Composta dagli Ill.mi Signori:
Dott. Bruno Oliva Presidente

1. Dott. Antonio Agrò Consigliere

2. Dott. Vincenzo Rotundo Consigliere

3. Dott. Agnello Rossi Consigliere

4. Dott. Domenico Carcano Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
RE NC, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza in data 24 maggio 2002 della Corte d'Appello di Trento;

Udita la relazione fatta dal Consigliere, dott. Vincenzo Rotundo;

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, dr. Vito Monetti, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Uditi i difensori, avv.ti Diodà e Giudiceandrea, che hanno insistito per l'accoglimento del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
1.1 .-. Con sentenza in data 25 settembre 2001, il Tribunale di Trento ha dichiarato RE NC colpevole del delitto di peculato continuato (per essersi appropriato, quale presidente del gruppo consiliare del Partito Autonomista Trentino Tirolese (P.A.T.T.), costituito in seno al consiglio provinciale di Trento, di parte dei contributi ottenuti dalla Provincia per l'esplicazione dei compiti del proprio gruppo, impiegandoli per sostenere spese afferenti la sua persona o il suo partito) e lo ha condannato, previa concessione delle attenuanti generiche e di quella di cui all'art. 323 bis c.p., alla pena di anni uno e mesi sei di reclusione e all'interdizione dai pubblici uffici per un anno, con il beneficio della sospensione condizionale.
Con sentenza in data 24 maggio 2002, la Corte d'Appello di Trento ha corretto la durata della interdizione dai pubblici uffici determinandola in anni uno e mesi sei, confermando nel resto la suindicata sentenza, appellata dall'imputato e dal Pubblico Ministero.
1.2 .-. Avverso quest'ultima sentenza della Corte d'Appello di Trento ha proposto ricorso per cassazione, tramite i suoi difensori, RE NC, chiedendone l'annullamento.
1.3 .-. In particolare, con un primo ricorso, firmato dall'avv. Giudiceandrea, si deduce:
A) Inosservanza ed erronea applicazione della legge penale, violazione dell'art. 357 c.p. in relazione alla natura del gruppo consiliare e del capo-gruppo nell'organizzazione amministrativa della Provincia autonoma di Trento. I gruppi consiliari, come ritenuto dal prevalente orientamento della giurisprudenza, andrebbero configurati non come organi dei consigli regionali o provinciali, ma come libere associazioni non riconosciute. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che, in base alla disciplina vigente, i gruppi non esprimono mai la volontà dei consigli in cui sono inseriti, né gli atti da essi posti in essere sono mai imputabili giuridicamente ai consigli regionali o provinciali. Anche la disciplina dettata dal Regolamento approvato dal Consiglio Provinciale di Trento con deliberazione in data 1 aprile 1981, n. 5 (punto 5), qualificando come "contributi" (e non come "spese") le somme che dal Consiglio vengono messe a disposizione dei gruppi, denoterebbe la natura di associazioni private (e non di organi) dei gruppi consiliari. I contributi erogati ai gruppi dal Consiglio sarebbero, pertanto, somme di "denaro pubblico" assegnate a soggetti privati e avrebbero una destinazione "vincolata", dovendo essere impiegati dai gruppi stessi (e da chi agisce per i medesimi) "per l'esplicazione di loro compiti" (punto 5 cit., n. 3). Infine, proprio in virtù della funzione tipica dei gruppi di essere il canale di collegamento fra il Consiglio e la società provinciale, tra i compiti dei gruppi stessi rientrerebbero non soltanto le attività che si svolgono all'interno del consiglio, ma anche attività esterne ad esso funzionali. Non vi sarebbe poi nella disciplina regolamentare alcuna prescrizione che realmente imponga una pubblicità analitica del modo di impiego dei contributi. In definitiva, il capo-gruppo non potrebbe essere qualificato come pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio e non sarebbe configurabile nel caso di specie il reato di peculato. B) Inosservanza ed erronea applicazione della legge penale, violazione dell'art. 314 c.p. in relazione alla natura della contestata "appropriazione" di