Numero registro generale 17415/2021 Numero sezionale 216/2025 Numero di raccolta generale 26715/2025 Data pubblicazione 03/10/2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SECONDA SEZIONE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

NA AL

Presidente

AT AP

Consigliere

TO AR

Consigliere

RI GU

ST AT

Consigliere

ha pronunciato la seguente

Consigliere Rel.

SENTENZA

Oggetto: SANZIONI

AMMINISTRATIVE

Ud. 23/01/2025 PU

sul ricorso iscritto al n. 17415/2021 R.G. proposto da: DA SI IA DE JESUS, rappresentata e difesa dall'avvocato LEO SIMONE, unitamente all'avvocato BARONI ALESSANDRO;

contro

PREFETTURA DI LUCCA;

- ricorrente -

- intimata -

avverso la SENTENZA del TRIBUNALE DI LUCCA n. 351/2021, depositata il 09/04/2021; udita la relazione svolta dal Consigliere ST AT;
udite conclusioni rese dal Sostituto Procuratore Generale nella persona

del dott. MICHELE DI MAURO;

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udita la discussione orale dell'avvocato SIMONE LEO per parte ricorrente.

FATTI DI CAUSA

1. In data 20.07.2012 Da VA AR De US veniva fermata alla guida di veicolo e gli agenti accertatori rilevavano che la stessa era senza patente, essendo titolare solamente di una licenza brasiliana non convertibile in Italia. La De US veniva condannata dal Tribunale penale di Lucca con decreto penale di condanna n. 491/13 del 18.04.2013 ai sensi dell'art. 116, comma 13 (recte: comma 15), Codice della Strada ('CdS') vigente ratione temporis che, all'epoca dei fatti, puniva la condotta come reato, con la comminazione della pena di €. 2.500,00 di ammenda. In data 14.07.2015 il decreto penale era divenuto definitivo ed irrevocabile, avendo l'imputata rinunciato all'opposizione.

1.1. I 10.09.2018, a seguito della depenalizzazione del reato (intervenuta con d.lgs. n. 8/2016), il Giudice dell'Esecuzione penale revocava il decreto penale di condanna e trasmetteva gli atti alla Prefettura di Lucca che, con verbale IT PR LUSPC 0006767150219 del 15.02.2019, contestava alla De US il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di €. 5.000,000, oltre a €. 6,80 di spese, ai sensi dell'art. 116, comma 13, C.d.S.

1.2. Il verbale veniva impugnato dalla De US innanzi al Giudice di Pace di Lucca che rigettava l'opposizione.

2. La pronuncia del giudice di prime cure veniva gravato da appello dalla medesima De US davanti al Tribunale di Lucca sostenendo che, stante la revoca del decreto penale di condanna definitivo, la Prefettura non avrebbe potuto irrogare la sanzione pecuniaria, trattandosi della medesima condotta di cui al procedimento penale.

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3. Il Tribunale di Lucca rigettava l'appello, affermando che il comma dell'art. 8 d.lgs. n. 8 del 2016 nel prescrivere che nei casi come quello in esame, in cui il procedimento penale era stato definito prima dell'entrata in vigore della legge di depenalizzazione, il giudice dell'esecuzione revocava la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato, doveva comunque adottare i provvedimenti conseguenti, consistenti nella trasmissione degli atti all'autorità amministrativa. Il giudice di seconde cure riteneva, quindi, temeraria la tesi prospettata dall'appellante, in virtù della quale il giudice dell'esecuzione penale si sarebbe dovuto limitare alla revoca del decreto penale divenuto irrevocabile senza trasmettere gli atti al Prefetto, poiché tale tesi perveniva alla conclusione paradossale di lasciare impunita una condotta (guida senza patente) in quanto consumata prima dell'entrata in vigore del decreto di penalizzazione e già punita con sanzione penale irrevocabile.

