobile, senza modificarne la sagoma, prevedendo il consolidamento delle strutture esistenti secondo le normative antisismiche sopravvenute, limitandosi quindi a modificare soltanto gli spazi interni, per adeguarli alle differenti attività previste e lasciando sostanzialmente inalterati gli spazi esterni che venivano attrezzati a giardino con aree per il gioco e la sosta, praticamente identiche al precedente progetto”. Secondo il Tribunale, la modifica sostanziale censurata consisterebbe nel
“radicale mutamento della destinazione del bene e dei lavori previsti dal contratto originario”, ma tali elementi non ricorrevano nel caso in esame perché la destinazione d'uso del Casale non era mai stata modificata e non sono stati previsti lavori ulteriori rispetti a quelli preventivati nel progetto originario del Centro polifunzionale. Tanto è vero, osserva, che nella nuova Convenzione stipulata dal con l'Ing. (cfr. il già citato doc. Pt_1 Per_1
9, in allegato al fascicolo di primo grado), gli unici lavori ulteriori previsti in sede di novazione della Convenzione afferivano alla messa in sicurezza dell'immobile, in ragione della normativa sopravvenuta in materia. Per il
7 resto, la nuova Convenzione assorbiva, sotto tutti i profili, quella precedentemente stipulata con l'Ing. sia con riferimento Per_1 all'oggetto dell'incarico (invariato), sia con riferimento alla previsione di spesa dell'opera (invariata, se non limitatamente alla conversione in euro della cifra precedentemente stanziata, aggiornata alla rivalutazione monetaria dell'opera stessa), sia per quanto concerneva infine le spese contrattuali, come analiticamente spiegato nel corpo dell'atto di appello ( pagg. 13 e 14). Il motivo è infondato. Il gravame si risolve nel tentativo di sovvertire la prima decisione nella parte in cui ha confermato la valutazione della di non CP_1 ammissibilità della spesa per la novazione dell'incarico di progettazione, in favore dell' Ing. per la ristrutturazione del casale ex Balducci da Per_1 destinare ad asilo nido e non più, come previsto originariamente, a centro polifunzionale;
con la conseguenza di ritenere necessario l'espletamento di una nuova procedura di evidenza pubblica. Stando alla descrizione pacifica dei fatti, l'incarico professionale in contestazione è stato affidato all' Ing. dal Comune di in Per_1 Pt_1 data 03.08.2012, per la somma di € 172.017,02 compresa IVA di cui regolarmente corrisposti in data 24.09.2012 € 76.571,59 compreso IVA (cfr. doc. 9, in allegato al ricorso di primo grado). Con il provvedimento Prot. n. 173785 del 18.09.2013 – che rileva ai fini del presente appello – la ha negato la erogazione della somma di € CP_1
76.571,59 con la seguente motivazione “… in quanto il ricorso all'istituto civilistico della novazione – a norma dell'art. 1230 c.c. – quale titolo o causa dell'affidamento di successivi incarichi di progettazione, aventi ognuno oggetto diverso, a favore del medesimo professionista, da parte della stessa amministrazione, non vale a legittimare l'omessa applicazione delle norme in tema di appalti pubblici”. La tesi dell'appellante, sviluppata con il motivo, si risolve nel tentativo di ricondurre il rilascio del nuovo incarico alla ipotesi di una “variante in corso d'opera ai sensi dell'art. 132 del Decreto legislativo n. 163/2006”. La disposizione richiamata, oggi abrogata ma applicabile ratione temporis, così stabiliva, per quanto qui di interesse:
”1. Le varianti in corso d'opera possono essere ammesse, sentito il progettista e il direttore dei lavori, esclusivamente qualora ricorra uno dei seguenti motivi: a) per esigenze derivanti da sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari;
b) per cause impreviste e imprevedibili accertate nei modi stabiliti dal regolamento, o per l'intervenuta possibilità di utilizzare materiali, componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, sen-za aumento di costo, significativi miglioramenti nella qualità dell'opera o di sue parti e sempre che non alterino
8 l'impostazione progettuale;
c) per la presenza di eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene verificatisi in corso d'opera, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili nella fase progettuale;
d) nei casi previsti dall'articolo 1664, comma 2, del codice civile;