pubblico denaro. In ogni caso, non essendo richiesto un rendiconto analitico del contributo, il capo-gruppo disporrebbe di una vasta discrezionalità nella scelta delle attività da intraprendere e finanziare per porre il gruppo nelle condizioni di esplicare al meglio il proprio compito. E, tenuto conto che il gruppo consiliare non sarebbe altro che la proiezione di un partito nell'ambito del Consiglio, nella discrezionalità del capo-gruppo rientrerebbe anche il finanziamento di quelle attività di partito che egli consideri particolarmente utili per il corretto esercizio della sua funzione, quali l'organizzazione di manifestazioni, di riunioni con i simpatizzanti, la promozione di sondaggi, l'acquisizione di consulenze. Nel caso di specie, essendo stati destinati i contributi ad attività di tal genere, non si sarebbe verificata alcuna distrazione di denaro dalle finalità per cui i contributi stessi erano stati concessi. 1.4 .-. In un secondo ricorso, presentato dall'avv. Diodà, si lamenta:
A) Violazione dell'art. 606, lettera b), c.p p., per erronea applicazione dell'art. 357 c .p. Il gruppo consiliare non sarebbe un organo di diritto pubblico, ma una associazione politica, con finalità privatistiche sue proprie, e cioè una formazione di diritto privato. Inoltre, in riferimento alla funzione pubblico-amministrativa riconosciuta dalla sentenza censurata al capo-gruppo, sarebbe erroneo qualificare come pubblico ufficiale colui che ottiene e gestisce contributi di denaro pubblico, per il solo fatto che la concessione di contributi sia regolata da norme di diritto pubblico e per la sola circostanza che essi siano sottoposti ad un vincolo di destinazione di pubblico interesse. Ciò sarebbe dimostrato dalla esistenza nel nostro ordinamento di una previsione come quella di cui all'art. 316 bis c.p., nella quale, pur essendo di diritto pubblico le norme che regolano la concessione e l'utilizzo delle attribuzioni di denaro pubblico, e pur essendo i finanziamenti destinati ad attività di pubblico interesse, il soggetto attivo del reato è "estraneo alla pubblica amministrazione". In ogni caso il capo-gruppo non potrebbe essere considerato pubblico ufficiale, in quanto la disciplina dettata dal regolamento consiliare non avrebbe individuato in alcun modo le modalità di gestione del contributo e avrebbe attribuito al capo-gruppo medesimo una vasta discrezionalità in proposito, proprio per non comprimere la libertà di agire di tale "formazione associata a carattere politico-privatistico". Il contributo sarebbe, in definitiva, una sovvenzione di una attività politica, come tale, da un lato, indefinibile nei suoi limiti oggettivi e, dall'altro, anche riservata.
B) Violazione dell'art. 606, lettera b), c.pp. per erronea applicazione dell'art. 314 c.p. Anche a volere considerare il ricorrente un pubblico ufficiale, non sussisterebbe il reato di peculato "per mancanza del presupposto della destinazione pubblica del denaro concesso dalla Provincia al gruppo consiliare P.A.T.T.". La sentenza impugnata avrebbe errato nell'identificare "i compiti del gruppo" (alla cui esplicazione il punto 5 del regolamento consiliare del 1 aprile 1981 destina i contributi a carico del Consiglio provinciale) nell'esercizio di poteri istituzionali di legislazione e amministrazione". Infatti il citato punto 5 non descriverebbe in alcun modo la tipologia dei compiti del gruppo consiliare. Conseguentemente i contributi erogati servirebbero a coprire le spese che il gruppo consiliare ha sostenuto per le sue esigenze di formazione associativa a carattere politico, caratterizzata da interessi propri, da finalità sue proprie, di natura autonoma e distinta da quelle del Consiglio provinciale. In considerazione della vasta autonomia che il capo-gruppo avrebbe nella scelta delle attività da intraprendere e finanziare, i pagamenti di materiale propagandistico del partito di riferimento o di pranzi e rinfreschi consumati in occasione di incontri o di oggettini d'argento o d'oro da offrire in regalo agli elettori avrebbero dovuto essere ritenuti totalmente funzionali a tale obiettivo.
