Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. FAZZIOLI Edoardo - Presidente - del 27/05/2009
Dott. SIOTTO Maria Cristina - Consigliere - SENTENZA
Dott. BONITO Francesco M. S. - Consigliere - N. 1807
Dott. BRICCHETTI Renato - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. BARBARISI Maurizio - Consigliere - N. 012552/2009
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA/ORDINANZA
sul conflitto di competenza sollevato da:
1) GIP TR NAPOLI - CONFLITTO;

nei confronti di:
2) GIP TR BENEVENTO;

ORDINANZA del 09/03/2009 GIP TRIBUNALE di NAPOLI;

sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. BONITO FRANCESCO MARIA SILVIO;

sentite le conclusioni del P.G. che ha indicato la competenza del GIP di Napoli.
RITENUTO IN FATTO

1. Il gip del Tribunale di Benevento, dopo aver convalidato in via di urgenza l'arresto di Abete Ciro, incriminato della violazione del D.Lgs. n. 172 del 2008 in relazione alla illegittima gestione di rifiuti speciali, perché investito dalla relativa richiesta dalla Procura della repubblica della stessa città, ha poi declinato la propria competenza, ritenendo che tutti i reati riferiti alla gestione dei rifiuti e aventi attinenza con le attribuzioni del Sottosegretario di Stato rientrino nella competenza del gip collegiale del Tribunale di Napoli ai sensi del D.L. 23 maggio 2008, n. 90, art. 3, conv. in L. 14 luglio 2008, n. 123.

2. Il 9 marzo 2009 il gip del Tribunale di Napoli dichiarava la propria incompetenza e sollevava conflitto negativo di competenza, rilevando che l'interpretazione sistematica del decreto legge, soprattutto nel testo approvato in sede di conversione, rende evidente che la nuova disciplina si applica ai reati connessi alla gestione dei rifiuti e non a quelli, pur se di natura ambientale, rispetto ai quali risulta del tutto inconferente la c.d. "emergenza rifiuti". Rimetteva, pertanto, gli atti a questa Corte per la risoluzione del conflitto negativo a norma dell'art. 28 c.p.p. e ss.. 3. L'udienza camerale per la trattazione del ricorso veniva fissata per il giorno 13 maggio 2009, data in cui il Collegio, dopo la discussione, riservava la decisione al 24 giugno 2009 ai sensi dell'art. 615 c.p.p., comma 1. OSSERVA IN DIRITTO

1. Il conflitto sussiste, in quanto due giudici contemporaneamente ricusano la cognizione del medesimo fatto loro deferito, dando così luogo a quella situazione di stallo processuale, prevista dall'art.28 c.p.p., e la cui risoluzione è demandata a questa Corte dalla norme successive.
Il conflitto, ammissibile in rito, deve essere risolto mediante la dichiarazione di competenza del gip collegiale del Tribunale di Napoli per le ragioni di seguito illustrate.