e) per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione;
in tal caso il responsabile del procedimento ne dà immediatamente comunicazione all'Osservatorio e al progettista. (Omissis) 3. ….. Sono inoltre ammesse, nell'esclusivo interesse dell'amministrazione, le varianti, in aumento o in diminuzione, finalizzate al miglioramento dell'opera e alla sua funzionalita', sempreche' non comportino modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive esigenze derivanti da circostanze sopravvenute e imprevedibili al momento della stipula del contratto. Secondo la parte rileverebbe, in particolare, il disposto di cui al comma 3 della richiamata disposizione in entrambi i presupposti richiesti. In primo luogo, nel caso di specie, le “circostanze sopravvenute e imprevedibili” che avrebbero indotto il Comune di a destinare l'ex Pt_1
Casale Balducci ad asilo nido piuttosto che a centro poli culturale risiedevano nella maggior richiesta di accoglienza in asili nido da parte delle famiglie residenti, tale da giustificare lo spostamento del Centro Policulturale in altro edificio. Tale interpretazione non convince, in primo luogo perché l'ambito operativo della norma è, a monte, circoscritto alle varianti finalizzate “al miglioramento dell'opera e alla sua funzionalità” mentre, su tale aspetto, la intervenuta modifica del progetto di ristrutturazione dell'immobile si è risolta, a ben guardare nella realizzazione di una nuova opera (da centro polifunzionale ad asilo) , tale da rendere dubbia la stessa applicazione della norma per il difetto dello stesso presupposto oggettivo. E' la stessa parte ad ammettere (pag. 11 atto di appello) che il nuovo progetto ha comportato una modifica “soltanto” degli spazi interni, per adeguarli alle differenti attività previste per l'asilo nido dove il “corpo centrale viene destinato al piano terra per l'atrio di ingresso e per gli uffici amministrativi, mentre il piano primo viene destinato agli spazi di servizio per gli addetti”. Tali deduzioni fattuali confortano l'idea che l'opera in questione non potesse ritenersi coincidere, proprio per gli intrinseci aspetti costruttivi, con quella originariamente ammessa al progetto. In secondo luogo, la parte tenta infondatamente di assimilare a “circostanza imprevedibile”, il generico sopravvenire di una diversa esigenza della Amministrazione, ispirata evidentemente da ragioni politiche contingenti, connesse - come attestato nella stessa Delibera di Giunta del Comune di
9 del 2.08.2006, richiamata nel motivo di appello e con la quale Pt_1 riteneva necessario realizzare la ristrutturazione del Casale Balducci per destinarlo ad asilo nido. – dal moltiplicarsi di “richieste di accoglienza” da parte dei cittadini. Peraltro, non può essere trascurato, come, nel caso di specie, il progetto ritenuto, in origine, meritevole di finanziamento fosse radicalmente diverso da quello infine realizzato, non potendosi ammettere, come pure fa l'appellante, una apodittica assimilazione “categoriale” delle due opere ad interventi per finalità sociali. I rilievi svolti hanno carattere dirimente del giudizio. Nessun supplemento istruttorio merita la causa, laddove la richiesta di consulenza tecnica d'ufficio, nei termini di cui al motivo istruttorio svolto in via subordinata, va disattesa per il suo carattere esplorativo. Al rigetto dell'appello segue di regolare le spese secondo soccombenza. Segue alla soccombenza dell'appellante di dichiarare la ricorrenza, a carico della stessa parte, delle condizioni per il pagamento di un importo pari al contributo unificato dovuto per la impugnazione.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Roma, definitivamente pronunciando, ogni diversa domanda, deduzione e difesa respinte così provvede:
- rigetta l'appello e conferma la sentenza impugnata;

- condanna la parte appellante alla rifusione, in favore della parte appellata, delle spese del grado che liquida in complessivi € 10.000 per compensi, oltre Iva, Cpa e spese generali al 15%;
- dichiara la ricorrenza, a carico della parte appellante, delle condizioni per il pagamento di un importo pari al contributo unificato dovuto per la impugnazione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7.10.2025. Il consigliere estensore Giovanna Gianì Il Presidente Nicola Saracino
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