Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LOSAVIO Giovanni - Presidente -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - rel. Consigliere -
Dott. MUSSO SPAGNA Bruno - Consigliere -
Dott. SPIRITO Angelo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 18539 del Ruolo Generale degli affari civili dell'anno 2000, proposto da:
AR MA, rappresentata e difesa dagli avv. Enrico Picchiarelli e Ferdinando Emilio Abbate ed elettivamente domiciliata presso il primo in Roma, V. F. Crispi n. 36, per procura a margine del ricorso.

- ricorrente -

contro
COMUNE DI ROMA, in persona del sindaco, autorizzato a resistere con determina dirigenziale n.224 del 26 settembre 2001 e elettivamente domiciliato negli Uffici dell'Avvocatura comunale in Roma, Via Tempio di Giove n. 21, rappresentato e difeso dall'avv. Mauro Matis, per procura a margine del controricorso.

- controricorrente -

nonché REGIONE LAZIO, in persona del presidente della Giunta regionale, già nel merito rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso questa domiciliato in Roma, V. dei Portoghesi n. 12.

- intimato -

avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, 1^ sez. civ. n. 1960 del 29 marzo - 21 giugno 1999. Udita, all'udienza del 28 novembre 2002, la relazione del Cons. Dr. Fabrizio Forte.
Udito il P.M. Dr. Fulvio Uccella, che ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso, con assorbimento del secondo e inammissibilità del terzo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 5 maggio 1976, RC FE ved. SI si opponeva alla stima d'un terreno di sua proprietà di mq. 6209, espropriato dal Presidente della Giunta regionale del Lazio in favore del Comune di Roma, per essere destinato a parco pubblico, secondo le indicazioni del P.R.G., convenendo in giudizio detto ente locale e la Regione Lazio dinanzi alla Corte di appello di Roma per la liquidazione dell'indennità. Sospeso il giudizio fino all'esito dell'impugnazione dinanzi al T.A.R. degli atti della procedura ablatoria ritenuti illegittimi, all'esito del deposito della relazione del c.t.u., la Corte, con sentenza del 21 giugno 1999, ha respinto l'opposizione e compensato le spese di causa, lasciando a carico dell'attrice quelle per la consulenza tecnica. Negata legittimazione passiva alla Regione Lazio e affermata quella del comune di Roma, la sentenza di merito ha stabilito che l'area destinata a verde pubblico nel P.R.G., era classificabile come "agricola" per detto Piano approvato nel 1965, con variante del 1971.
Poiché l'U.T.E. aveva valutato il terreno nella somma di L.. 15.640.800 in base all'indicata classificazione, la valutazione era da ritenere esatta, essendo da rigettare la richiesta della FE di aumento dell'indennità fondata sulla edificabilità della superficie. Ritenuta infondata ogni questione di legittimità costituzionale sul criterio di determinazione dell'indennità dei terreni agricoli alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980, la Corte di merito ha negato fosse provata la deduzione dell'opponente che, nella valutazione, l'UTE non aveva considerato le coltivazioni con vivai di piante e fiori, negando l'esistenza del diritto al rimborso dell'imposta di registro chiesto dalla FE non previsto da legge e riferito ad un atto non precisamente indicato che era forse quello d'acquisto da lei nel 1950 dell'area. Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso con tre motivi la FE e ha resistito con controricorso illustrato da memoria il comune di Roma, non svolgendo attività difensiva la regione Lazio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità del controricorso del comune di Roma, perché la determinazione dirigenziale che ha autorizzato la resistenza del settembre del 2001, documento relativo all'ammissibilità del controricorso, non è stato depositato ai sensi dell'art. 370 c.p.c. con esso, o, indipendentemente da questo, con notifica, mediante elenco, ai sensi dell'art. 372, 2 comma c.p.c., a controparte (Cass. 24 agosto 2000 n. 11077, 30 maggio 2000 n. 7190, 8 agosto 1997 n. 7395, S.U. 21 febbraio 1996 n. 1325, Cass. 11 gennaio 1995 n. 267, 23 marzo 1992 n. 3576), oppure prodotto all'udienza di discussione prima della relazione e in presenza dell'altra parte in modo da garantire il contraddittorio sul documento e sulla legittimazione processuale del sindaco al momento del conferimento della procura per questo giudizio (Cass. 1 dicembre 2000 n. 15350, 6 giugno 1997 n. 5066, 22 marzo 1990 n. 2352 e S.U. 13 aprile 1988 n. 2921). Il mancato rituale e tempestivo deposito della determinazione integrativa della legittimazione processuale del sindaco a conferire il potere di resistere dinanzi a questa Corte comporta che la determinazione citata deve ritenersi tamquam non esset in questa sede, con conseguente inammissibilità del controricorso e irrilevanza delle memorie depositate.