2. Il 23 maggio 2008 il Presidente della Repubblica firmava il D.L. 23 maggio 2008, n. 90, recante "Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile" (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 120 del 23 maggio 2008 ed entrato in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione).
In sede di Consiglio dei Ministri tenutosi in data 21 maggio 2008 era stata, infatti, prospettata l'urgenza e la necessità di adottare adeguate iniziative volte al definitivo superamento dell'emergenza nel settore dei rifiuti nel territorio della regione Campania, tenuto conto della grave situazione socio - economico - ambientale derivante dalla situazione di emergenza in atto, suscettibile di compromettere gravemente i diritti fondamentali della popolazione della regione Campania, esposta a rischi di natura igienico-sanitaria ed ambientale, nonché in considerazione delle conseguenti ripercussioni sull'ordine pubblico.
La situazione emergenziale risultava strettamente connessa alla necessità ed urgenza: a) di individuare discariche utilizzabili per conferire i rifiuti urbani prodotti nella regione Campania;
b) di impedire il continuo svilupparsi di incendi dei rifiuti stoccati presso gli impianti di selezione e trattamento, ovvero abbandonati sull'intero territorio campano, e la conseguente emissione di sostanze altamente inquinanti nell'atmosfera; c) di disporre per legge l'individuazione e la realizzazione delle discariche necessarie per lo smaltimento dei rifiuti, tenuto conto delle tensioni sociali che rendono oltremodo critica la localizzazione degli impianti a servizio del ciclo di smaltimento dei rifiuti, con riflessi dannosi di portata imprevedibile per la salute delle popolazioni della regione, e della conseguente necessità di procedere immediatamente allo smaltimento dei rifiuti giacenti o comunque sversati sulle strade e nei territori urbani ed extraurbani;
d) di inserire le misure di contrasto in un quadro coerente con l'esigenza del definitivo superamento del problema dello smaltimento dei rifiuti in Campania, anche individuando soluzioni alternative al conferimento in discarica dei rifiuti urbani mediante il relativo smaltimento in impianti di termodistruzione;
e) di disporre interventi di bonifica e di compensazione ambientale finalizzati ad assicurare adeguata tutela al territorio della regione Campania, nonché interventi per la raccolta differenziata dei rifiuti nello stesso territorio. Non meno importante, nell'ottica emergenziale fondante la decretazione d'urgenza, era stata la valutazione degli esiti dei molteplici procedimenti giudiziari, evidenzianti il coinvolgimento della criminalità organizzata nelle attività di gestione dei rifiuti nella regione Campania. Per tale motivo, venivano inserite nel testo di legge governativo alcune disposizioni "eccezionali" (art. 3) finalizzate all'obiettivo di fornire adeguate risposte, anche in termini di efficienza, nello svolgimento delle attività di indagine in ordine ai reati commessi nell'ambito delle predette attività di gestione dei rifiuti, valutati anche i reiterati e motivati provvedimenti giudiziari cautelari che avevano disposto il sequestro degli impianti di produzione dei combustibili da rifiuti (CDR) esistenti nella regione Campania.
Il citato decreto legge ha introdotto la figura di un Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui sono state conferite "in via di assoluta irripetibilità e straordinarietà" e, comunque, fino al 31 dicembre 2009, le necessarie attribuzioni (specificate nell'art. 2) per la soluzione dell'emergenza rifiuti nella regione Campania.
Al fine di semplificarne la trattazione e garantire nel contempo un più efficace coordinamento delle attività investigative e di indagine durante lo stato emergenziale (ossia, sino al 31 dicembre 2009), il decreto ha introdotto (art. 3) deroghe alla competenza territoriale dell'Autorità giudiziaria "nei procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania, nonché a quelli ad essi connessi a norma dell'art. 12 c.p.p.", in particolare attribuendo una speciale competenza "distrettuale", di tipo funzionale, agli uffici giudiziari penali aventi sede nel circondario di Napoli, capoluogo della regione Campania, stabilendo all'uopo - salva l'applicazione dell'art. 371 bis c.p.p., quanto all'attività di coordinamento del Procuratore
nazionale antimafia, ove si ravvisi il coinvolgimento della criminalità organizzata (art. 3, comma 3) - che, nella fase delle indagini preliminari e nei procedimenti di primo grado:
a) le funzioni di Pubblico Ministero sono state attribuite al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, che le esercita "anche in deroga a quanto previsto dal D.Lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, art. 2, e successive modificazioni", ampliando cioè le possibilità di "delega" da parte del Procuratore di singoli procedimenti o atti di indagine relativi alle categorie di reati predetti, ferma restando tuttavia la possibilità (art. 3, comma 4) per il Procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli, su richiesta del Procuratore "distrettuale" di Napoli, di disporre "per giustificati motivi" che le funzioni di pubblico ministero per il dibattimento siano esercitate presso il giudice competente da un magistrato designato dallo stesso Procuratore della Repubblica;

b) le funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell'udienza preliminare sono esercitate da magistrati del Tribunale di Napoli;

c) sulle richieste di misure cautelari, personali e reali, decide lo stesso Tribunale in composizione collegiale.
Collegata alla finalità di garantire la centralizzazione delle attività d'indagine e cautelari per le predette tipologie di reati e di evitare, quindi, deroghe alla speciale competenza "distrettuale" introdotta è la previsione (art. 3, comma 2) che esclude la possibilità, nei predetti procedimenti, per il Pubblico Ministero e per la polizia giudiziaria di disporre il cosiddetto sequestro preventivo d'urgenza ("Non si applicano le previsioni dell'art. 321 c.p.p., comma 3 bis ").

3. Il citato decreto legge è stato modificato, in sede di conversione, dalla L. 14 luglio 2008, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2008, entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione, ossia il 17 luglio 2008. La legge precisa che le nuove disposizioni in tema di competenza funzionale distrettuale riferite alla gestione dei rifiuti e ai reati in materia ambientale nella regione Campania riguardano sia i reati "consumati" che i reati "tentati" e che la connessione opera esclusivamente con riferimento ai reati "attinenti alle attribuzioni del Sottosegretario di Stato di cui all'art. 2, del presente decreto", ovvero a quelli introdotti dal D.L. n. 90 del 2008, art. 2, commi 9 e 10, conv. in L. n. 123 del 2008.