4. Avverso la sentenza del Tribunale proponeva ricorso per cassazione Da VA AR De US, affidandolo ad un unico motivo illustrato da memoria. Restava l'intimata Prefettura di Lucca. Il ricorso veniva chiamato nell'adunanza camerale del 21.04.2022. Il Collegio reputava non emergere evidenza decisoria e, con ordinanza interlocutoria n. 16992 del 2022, rimetteva la causa a nuovo ruolo per la decisione in pubblica udienza.

4.1. Il ricorso è chiamato alla pubblica udienza del 23 gennaio 2025. Il Pubblico Ministero conclude per l'accoglimento del ricorso, non ritenendo corretta la lettura interpretativa del Tribunale di Lucca in merito agli artt. 8 e 9 del d.lgs. n. 8 del 2016 e dell'art. 116 del Codice

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della Strada, alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale n. 96 del 20 maggio 2020. In prossimità della pubblica udienza la ricorrente ha depositato nota difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l'unico motivo di ricorso si deduce violazione o falsa applicazione delle norme di diritto di cui agli artt. 8 e 9 del d.lgs. n.8/2016 e, conseguentemente, dell'art. 116, comma 13, del Codice della Strada, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3) cod. proc. civ. La ricorrente censura la statuizione del giudice territoriale per avere respinto l'appello sull'errato presupposto dell'applicabilità in via retroattiva della sanzione amministrativa oggi prevista dall'art. 116, comma 15, C.d.S., sulla base di quanto disposto dagli artt. 8 e 9 del decreto legislativo n. 8/2016, nonostante sul fatto storico oggetto di causa fosse già intervenuto un decreto penale irrevocabile di condanna. In particolare, precisa il ricorso, è errata l'applicazione dell'art. 8 di detto decreto, che pone espressamente - quale limite alla applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria - l'irrevocabilità della sentenza di condanna (o di un decreto, come nel caso di specie). Tale lettura trova ampio sostegno nella impostazione logico-sistemica che si può dedurre dalla lettura delle norme oggetto di esame, in particolare, del successivo art. 9 d.lgs. n. 8/2016 che non prevede l'ipotesi di trasmissione degli atti all'autorità amministrativa nell'ipotesi pronuncia passata in giudicato. Pertanto, i «provvedimenti conseguenti» di cui al comma 2, art. 8, non possono consistere nella trasmissione degli atti all'autorità amministrativa per l'irrogazione della relativa sanzione - diversamente da quanto sostenuto dal Tribunale - ma sono quelli di cui all'art. 193 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, e si traducono nell'annotazione sulla

di

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sentenza di condanna o sul decreto penale del provvedimento di

revoca.

1.1. Il motivo è fondato.

Il d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8 rappresenta un ampio intervento di depenalizzazione - adottato sulla base della delega conferita dall'art. 2 della legge n. 67 del 2014 - accompagnato da una disciplina transitoria, recata segnatamente dagli artt. 8 e 9 del d.lgs. n. 8 del 2016. 1.2. Ai fini di una migliore comprensione del tema trattato, è opportuno riprodurre la normativa applicabile. L'art. 8 del d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8 (rubricato <<Applicabilità delle sanzioni amministrative alle violazioni anteriormente commesse»), nel testo applicabile ratione temporis, dispone quanto segue: <

1. Le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso, sempre che il procedimento penale non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili.

2. Se i procedimenti penali per i reati depenalizzati dal presente decreto sono stati definiti, prima della sua entrata in vigore, con sentenza di condanna o decreto irrevocabili, il giudice dell'esecuzione revoca la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato e adotta i provvedimenti conseguenti. Il giudice dell'esecuzione provvede con l'osservanza delle disposizioni dell'articolo 667, comma 4, del codice di procedura penale.