1.5 .-. Nell'imminenza della pubblica udienza, la difesa del ricorrente ha depositato motivi nuovi ex art. 585 c.p.p., con i quali insiste per l'accoglimento del ricorso, ribadendo che i gruppi consiliari non sarebbero organi dei consigli regionali o provinciali, ma associazioni non riconosciute, e che il capo-gruppo, che non svolgerebbe attività pubblicistica, non potrebbe essere qualificato come pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio. Conseguentemente, nel caso di comprovata utilizzazione di contributi per finalità estranee ai compiti del gruppo, non troverebbe applicazione l'art. 314 c.p., ma occorrerebbe ricorrere a diverse ipotetiche figure di reato, quali la appropriazione indebita (art. 646 c.p.), eventualmente aggravata dall'art. 61 n. 11 c.p., o la malversazione a danno dello Stato (art. 316 bis c.p.). CONSIDERATO IN DIRITTO
2.1 .-. La Corte d' Appello di Trento, nel confermare la sentenza del Tribunale di quella città, ha ritenuto RE NC colpevole del delitto di peculato aggravato, per essersi appropriato, quale presidente del gruppo consiliare del Partito Autonomista Trentino Tirolese (P.A.T.T.), costituito in seno al Consiglio provinciale di Trento, di parte dei contributi ottenuti dalla Provincia per l'esplicazione dei compiti del gruppo, impiegandoli per sostenere spese afferenti la sua persona o il suo partito.
2.2 .-. In via preliminare si impone un breve riepilogo della normativa vigente sui gruppi consiliari della Provincia di Trento. Analogamente a quanto avviene per i gruppi dei consigli regionali, la disciplina di base dei gruppi del Consiglio della Provincia Autonoma di Trento è contenuta nel regolamento interno del Consiglio provinciale, che, in base agli artt. 31 e 49 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (DPR 31/8/1972, n. 670), è approvato a maggioranza assoluta dei consiglieri.
Il regolamento interno del Consiglio provinciale, approvato con deliberazione del 6/2/1991, n. 3, si occupa specificamente dei gruppi consiliari negli artt. 23, 24 e 28. II primo (art. 23) disciplina la costituzione dei gruppi (ivi compreso il gruppo misto) e la nomina dei loro presidenti;
il secondo (art. 24) regola la conferenza dei presidenti dei gruppi, i relativi compiti e le modalità di finanziamento;
il terzo (art. 28) riguarda, oltre al trattamento economico dei consiglieri, gli "interventi a favore dei gruppi", stabilendo che siano disciplinati da un apposito regolamento approvato dal Consiglio, su proposta dell'Ufficio di presidenza.
Questo particolare regolamento è stato approvato dal Consiglio provinciale con deliberazione in data 1/4/1981, n. 5 (poi modificata da deliberazioni successive), e, al punto 5, disciplina le "sovvenzioni per il funzionamento dei gruppi".
In particolare, mentre il comma 1 del punto 5 prevede la messa a disposizione da parte del Consiglio provinciale di locali ed attrezzature per le sedi dei gruppi (e, parallelamente, il successivo punto 6 disciplina il rimborso ai gruppi consiliari degli oneri sostenuti dagli stessi per il personale a contratto), i successivi commi si occupano della erogazione di "contributi" ai gruppi.
Così i commi 2 e 4 stabiliscono che i gruppi consiliari, "per l'esplicazione dei propri compiti", possono ottenere, a carico del bilancio del Consiglio provinciale, la concessione di un contributo, costituito da una quota fissa uguale per tutti i gruppi e da una quota variabile determinata in misura proporzionale alla loro consistenza numerica.
A tal fine, come stabilisce il comma 3, i presidenti dei gruppi consiliari devono fare annualmente una richiesta al Presidente del Consiglio provinciale. Inoltre, ai sensi dei comma 5 e 6, essi devono rilasciare alla presidenza del Consiglio provinciale, entro il 10 gennaio di ogni anno, una dichiarazione attestante che il contributo è stato utilizzato "per l'esplicazione di compiti" del rispettivo gruppo consiliare, e il mancato rilascio della predetta dichiarazione comporta la sospensione della erogazione del contributo. Infine i commi 7 ed 8 prescrivono che il mancato utilizzo, anche parziale, del contributo comporta il recupero della somma non utilizzata a favore del bilancio del Consiglio, e che i presidenti dei gruppi consiliari devono presentare, entro il mese di febbraio di ogni anno, al Presidente del Consiglio il bilancio finanziario consuntivo relativo all'utilizzo del contributo ricevuto, affinché sia pubblicato sul periodico del Consiglio provinciale.
