CASS
Ordinanza 19 aprile 2023
Ordinanza 19 aprile 2023
Massime • 1
In tema di personale docente, nelle controversie concernenti la legittimità della regolamentazione delle graduatorie provinciali per il conferimento delle supplenze in ambito scolastico, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario - venendo in considerazione atti ricompresi tra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, di fronte ai quali sussistono soltanto diritti soggettivi - in quanto le procedure relative alla formazione e all'aggiornamento delle predette graduatorie non si configurano come procedure concorsuali, non implicando alcuna valutazione discrezionale ed essendo finalizzate unicamente all'inserimento di coloro che sono in possesso di determinati requisiti in una graduatoria preordinata al conferimento di posti che si rendano disponibili; la giurisdizione del giudice amministrativo resta di conseguenza limitata alle controversie nelle quali, secondo il criterio del "petitum" sostanziale, la questione involga direttamente la validità dell'atto amministrativo di carattere generale, o di quello regolamentare, che disciplina l'accesso alle graduatorie e, solo quale conseguenza dell'annullamento di tale atto, la tutela della posizione individuale dell'aspirante all'inserimento in una determinata graduatoria. (Nella specie, la S.C. ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda avente ad oggetto il corretto posizionamento del ricorrente nella graduatoria provinciale utilizzata per l'assegnazione delle supplenze nell'anno scolastico 2021/2022, inerenti alla classe di concorso concernente l'insegnamento del clarinetto negli istituti secondari di secondo grado).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 19/04/2023, n. 10538 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 10538 |
| Data del deposito : | 19 aprile 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 13445-2022 proposto da: IZ MA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA EMANUELE GIANTURCO 6, presso lo studio dell'avvocato FILIPPO SCIUTO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato GUIDO FERRO CANALE;
- ricorrente -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 10538 Anno 2023 Presidente: TRAVAGLINO GIACOMO Relatore: DI PAOLANTONIO ANNALISA Data pubblicazione: 19/04/2023 2 MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE DELLA LIGURIA, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE DELLA LIGURIA - AMBITO TERRITORIALE III SAVONA, BACCHIARELLO ELENA;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 190/2022 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di GENOVA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/03/2023 dal Consigliere ANNALISA DI PAOLANTONIO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale BE CI, il quale chiede alle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario. FATTI DI CAUSA 1. IA UT ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il 30 dicembre 2021, il decreto del 1° settembre 2021 con il quale l’Ufficio Scolastico Regionale della Liguria - Ambito Territoriale III ha approvato le graduatorie provinciali per l’assegnazione delle supplenze nell’anno scolastico 2021/2022, inerenti alla classe di concorso AC55, ossia all’insegnamento del clarinetto negli istituti secondari di secondo grado. Avevano domandato l’inserimento nella graduatoria in parola, formata ai sensi dell’art. 4, comma 6 bis, della legge n. 124/1999 (aggiunto dall’art. 1 quater del d.l. n. 126/2019 convertito dalla legge n. 159/2019) il UT ed EN LO, ed il primo era stato inserito nella prima fascia, ma con riserva, con il punteggio di 84, mentre la seconda era stata collocata nella seconda fascia, con l’attribuzione di 130,5 punti. Con il ricorso straordinario era stato, in sintesi, dedotto dal ricorrente che la LO aveva fatto valere come titolo di accesso il diploma 3 accademico di II livello in clarinetto conseguito presso il Conservatorio di Genova il 23 ottobre 2014 ed aveva, poi, dichiarato un titolo ulteriore, ossia il diploma rilasciato dal medesimo istituto l’11 luglio 2012, che, in realtà, altro non era se non lo stesso titolo, seppure conseguito secondo le regole proprie del “vecchio ordinamento”. Il ricorrente aveva denunciato, inoltre, ulteriori profili di illegittimità nell’attribuzione dei punteggi alla LO ed aveva esteso l’impugnazione anche alle graduatorie formate per le classi di concorso A29, A30, A53, AC56 sostenendo di avere a ciò interesse, in quanto l’eventuale servizio prestato per altre classi avrebbe consentito alla LO di accumulare punteggi da far valere nella graduatoria AC55, nella quale erano inseriti solo due aspiranti all’assunzione. 2. A seguito dell’opposizione ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, formulata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato nell’interesse delle amministrazioni intimate, con atto del 22 marzo 2022 IA UT ha depositato, ex art. 48 cod. proc. amm., atto di costituzione nella segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, rappresentando che la graduatoria provinciale per la classe di concorso AC55 era stata impugnata anche dalla LO con ricorso iscritto al n. 781/2021 e riservandosi di «esperire regolamento preventivo di giurisdizione, stante la diffusa incertezza giurisprudenziale sul punto». 