1. Il primo motivo di ricorso lamenta violazione dell'art. 5 bis della L. 8 agosto 1992 n. 359 e dei principi generali dell'ordinamento, dell'art. 1 del 1^ protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dell'uomo e delle libertà fondamentali e dell'art. 6 , 1^ comma, della stessa Convenzione. L'art. 5 bis della L. 359/92 identifica l'edificabilità, nelle "possibilità legali ed effettive di edificazione" e la Cassazione ha ritenuto indispensabile che un'area sia fabbricabile per gli strumenti urbanistici per essere qualificata edificabile, non avendo rilievo autonomo l'edificabilità di fatto, per la qualificazione e valutazione dell'area.
Fino alla novella del 1992, la vocazione edificatoria di fatto di un'area rilevava da sola incidendo nel determinare il valore venale su un piano estimativo;
la negazione di tale fattore di valutazione comporta che si perviene ad un'indennità sganciata dal vero valore venale e astratta, contrastante con la Costituzione, come chiarito dal giudice delle leggi con le sentenze n. 5 del 1980 e 283 del 1993. La mancata autonomia dell'edificabilità di fatto tra i fattori di valutazione, comporta che ad essa non si da rilievo in assenza delle possibilità legali d'edificazione; così non si tiene conto di uno degli elementi che in concreto determinano il valore di mercato del terreno, sganciando da questo l'indennità d'espropriazione in violazione del primo Protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo che, vincolante per l'Italia, consente il sacrificio della proprietà privata per pubblica utilità a fronte di un serio ristoro per il proprietario e impone di considerare tutti i fattori di valutazione del bene. In tal modo si viola anche l'art. 6 della Convenzione citata, che garantisce ai cittadini dei paesi aderenti un equo processo e vieta agli Stati aderenti di introdurre norme che possano favorire la P.A., parte nei giudizi in corso, come è accaduto con l'art. 5 bis citato letto senza dare rilievo autonomo alle possibilità effettive di edificazione. Non può darsi rilievo ad una formalistica classificazione legale dei terreni quando di fatto essi nel mercato immobiliare siano considerati fabbricabili.