3. Ai fatti commessi prima della data di entrata in vigore del presente decreto non può essere applicata una sanzione amministrativa pecuniaria per un importo superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'articolo 135 del Codice penale. A tali fatti non si applicano le sanzioni amministrative

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accessorie introdotte dal presente decreto, salvo che le stesse sostituiscano corrispondenti pene accessorie>>. Il successivo art. 9 del d.lgs. n. 8 del 2016 (rubricato «Trasmissione degli atti all'autorità amministrativa») scandisce gli obblighi di trasmissione degli atti funzionali alla regola dettata dall'art. 8, comma 1, distinguendo le forme di attuazione dell'intervento di depenalizzazione e dei connessi obblighi di trasmissione in ragione del diverso momento procedimentale nel quale si è verificata l'entrata in vigore del decreto legislativo. La norma così recita: <

1. Nei casi previsti dall'articolo 8, comma 1, l'autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all'autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi, salvo che il reato risulti prescritto o estinto per altra causa alla medesima data.

2. Se l'azione penale non è stata ancora esercitata, la trasmissione degli atti è disposta direttamente dal pubblico ministero che, in caso di procedimento già iscritto, annota la trasmissione nel registro delle notizie di reato. Se il reato risulta estinto per qualsiasi causa, il pubblico ministero richiede l'archiviazione a norma del codice di procedura penale;
la richiesta ed il decreto del giudice che la accoglie possono avere ad oggetto anche elenchi cumulativi di procedimenti.

3. Se l'azione penale è stata esercitata, il giudice pronuncia, ai sensi dell'articolo 129 del codice di procedura penale, sentenza inappellabile perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, disponendo la trasmissione degli atti a norma del comma 1. Quando è stata pronunciata sentenza di condanna, il giudice dell'impugnazione, nel dichiarare che il fatto non è previsto dalla legge come reato, decide sull'impugnazione ai soli effetti delle disposizioni e dei capi della

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sentenza che concernono gli interessi civili.

4. L'autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosettanta giorni dalla ricezione degli atti.

5. Entro sessanta giorni dalla notificazione degli estremi della violazione l'interessato è ammesso al pagamento in misura ridotta, pari alla metà della sanzione, oltre alle spese del procedimento. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689. 6. Il pagamento determina l'estinzione del procedimento».

1.2.1. Tali disposizioni si applicano anche al reato di guida senza patente di cui all'art. 116, comma 15, CdS, trasformato in illecito amministrativo in forza dell'art. 1, comma 5, lett. b), del d.lgs. n. 8 del 2016. Sì che la guida di veicoli in difetto del prescritto titolo abilitativo, precedentemente punita con la sola ammenda da €. 2.257,00 a €. 9.032,00, sarebbe soggetta in forza della norma menzionata - alla sanzione amministrativa pecuniaria da €. 5.000,00 a €. 30.000,00 prevista dalla norma sopra menzionata. Tuttavia, il legislatore delegato si è misurato con la natura afflittiva del nuovo illecito punitivo di rilievo amministrativo, adeguandosi al dictum della corte EDU e della Corte costituzionale (v. sentenze nn. 196/10 e 104/14), e ha perciò dato attuazione al principio costituzionale della irretroattività del trattamento più afflittivo ai sensi del comma 3 dell'art. 8, d.lgs. n. 8 del 2016 sopra riportato, mantenendo dunque la precedente ammenda determinabile tra €. 2.257,00 e €. 9.032,00. 1.3. La disciplina transitoria contenuta nelle disposizioni sopra riportate è stata voluta dal legislatore delegato al fine di scongiurare gli effetti distorsivi della c.d. successione impropria tra norme penali e norme sanzionatorie amministrative che, anche attraverso

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l'interpretazione della giurisprudenza di legittimità penale (per tutte: Sez. U, sentenza 29 marzo-28 giugno 2012, n. 25457) - può condurre alla totale impunità dei fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore della legge depenalizzatrice, attraverso una pronuncia sic et simplicter <<liberatoria», senza che si configuri a carico dell'autorità giudiziaria alcun obbligo di trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente. L'esito della totale impunità viene tollerato alla luce sia del principio di legalità enunciato dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981 (che impedisce di applicare le sanzioni amministrative a fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge che le ha introdotte); sia in ragione della non applicabilità alla sanzione amministrativa del principio di retroattività della legge più favorevole al reo, di cui all'art. 2, comma 4, cod. pen.