3. In relazione al giudizio pendente dinanzi al TAR Liguria, iscritto al numero di R.G. 190/2022, IA UT ha, quindi, proposto l’annunciato regolamento preventivo, chiedendo la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per essere la cognizione della domanda riservata giudice ordinario. Il ricorrente rileva in premessa che non si rinvengono pronunce di queste Sezioni Unite sulle controversie aventi ad oggetto le graduatorie formate ai sensi dell’art. 1 quater del d.l. n. 126/2019 e dell’O.M. n. 60/2020, mentre i giudici amministrativi hanno espresso sulla giurisdizione orientamenti difformi. Sostiene che merita condivisione la tesi di quella parte della giurisprudenza che ha escluso la natura concorsuale della procedura, perché l’ordinanza ministeriale non prevede la costituzione di commissioni di concorso per la valutazione dei titoli che, oltre ad essere 4 affidata al sistema informatico, non implica l’esercizio di poteri discrezionali, in quanto anche il riscontro demandato agli uffici scolastici consiste unicamente nel verificare il possesso dei titoli posseduti rispetto a quelli dichiarati e la corretta attribuzione dei punteggi predeterminati dalle tabelle allegate all’ordinanza medesima. Evidenzia che le graduatorie provinciali sono assimilabili, quanto alle modalità di formazione ed alle finalità cui sono destinate, a quelle permanenti, poi divenute ad esaurimento, sicché invoca il principio enunciato da Cass. S.U. 28 luglio 2009 n. 17466 e da successive pronunce conformi, principio fatto proprio anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 12 luglio 2011 n. 11. 4. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., del Pubblico Ministero, che ha chiesto la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario. L’Ufficio della Procura Generale richiama i medesimi principi invocati dal ricorrente, enunciati in relazione alle graduatorie permanenti del personale docente della scuola, e sottolinea che, ai sensi dell’art. 8 dell’O.M. n. 60/2020, l’amministrazione, ai fini dell’attribuzione dei punteggi, si limita alla sola attività di riscontro del possesso dei titoli, rispetto ai quali non esprime alcuna valutazione discrezionale. Aggiunge che nella fattispecie non viene posta in discussione la legittimità degli atti di macro-organizzazione emessi per disciplinare tempi e modalità della procedura, sicché il petitum sostanziale esula dall’ambito della cognizione del giudice amministrativo. 5. Il Ministero dell’Istruzione, l’Ufficio Scolastico Regionale della Liguria, l’Ambito Territoriale III ( Savona) ed EN LO non hanno svolto attività difensiva in questa sede, rimanendo intimati. 6. Il ricorrente ha depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. In premessa occorre ribadire l’orientamento di questa Corte secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche 5 dalla parte che, agendo in giudizio, abbia ritenuto di potere individuare in quello adito il giudice munito di giurisdizione, giacché, da un lato, la stessa ha un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio ( cfr. Cass. S.U. 19 luglio 2022 n. 22566); dall’altro non integra abuso del processo il mutamento della linea difensiva della parte, sulla questione attinente alla giurisdizione, allorché sia frutto di un ragionevole ripensamento imposto dalla controvertibilità della questione e dalla riscontrata presenza di orientamenti difformi espressi dalla giurisprudenza (Cass. S.U. 24 aprile 2014 n. 9251 e Cass. S.U. n. 22566/2022 cit.). È stato altresì affermato, in tema di ricorso straordinario al Capo dello Stato, che il regolamento preventivo è ammissibile fino al momento della pronuncia del parere del Consiglio di Stato che, formando il contenuto sostanziale della conforme decisione giustiziale del Presidente della Repubblica, ne costituisce l'antecedente necessario e segna il momento preclusivo per far valere il difetto del presupposto della decisione (Cass. S.U. 14 maggio 2014 n. 10414), sicché, in caso di opposizione e di prosecuzione del giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo territorialmente competente, determina l’inammissibilità del regolamento solo la pronuncia, di merito o di rito, che abbia, eventualmente anche implicitamente, statuito sulla giurisdizione (Cass. S.U. 18 gennaio 2019 n. 1413). Il proposto regolamento di giurisdizione è, dunque, ammissibile. 