A queste fonti normative si aggiunge, come rilevato nella sentenza censurata, la legge 3/8/1999, n. 265, ora confluita nel Testo unico delle leggi sugli ordinamenti degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18/8/2000, n. 267, i cui artt. 38, comma 3, e 39, comma 4, prevedono, per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e per le Province, la costituzione di "strutture apposite per il funzionamento dei Consigli", la attribuzione di risorse "per il funzionamento dei gruppi consiliari regolarmente costituiti" e il diritto dei gruppi consiliari "a una adeguata e preventiva informazione sulle questioni sottoposte al Consiglio". 2.3 .-. Ad avviso della Corte d'Appello di Trento, il quadro normativo sopra sommariamente descritto non lascerebbe margine a dubbi in ordine alla natura pubblicistica dei gruppi consiliari, in quanto "essi sono istituiti e regolati da norme di diritto pubblico, i loro componenti esercitano una pubblica funzione e, per questa ragione, sono finanziati con denaro pubblico".
In ogni caso la Corte di merito ha ritenuto che, "anche a voler prescindere dalla tematica sulla natura giuridica dei gruppi consiliari", il presidente del gruppo consiliare, quale soggetto che riceve e gestisce il contributo secondo una disciplina dettata da norme di diritto pubblico, esercita una pubblica funzione amministrativa ai sensi dell'art. 357 c.p., e, conseguentemente, in caso di appropriazione da parte sua del contributo in questione, distogliendolo dall'impiego per il quale è stato erogato, commette il delitto di peculato.
Su queste premesse, la Corte d'Appello, una volta stabilito che "il contributo erogato dalla Provincia doveva servire a sostenere le spese inerenti al funzionamento del gruppo consiliare inteso come articolazione interna del Consiglio e, quindi, come organo di supporto in vista dell'esercizio dei poteri istituzionali di legislazione e amministrazione", ha rilevato che i pagamenti incriminati erano stati nel caso di specie effettuati per finalità per nulla riconducibili alle "previste esigenze istituzionali". Tali pagamenti concernevano, infatti, il prezzo di materiale propagandistico fornito al partito politico di riferimento o di pranzi e rinfreschi consumati in occasione di incontri in campagna elettorale o di oggettini-regalo per gli elettori di riguardo, e dovevano essere considerati "palesemente estranei alle finalità istituzionali alla cui soddisfazione il denaro pubblico era vincolato".
2.4 .-. Il carattere ambivalente dei gruppi consiliari (espressione dei partiti - e quindi operanti nella società e collocati nella dimensione delle associazioni private) ma ad un tempo elementi essenziali della struttura e dell'agire delle assemblee politiche - e quindi ubicati anche nell'ambito dell'organizzazione dei pubblici poteri) si riflette inevitabilmente sulla loro configurazione giuridica, tanto che essi sono stati visti da dottrina e giurisprudenza sia come libere associazioni non riconosciute sia come organi dei consigli.
A prescindere dalla natura giuridica dei gruppi consiliari (e del presidente di essi, quale soggetto che riceve e gestisce il contributo), sembra a questa Corte indispensabile preventivamente definire se i contributi versati ai gruppi consiliari possano dirsi vincolati nella loro destinazione a determinate finalità o siano, invece, discrezionalmente, fruibili, o se, tra le due alternative, possano darsi ipotesi intermedie.
Per risolvere il quesito, è indispensabile basarsi, per quanto concerne i gruppi consiliari della Provincia di Trento, sul dato letterale della disposizione che tali contributi prevede, e cioè il punto 5 del regolamento n. 5 del 1981. Tale punto, da un lato, reca la rubrica: "Sovvenzioni per il funzionamento dei gruppi", e, dall'altro, al suo comma 2, testualmente finalizza i contributi in esame alla esplicazione dei "compiti" dei gruppi.
Questa disposizione va interpretata, tenendo conto, in primo luogo, del dato lessicale (l'uso del termine "compiti", necessariamente generico e onnicomprensivo, proprio al fine di evitare inammissibili controlli sulla attività politica del gruppo;
la omessa descrizione della tipologia di detti "compiti"), e, in secondo luogo, dell'unico dato certo che l'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ha maturato in riferimento alla natura giuridica dei gruppi consiliari, l'essere cioè essi una sorta di essenziale interfaccia o cerniera fra i consigli regionali e provinciali (e quindi l'organizzazione dei pubblici poteri) e la società e i cittadini (che, attraverso i partiti politici ed i gruppi, sono rappresentati nei consigli). Ne deriva che si impone una accezione assai ampia dei "compiti" e della attività propri dei gruppi consiliari, per l'esplicazione dei quali i contributi in esame sono erogati. Più specificamente i compiti espletati dai gruppi non sono soltanto quelli che trovano il loro svolgimento all'interno del Consiglio, contribuendo alla organizzazione ed allo svolgimento dei lavori consiliari, ma, in considerazione di quella che si è vista essere la funzione tipica dei gruppi (e cioè di fare da canale di collegamento fra il consiglio e la società), includono sicuramente anche attività esterne rispetto al Consiglio e che attengono più propriamente al mondo della politica, di cui pure i gruppi fanno parte. 2.5 .-. Dalle argomentazioni sopra svolte discende che non può condividersi la conclusione cui perviene la sentenza impugnata, e cioè che i contributi in esame siano destinati esclusivamente a sostenere "le spese inerenti al funzionamento del gruppo consiliare inteso come articolazione interna del Consiglio e, quindi, come organo di supporto in vista dell'esercizio dei poteri istituzionali di legislazione e amministrazione". Infatti, come si è visto, argomenti ermeneutici di carattere testuale e sistematico depongono chiaramente per una interpretazione assai ampia delle attività inerenti ai compiti dei gruppi, che vengono sovvenzionate con i contributi in esame.