per

1.3.1. Le norme in esame, peraltro, hanno superato lo scrutinio di legittimità costituzionale sollevato dal Tribunale di Siracusa innanzi alla Corte delle leggi che, con sentenza n. 96 del 2020, ha ritenuto un verso - infondata l'asserita violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso di delega;
per altro verso, ha ritenuto inammissibile la denuncia della violazione del principio di irretroattività della norma penale sfavorevole, sancito dall'art. 25, secondo comma, Cost., in quanto non assolto dal giudice remittente l'onere di superare, adeguatamente motivando, la presunzione di maggior favore del trattamento sanzionatorio amministrativo introdotto con la legge depenalizzazione di cui si discute (punti 4. - 4.3.; 5. - 5.6.).

1.4. L'estensione delle nuove sanzioni amministrative ai fatti anteriori all'entrata in vigore della legge che le prevede incontra, tuttavia, numerosi limiti operativi, sul modello di quanto previsto dall'art. 40 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (<Violazioni commesse anteriormente alla legge di depenalizzazione:

di

Le

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disposizioni di questo Capo si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della presente legge che le ha depenalizzate, quando il relativo procedimento penale non sia stato definito»), e dall'art. 100 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507 ('Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205', Art. 100: <<Applicabilità delle sanzioni amministrative alle violazioni anteriormente commesse.

1. Le disposizioni del presente decreto legislativo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso, sempre che il procedimento penale non sia stato definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili»). Tra questi, oltre al sopra richiamato comma 3 dell'art. 8, inteso a mantenere la previsione transitoria nella logica del principio di retroattività della lex mitior, rileva in questa sede il comma 1 dell'art. 8: in esso, il legislatore delegato ha individuato nel passaggio in giudicato della sentenza o del decreto penale di condanna - il limite operativo dell'estensione delle nuove sanzioni ai fatti anteriori, per i quali sia già intervenuta una decisione irrevocabile di condanna, assegnando al giudice dell'esecuzione il compito di revocare la statuizione con la formula «il fatto non è previsto come reato», e individuando nella procedura di cui all'art. 667, comma 4, cod. proc. pen. (ordinanza adottata senza formalità, comunicata alle parti è opponibile, entro il termine decadenziale di 15 giorni dalla comunicazione, innanzi allo stesso giudice) la pertinente formula decisoria.

1.4.1. Ne deriva che, nella testuale ipotesi di procedimento penale già definito con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili prima

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dell'entrata in vigore del decreto legislativo in esame, i «provvedimenti conseguenti» alla revoca della sentenza o del decreto, di cui al comma 2 del medesimo art. 8, non sono identificabili come ritenuto il Tribunale di Lucca - nella trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente ai fini dell'irrogazione delle nuove sanzioni. Essi sono, invece, rinvenibili a titolo esemplificativo - nella scarcerazione del condannato, nella cessazione dell'esecuzione delle pene irrogate, nella revoca dei provvedimenti ablatori e delle pene accessorie precedentemente irrogate. Del resto, come osserva il PM nelle sue conclusioni scritte, per i procedimenti penali definiti con sentenza di condanna o decreto irrevocabili prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 8 del 2016, nessun obbligo di trasmissione è stato posto a carico del giudice dell'esecuzione penale dall'art. 8 comma 2, e dall'art. 9 del d.lgs. n. 8 del 2016, mentre invece espresso obbligo di trasmissione de quo è posto a carico del pubblico ministero, se l'azione penale non è stata ancora esercitata;
ovvero a carico del giudice del dibattimento di primo grado o del giudice dell'impugnazione, se l'azione penale è stata esercitata (art. 9, commi 2 e 3, d.lgs. n. 8 del 2016).

1.5. L'esito di tale ricostruzione interpretativa non è né illogico né incompatibile con il sistema (così nella sentenza impugnata p. 1, ultimi due righi): la sostanziale impunità in cui si traduce la specifica situazione contemplata nell'inciso di cui al comma 1, art. 8, d.lgs. n. 8 del 2016, è in linea con il già evocato principio di legalità.