2. Quanto alla preliminare verifica della corretta instaurazione del contraddittorio, ribadiscono le Sezioni Unite l’orientamento secondo cui il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione può essere notificato sia presso l'Avvocatura Generale dello Stato sia presso la sede dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa (che è tenuta a rimettere il ricorso, sulla base delle norme che regolano i rapporti tra uffici dello stesso organismo, all’Avvocatura generale dello Stato, abilitata al patrocinio in cassazione). «Infatti, dalla natura e dalle funzioni del regolamento di giurisdizione, quale procedimento incidentale ed 6 eventuale che sorge all'interno del giudizio di primo grado in corso, consegue che la notifica del ricorso va effettuata a norma del secondo comma dell'art. 11 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611; ciò non esclude che la notifica possa validamente effettuarsi ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in applicazione del principio della ragionevole durata del processo, in base al quale vanno ridotte all'essenziale le ipotesi di nullità per vizi formali e va ampliata la doverosa collaborazione tra giudicante e procuratore costituito, in funzione di una sollecita definizione della controversia» (in tal senso Cass. S.U. 25 febbraio 2019 n. 5454 che richiama Cass. S.U. 27 maggio 2009 n. 12252). Sulla base del richiamato principio non è necessario disporre la rinnovazione della notifica effettuata dal ricorrente presso gli uffici dell’Avvocatura Distrettuale. 3. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Con l’art. 1 quater del d.l. 29 ottobre 2019 n. 126, convertito dalla legge 20 dicembre 2019 n. 159, il legislatore ha modificato l’art. 4 della legge 3 maggio 1999 n. 124, che disciplina il conferimento delle supplenze in ambito scolastico, ed ha previsto, al comma 6 bis, la costituzione di specifiche graduatorie provinciali, distinte per posto e classe di concorso, da utilizzare, a partire dall’anno scolastico 2020/2021, per il conferimento delle supplenze annuali e di quelle sino al termine delle attività didattiche ( commi 1 e 2 del richiamato art.4), subordinatamente alla previa utilizzazione delle graduatorie permanenti, poi divenute ad esaurimento. 3.1. Il successivo d.l. 8 aprile 2020 n. 22, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2020, n. 41 ha consentito al Ministero, in deroga al disposto di cui al comma 5 del richiamato art. 4 (che rinvia al decreto ministeriale, di natura regolamentare, da adottare ex art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400), di disciplinare con ordinanza, in prima applicazione e per gli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, i tempi e le modalità di formazione delle graduatorie. Con lo stesso d.l., peraltro, il legislatore, nell’attribuire all’ufficio scolastico provinciale territoriale competente la competenza all’approvazione della graduatoria, ha precisato che «La presentazione delle istanze, la loro valutazione e la definizione delle graduatorie 7 avvengono con procedura informatizzata che prevede la creazione di una banca dati a sistema, anche ai fini dell’anagrafe nazionale dei docenti». 3.2. La materia è stata, quindi, disciplinata dall’ordinanza ministeriale n. 60 del 10 luglio 2020 che, oltre a fissare i requisiti generali di ammissione alla prima ed alla seconda fascia delle graduatorie, ha indicato, nell’art. 8 e nelle tabelle dallo stesso richiamate, i titoli di servizio valutabili ed i punteggi attribuibili, aggiungendo anche che il computo dei punteggi corrispondenti ai titoli dichiarati è proposto dal sistema informatico ( art.8, comma 4), fatti salvi i controlli svolti dagli uffici territoriali provinciali e dalle istituzioni scolastiche sulla correttezza delle dichiarazioni rese dall’aspirante all’assunzione e sull’effettivo possesso dei titoli medesimi. 3.3. La disciplina dettata, richiamata nei tratti essenziali che qui rilevano, consente di affermare che le graduatorie provinciali, quanto al conferimento delle supplenze, realizzano le medesime finalità in passato assicurate dalle graduatorie permanenti, poi divenute ad esaurimento, e come queste sono formate sulla base di titoli di servizio che la stessa ordinanza ministeriale individua, attribuendo agli stessi il relativo punteggio. La formazione della graduatoria (non a caso effettuata, salve verifiche, dal sistema informatico) non implica alcuna valutazione discrezionale, così come non è improntata a discrezionalità la successiva fase riservata agli uffici scolastici, che è solo finalizzata al riscontro del possesso dei titoli dichiarati e della corretta applicazione dei criteri fissati a monte dall’ordinanza. 3.4. Ai fini del riparto di giurisdizione, pertanto, trovano applicazione i medesimi principi da tempo affermati da queste Sezioni Unite, richiamati dal ricorrente e dall’Ufficio della Procura Generale, secondo cui le procedure relative alla formazione e all'aggiornamento delle graduatorie permanenti (oggi ad esaurimento) del personale docente non si configurano come procedure concorsuali e, quindi, non appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo ma a quella del giudice ordinario, in quanto vengono in considerazione atti ricompresi tra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, di fronte ai quali sussistono soltanto diritti soggettivi ( cfr. fra le tante Cass. S.U. 8 16 settembre 2021 n. 25044 e Cass. S.U. 2 febbraio 2019 n. 5454 e la giurisprudenza ivi richiamata in motivazione). L’orientamento, formatosi a partire dai primi anni del 2000, non ha mancato di rimarcare l’ontologica diversità fra la procedura di formazione delle graduatorie permanenti e quella concorsuale, rilevando che quest’ultima presuppone, necessariamente, l'emanazione di un bando, la valutazione comparativa dei candidati e la compilazione finale di una graduatoria, la cui approvazione, che rappresenta l'atto terminale del procedimento, individua i "vincitori", ossia coloro che devono essere destinatari, nell’impiego pubblico contrattualizzato, della proposta di assunzione. Non può, quindi, essere qualificata concorsuale, in senso proprio, una procedura che sia finalizzata unicamente all'inserimento in apposita graduatoria di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti e che sia preordinata al conferimento di posti lavoro, se ed in quanto si renderanno disponibili. 