D'altra parte anche l'uso dei termini "contributi" e "sovvenzioni" (e non quello, ad esempio, di "spese") milita chiaramente in tal senso.
Anche l'assenza nella disciplina di prescrizioni che realmente impongano una pubblicità analitica del modo di impiego del contributo conferma la necessità di una interpretazione assai lata dei "compiti" esplicati dal gruppo consiliare, sì da ricomprendervi anche attività esterne al Consiglio, che si riallacciano alla natura essenzialmente politica del gruppo stesso.
2.6 .-. D'altra parte la disposizione che detta la disciplina delle sovvenzioni per il funzionamento dei gruppi consiliari deve essere letta alla luce dell'art. 122, comma quarto, della Costituzione e dei principi affermati in proposito dalla giurisprudenza costituzionale (riferibili anche ai consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano), in base ai quali l'immunità prevista da questa norma costituzionale attiene alla particolare natura delle attribuzioni del Consiglio regionale, che costituiscono esplicazione di autonomia costituzionalmente garantita, risultando in parte disciplinata dalla stessa Costituzione e in parte dalle altre fonti normative cui la prima rinvia. La Corte costituzionale ha, in particolare, chiarito che il nucleo caratterizzante di dette attribuzioni, quale definito dall'art. 121, comma secondo, Cost., ricomprende non solo le funzioni legislative e regolamentari, di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione, ma anche quelle di amministrazione attiva, quando siano assegnate all'organo in via diretta ed immediata dalle leggi dello Stato (v. sentenza n. 392 del 1999 e, più recentemente, sentenza n. 292 del 2001). Non si intende con ciò di certo affermare una situazione di generalizzato privilegio per i consiglieri, ma soltanto indicare che, in base al dettato costituzionale, il criterio ermeneutico da privilegiare nella interpretazione di disposizioni quali quella in esame deve sempre essere quello che preservi, al massimo grado, da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell'organo.
2.7 .-. In definitiva, non soltanto le attività istituzionali dei gruppi all'interno del Consiglio provinciale rientrano tra i compiti per la cui esplicazione sono previsti i contributi in esame. Per essere sovvenzionabili ai sensi del citato regolamento n. 5 del 1981, è sufficiente che si tratti di attività che attengano ai compiti "propri" del gruppo, vale a dire di attività (anche politiche) che siano legate da nesso funzionale con la vita e le esigenze del gruppo. Tra esse sicuramente rientrano non soltanto i costi per materiale propagandistico fornito al partito politico di riferimento o per pranzi o rinfreschi consumati in occasione di incontri in campagna elettorale o per oggetti-regalo per gli elettori di riguardo, ma anche i capi di abbigliamento, per altro di esiguo valore, di cui al punto 7 del capo di imputazione, che possono essere inquadrati tra le spese di rappresentanza. Si tratta, infatti, di attività che, in considerazione della natura del gruppo consiliare e della sua stretta connessione con il partito di riferimento, non interrompono il nesso funzionale con i compiti del gruppo stesso.
Pertanto le attività contestate nel capo di imputazione erano destinate alla esplicazione dei "compiti" del gruppo consiliare, nella larga accezione di tali compiti di cui si è detto. Si trattava, quindi, di attività sovvenzionabili ai sensi del citato regolamento provinciale. Nessun reato di peculato è perciò;
configurabile nel caso di specie e si impone l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, il 12 maggio 2003.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 5 AGOSTO 2003.