4. Tanto premesso si tratta di stabilire se la nuova competenza funzionale riguardi tutti indistintamente i reati relativi alla gestione dei rifiuti (art. 183) o un reato ambientale connesso alla medesima ovvero soltanto quelli collegati alle attribuzioni del Sottosegretario di Stato.
L'analisi della disciplina fondata sulla ricostruzione della voluntas legis e della occasio legis e sulla interpretazione letterale e logico - sistematica delle nuove disposizioni, quali risultano a seguito delle modifiche apportate in sede di conversione del decreto legge, portano a ritenere che la clausola restrittiva introdotta dalla L. n. 123 del 2008 riguardi anche i reati principali e definisca la competenza del gip e del gup regionali. Di conseguenza le nuove disposizioni in tema di competenza si applicano, oltre che ai reati introdotti dal D.L. n. 90 del 2008, art. 2, conv. dalla L. n. 123 del 2008, volti ad assicurare l'effettività, la celerità e l'omogeneità dell'azione del Sottosegretario di Stato in relazione all'emergenza rifiuti nella Regione Campania, a quelli relativi alla gestione dei rifiuti e, specificamente, a quelli contenuti nella parte quarta del D.Lgs. n. 152 del 2006 ("norme in materia di gestione dei rifiuti, degli imballaggi, di particolari categorie di rifiuti e bonifica dei siti contaminati da cui derivano le attività, sanzionate penalmente dal titolo sesto della quarta parte, di abbandono dei rifiuti, attività di gestione dei rifiuti non autorizzata, bonifica dei siti, violazione degli obblighi di comunicazione di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, di attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti, etc.), a quelli previsti dal D.L. 6 novembre 2008, n. 172, art. 6, conv. dalla L. 30 dicembre 2008, n. 210, nonché a quelli connessi ai sensi dell'art. 12 c.p.p., sempre che sussista il rapporto di attinenza con le attribuzioni del Sottosegretario.
Una conclusione del genere è avvalorata dalla ricostruzione della natura della norma. Si tratta, infatti, all'evidenza di una disposizione "eccezionale", come comprovato non solo dall'espresso tenore dell'art. 3, ma anche dalla introduzione, in deroga al sistema del codice di rito, di un giudice collegiale competente per le misure cautelari personali e reali e dalla previsione di una competenza funzionale del gip e del gup regionale;
in quanto tale essa deve essere interpretata restrittivamente. Del resto sarebbe illogico e contrario alla ratì o della legge ritenere che il legislatore, dichiaratamente intervenuto in maniera mirata, come si evince dal preambolo al decreto legge, per risolvere un problema specifico e urgente nel settore dello smaltimento dei rifiuti in Campania, abbia voluto concentrare nell'organo giurisdizionale di nuova istituzione ogni violazione in materia ambientale priva di qualsiasi obiettivo collegamento con la predetta emergenza.
Questa esegesi della norma non pare contraddetta dal riferimento, peraltro meramente esemplificativo, contenuto nella L. n. 123 del 2008, art. 2, comma 1, alle specifiche disposizioni in materia ambientale, igienico - sanitaria, prevenzione incendi, sicurezza sul lavoro, urbanistica, paesaggio e beni culturali, richiamate all'esclusivo fine di escludere l'osservanza, da parte del Sottosegretario di Stato, delle leggi in tali materie (art. 18) e di rendere più incisiva la sua azione, "fatto salvo soltanto l'obbligo di assicurare le misure indispensabili alla tutela della salute e dell'ambiente previste dal diritto comunitario".
Un'ulteriore conferma a tale interpretazione restrittiva dell'art. 3, può essere tratta dall'art. 4, che amplia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo limitatamente alle controversie "comunque attinenti...alla complessiva azione di gestione dei rifiuti...". L'indirizzo esegetico sinora illustrato si pone in una linea di coerenza anche con le nuove previsioni incriminatrici introdotte dal D.L. 6 novembre 2008, n. 172, conv. dalla L. 30 dicembre 2008, n.210, ("misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania, nonché misure urgenti di tutela ambientale"), la cui ratio è quella di rendere più incisivo l'esercizio delle funzioni del Sottosegretario di Stato nei territori in cui vige lo stato di emergenza dei rifiuti (dichiarato ai sensi della L. n. 225 del 1992), grazie alla previsione di una serie di condotte vietate, costituenti altrettante forme di ostacolo alla complessiva proficua azione di gestione dei rifiuti riconducibile alle attribuzioni riservate allo stesso. Vengono, così, ad essere eliminate le incertezze in merito ai reati che il legislatore ha voluto riservare all'AG regionale, rapportando le attribuzioni del Sottosegretario di Stato a quelle in materia di rifiuti disciplinate dal codice ambientale e dal D.L. 6 novembre 2008, n. 172, art. 6, conv. dalla L. n. 210 del 2008, ed escludendo,
invece, quelle in materia di gestione del suolo, di difesa delle risorse idriche e di inquinamento dell'aria, non rientranti nella competenza del Sottosegretario (cfr. Cass., Sez. 1^, 28 ottobre 2008, n. 42082, rv. 240999; Cass., Sez. 1^, 18 novembre 2008, n. 44363, rv. 242204; Cass., Sez. 1^, 18 novembre 2008, n. 48160, rv. 241928;
Cass., Sez. 1^, 16 dicembre 2008, n. 2470, rv. 242813).

6. Nel caso in esame, la richiesta di proroga delle indagini riguarda un reato (art. 256) rientrante nella parte quarta del D.Lgs. n. 152 del 2006. Di conseguenza, alla luce dei principi in precedenza esposti, il conflitto deve essere risolto mediante la dichiarazione della competenza del gip collegiale (D.L. n. 90 del 2008, art. 3, comma 2, con. dalla L. n. 123 del 2008) del Tribunale di Napoli, cui gli atti devono essere trasmessi.
Seguono le comunicazioni di cui all'art. 32 c.p.p., comma 2.

P.Q.M.

Dichiara la competenza del gip collegiale del Tribunale di Napoli cui dispone trasmettersi gli atti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 24 giugno 2009. Depositato in Cancelleria il 20 luglio 2009