1.2. Il primo motivo di ricorso è infondato. Questa Corte ha ripetutamente affermato che l'edificabilità di fatto rileva rispetto a quella urbanistica e legale solo in via supplementare, in assenza di strumenti urbanistici o complementare, per la valutazione economica delle aree (S.U. 23 aprile 2001 n. 172, Cass. 16 settembre 2002 n. 13473, 26 giugno 2001 n. 8685, 2 marzo 2001 n. 3048, 1 settembre 1999 n. 9207, 23 settembre 1998 n. 9503, tra molte). Detta interpretazione dell'art. 5 bis della L. 359 del 1992 risponde non solo alla lettera della legge, che usa la congiunzione "ed" tra gli attributi delle possibilità di edificazione "legali" ed "effettive"; i due aggettivi non sono alternativi, come sarebbe se si fosse usata la "o" e detta lettura della norma risponde anche alla ratio lecris, che vuole impedire che un'attività illecita e illegale, come realizzare fabbricati in zone non classificate edificabili da strumenti urbanistici, possa essere fonte di aumenti del valore dell'area oggetto di esproprio.
Se un'attività illecita può incidere sul mercato sul piano strettamente economico, ad essa la legge non può dare rilievo per qualificare e valutare le aree da espropriare;
escludere dai fattori concorrenti alla valutazione di aree legalmente inedificabili la vocazione edificatoria di fatto non comporta astrattezza del valore a base della liquidazione dell'indennità. La sentenza della C. Cost. 5 gennaio 1980 n. 5, che ha dichiarato illegittimi i criteri di liquidazione dell'indennità delle aree edificabili comprese nei centri abitati, ha riconosciuto la conformità alla Carta costituzionale dei valori agricoli perché corrispondenti a quelli concreti e sul piano estimativo desunti da elementi individuati dalla stessa legge" con riferimento alle culture effettivamente praticate sul fondo espropriato, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola" (art. 15 L. 865/71, come sostituito dall'art. 14, comma 3 della L. 28 gennaio 1997 n. 10). Di detti fattori di determinazione del valore conformi alla legge, come eventualmente degli altri fattori non illegittimi (ad es. la vocazione edificatoria di aree prive di disciplina urbanistica) deve tenere conto il giudice nel valutare in concreto l'area, sul cui valore non può avere rilievo l'illegittima edificabilità di fatto indipendente da quella legale.
La edificabilità urbanistica, quale valore aggiunto per la proprietà privata derivante dalla conformazione che ad essa è data dalla pianificazione territoriale e dai conseguenti investimenti pubblici, è tra le ragioni che giustificano la riduzione dell'indennità rispetto al prezzo di mercato di cui al l^ comma dell'art. 5 bis della L. 359/92 (C. Cost. 16 giugno 1993 n. 283 e 16 dicembre 1993 n. 442). Non vi è contrasto con la Carta costituzionale ne' con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo nel negare rilievo, per qualificare e valutare le aree, alla illecita possibilità di edificare su di esse;
sarebbe illogico ritenere che il primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo del 20 marzo 1952, che prevede il potere degli Stati di privare della proprietà i cittadini per causa di pubblica utilità e alle condizioni di legge (principio di legalità) consenta di determinare con fattori illegali il serio ristoro a favore del proprietario, che peraltro può essere minore del valore di mercato dell'area come affermato dalla stessa Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo con le sentenze 23 settembre 1982 - SP e RO c. Svezia, 21 febbraio 1986 - ME e altri c. Regno Unito, 8 luglio 1986 - HG e altri c. Regno Unito. Proprio la prevedibilità del ristoro connessa al principio di legalità ha determinato serie perplessità alla Corte di Strasburgo, con riferimento all'occupazione acquisitiva illecita in Italia con due recenti sentenze del 30 maggio 2000 - Soc. RE Alberghiera e RB e NT c. Governo italiano. Nel caso di area agricola i fattori di cui tenere conto per determinare il valore concreto del fondo (colture effettive e esercizio dell'azienda) confermano la esattezza del valore a base dell'indennità e la prevedibilità del modo di liquidazione di questa, corrispondente in sostanza al valore venale, desunto in rapporto alla qualifica dell'area che ne evidenzia la certa conformità al citato primo protocollo;
l'indennizzo di cui all'art. 15 della L. 865/71 ristora seriamente il proprietario sacrificato per la realizzazione d'interessi generali e con criteri predeterminati per legge. Anche prima dell'entrata in vigore dell'art. 5 bis L. 359/92, esistevano gli indicati fattori estimativi di cui alla L. 865/71 e solo un'indirizzo prevalente in giurisprudenza e giustificabile storicamente per il minore rilievo degli interessi diffusi tutelati dalle norme urbanistiche, ha fatto dare rilievo alla c.d. vocazione edificatoria di fatto del suolo per accertare il valore di mercato di esso.
Non v'è stato quindi nessun intervento normativo per favorire gli esproprianti nei giudizi in corso e manca ogni violazione dell'art. 6 della Convenzione e del diritto all'equo processo, non violati di certo dal mancato rilievo dell'illecita edificazione delle aree vicine a quella ablata secondo l'art. 5 bis citato. La Corte di merito rileva che i P.R.G. suddividono in "zone" il territorio comunale e ne individuano la destinazione in via generale e diffusa per parti omogenee, producendo l'effetto tipico di "conformazione del territorio" e solo eccezionalmente comportano vincoli preordinati all'esproprio (S.U. 21 aprile 2001 n. 173); la destinazione a verde o a servizi pubblici nel P.R. G. è ritenuta in genere vincolo conformativo (Cass. 28 novembre 2001 n. 15114, 15 marzo 1999 n. 2722, 16 maggio 1998 n. 4921), salvo che in concreto non localizzi l'area destinata ai fini indicati (così Cass. 9 dicembre 1998 n. 12383, 14 febbraio 1995 n. 1537). È quindi corretta la sentenza impugnata, che, con motivazione logica e giuridicamente corretta qualifica come priva di possibilità legali di edificazione l'area acquisita perché destinata a verde e la valuta in base ai valori medi tabellari in concreto accertati di cui alla L. 865/71 (Cass. 16 settembre 2002 n. 13473).