1.5.1. Non si condivide, di contro, l'interpretazione data dalla ricorrente (in ricorso a p. 7, ultimo capoverso;
p. 9, 8° capoverso) come esposta nella discussione orale, che riterrebbe violato il principio del ne bis in idem (protetto dall'art. 4 Prot. 7 CEDU, per il tramite dell'art. 117, comma 1, Cost.) nell'ipotesi di una seconda irrogazione

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di sanzione amministrativa, una volta divenuto definitivo e irrevocabile il decreto (o sentenza) penale di condanna. Alla luce dello stato dell'arte» consegnatoci dalla giurisprudenza europea e costituzionale, contrariamente a quanto argomentato dalla ricorrente, la garanzia del ne bis in idem non si oppone alla possibilità che un soggetto sia sottoposto, in esito a un medesimo procedimento, a due o più sanzioni distinte per il medesimo fatto. La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo e la Corte costituzionale, a valle di un lungo percorso interpretativo (v. sul punto, per tutte: Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 34699 del 12.12.2023, in motivazione) hanno stabilito che il sistema del <<doppio binario»> non è di per sé illegittimo: ai fini del rispetto della garanzia del ne bis in idem non è più sufficiente fermarsi all'accertamento di un cumulo tra due procedimenti sanzionatori aventi entrambi carattere punitivo (bis in idem), ma occorrerà verificare che gli stessi non siano tra loro connessi al punto da potersi considerare come aspetti di un unico procedimento (per tutte: Corte EDU, caso A & B c. Norvegia). Verifica, quest'ultima, che spetta al giudice anche di legittimità facendo applicazione del test di stretta connessione secondo i criteri dettati dalla Corte EDU (Corte Costituzionale, sentenze n. 149 del 2022; n. 145 del 2020; n. 222 del 2019; n. 43 del 2018).

1.6. In definitiva, il Collegio ritiene di doversi attenere al principio per cui <<la persona imputata della contravvenzione di cui all'art. 116, comma 15, CdS per fatti antecedenti all'entrata in vigore del d.lgs. n. 8 del 2016, nel caso in cui sia stata già condannata con sentenza o con decreto divenuti irrevocabili a tale data, non può ritenersi soggetta all'irrogazione delle nuove sanzioni amministrative di cui all'art. 1, comma 5, lett. b), del d.lgs. n. 8 del 2016. Ciò in quanto, non trovando applicazione la disciplina transitoria sopra richiamata, si deve ricorrere alla regola ermeneutica di carattere generale, richiamata nella

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sentenza della Corte Costituzionale n. 96 del 2020, secondo cui non sono in linea di principio applicabili le sanzioni amministrative a fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge depenalizzatrice, alla luce dei principi di legalità, enunciato dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981».

2. Tornando al caso che ci occupa, il giudice dell'esecuzione penale, revocato il decreto penale di condanna, ha erroneamente trasmesso gli atti alla Prefettura di Lucca, mentre avrebbe dovuto limitarsi a revocare la sentenza o il decreto, dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato, e adottare i provvedimenti conseguenti di sua competenza con l'osservanza delle disposizioni dell'articolo 667, comma 4, cod. proc. pen., come stabilito dai commi 1 e 2 dell'art. 8 d.gs. n. 8 del 2016. 3. In definitiva, il Collegio accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti, annulla il verbale IT PR LUSPC 0006767150219 del 15.02.2019 emesso dalla Prefettura di Lucca nei confronti di Da VA AR De US. Stante la novità della questione, intervenuta la sentenza interpretativa della Corte costituzionale solo nel 2020, le spese di lite dell'intero giudizio sono integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla il verbale IT PR LUSPC 0006767150219 del 15.02.2019 emesso dalla Prefettura di Lucca nei confronti di Da VA AR De US;
le spese di lite dell'intero giudizio sono interamente compensate fra le parti.

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Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 23 gennaio 2025. Il Consigliere Relatore ST AT

La Presidente

NA AL

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