2. Il secondo motivo di ricorso lamenta omessa pronuncia dalla Corte di merito sulla domanda di valutare l'area e la carenza di motivazione su tale punto decisivo della controversia;
la FE aveva chiesto di accertare il valore effettivo del terreno, indipendentemente dalla qualificazione "edificabile"; nessuna valutazione da la sentenza sulle determinazioni della Commissione U.T.E. per accertare la congruità e correttezza del valore del terreno da quella fissato. La stessa sentenza n. 5/80 ha escluso che possa corrispondersi al proprietario un indennità irrisoria o meramente simbolica, dovendosi tenere conto delle caratteristiche concrete dei suoli.

2. Come già detto, la Corte territoriale, in ragione della destinazione a parco pubblico del terreno della FE, lo qualifica agricolo, confermando la valutazione che di esso ha dato l'UTE perché l'opponente, che ne ha l'onere, non ha dato prova di coltivazioni a vivaio nell'area, che ne avrebbero aumentato il valore. Invero la FE anzitutto aveva dedotto l'edificabilità di fatto del suolo ma la affermata esistenza di coltivazioni conferma la destinazione agricola di esso e non viene negata dalla ricorrente.
Questa Corte in sede di legittimità non può che tenere conto della valutazione negativa data dai giudici di merito circa la prova di coltivazioni che comporterebbero un aumento del valore dell'area in assenza di elementi nel ricorso che evidenzino vizi motivazionali della sentenza impugnata e quindi per tale profilo il ricorso è inammissibile perché insufficiente a far rilevare in questa sede le omissioni dei giudici di merito nel valutare il terreno.

3. L'ultimo motivo di ricorso censura la sentenza per violazione dell'art. 16 della L. 865 del 1971 per avere la Corte romana negato l'esistenza di una norma che garantisce all'espropriato il chiesto rimborso delle imposte di registro pagate per l'acquisto dell'area. La FE, in occasione della compravendita del terreno del 1950, aveva pagato un'imposta di registro per l'atto di acquisto di L. 346.500.

3.1. Effettivamente l'art. 16 L. 865/71 prevede il rimborso di qualsiasi imposta pagata per l'ultimo trasferimento precedente l'espropriazione e quindi la ricorrente ha diritto al rimborso della somma incontestatamente versata come imposta di registro per l'atto con il quale ha comprato nel 1950 il terreno espropriato. Il terzo motivo di ricorso è fondato, stante la violazione dell'art. 16 della L. 865/71: non essendo necessari ulteriori accertamenti si può provvedere nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c. L'opposizione alla stima deve quindi essere accolta con riferimento all'aumento da apportare all'indennità correttamente liquidato in L. 346.500 versate come imposta di registro dalla FE in occasione dell'ultimo "trasferimento dell'immobile precedente l'espropriazione" (art. 16, ult. comma L. 865/71). La misura e natura dell'accoglimento della domanda in sede di merito consente la conferma della compensazione totale delle spese decisa dalla Corte d'appello, con esclusione di quelle di consulenza già anticipate dalla odierna ricorrente, relative ad accertamenti tecnici irrilevanti ai fini dell'aumento dell'indennità. Le spese della fase di legittimità devono porsi a carico del comune di Roma e si liquidano come in dispositivo, tenendo conto anche del rimborso forfettario dovuto per spese generali.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il controricorso, rigetta i primi due motivi di ricorso e accoglie il terzo;
cassa, in relazione al motivo accolto, la sentenza impugnata e, decidendo nel merito ex art. 384 c.p. e, accoglie l'opposizione alla stima della FE in ordine all'aumento dell'indennità di L. 346.500 dovute all'opponente, confermando il regolamento delle spese del giudizio di merito.
Condanna il comune di Roma a pagare alla ricorrente le spese della presente fase, che liquida in euro 1000,00 per onorari oltre ad euro 214,00 per spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 28 novembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 21 maggio 2003