3.5. Sulla base delle medesime argomentazioni queste Sezioni Unite, con la recente sentenza 20 luglio 2022 n. 22693, nel superare definitivamente il diverso orientamento espresso dall’isolata Cass. S.U. 13 settembre 2017 n. 21198, hanno escluso la natura concorsuale anche della procedura finalizzata alla formazione delle graduatorie di istituto, rilevando che «non può rinvenirsi alcun procedimento di tipo selettivo, ma esclusivamente la formazione di un elenco attraverso atti non ascrivibili ad altre categorie di attività autoritativa, da cui discende il diritto del docente ad essere collocato nella corretta posizione determinata dalla sommatoria dei punteggi relativi ai titoli dichiarati e posseduti e, in secondo luogo, ad essere preferito nella chiamata per la stipula di contratti a tempo determinato rispetto ai soggetti collocati in posizione successiva nella graduatoria d’istituto». Si tratta, quindi, di un percorso argomentativo che deve essere esteso anche alle graduatorie provinciali istituite ai sensi della normativa richiamata nei punti che precedono, in ragione della identità della funzione delle richiamate graduatorie e delle modalità di formazione delle stesse. 3.6. La giurisdizione del giudice amministrativo resta di conseguenza limitata alle controversie nelle quali, secondo il criterio del petitum 9 sostanziale, la questione involge direttamente la validità dell'atto amministrativo di carattere generale, o di quello regolamentare, che disciplina l'accesso alle graduatorie e, solo quale conseguenza dell'annullamento di tale atto, la tutela della posizione individuale dell'aspirante all'inserimento in una determinata graduatoria. Viceversa devono essere attribuite alla cognizione del giudice ordinario tutte le controversie nelle quali, al pari di quella che qui viene in rilievo, la parte faccia valere il suo diritto soggettivo ad essere collocato nella giusta posizione nell’ambito della graduatoria medesima e metta in discussione le modalità di gestione e di formazione della stessa, non già le regole fissate a monte dall’atto di macro-organizzazione. 4. In via conclusiva, sulle conformi conclusioni del Pubblico Ministero, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale va rimessa anche la liquidazione delle spese del regolamento di giurisdizione.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per la liquidazione delle spese del regolamento. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 21 marzo 2023
- ricorrente -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 10538 Anno 2023 Presidente: TRAVAGLINO GIACOMO Relatore: DI PAOLANTONIO ANNALISA Data pubblicazione: 19/04/2023 2 MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE DELLA LIGURIA, UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE DELLA LIGURIA - AMBITO TERRITORIALE III SAVONA, BACCHIARELLO ELENA;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 190/2022 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di GENOVA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/03/2023 dal Consigliere ANNALISA DI PAOLANTONIO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale BE CI, il quale chiede alle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario. FATTI DI CAUSA 1. IA UT ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il 30 dicembre 2021, il decreto del 1° settembre 2021 con il quale l’Ufficio Scolastico Regionale della Liguria - Ambito Territoriale III ha approvato le graduatorie provinciali per l’assegnazione delle supplenze nell’anno scolastico 2021/2022, inerenti alla classe di concorso AC55, ossia all’insegnamento del clarinetto negli istituti secondari di secondo grado. Avevano domandato l’inserimento nella graduatoria in parola, formata ai sensi dell’art. 4, comma 6 bis, della legge n. 124/1999 (aggiunto dall’art. 1 quater del d.l. n. 126/2019 convertito dalla legge n. 159/2019) il UT ed EN LO, ed il primo era stato inserito nella prima fascia, ma con riserva, con il punteggio di 84, mentre la seconda era stata collocata nella seconda fascia, con l’attribuzione di 130,5 punti. Con il ricorso straordinario era stato, in sintesi, dedotto dal ricorrente che la LO aveva fatto valere come titolo di accesso il diploma 3 accademico di II livello in clarinetto conseguito presso il Conservatorio di Genova il 23 ottobre 2014 ed aveva, poi, dichiarato un titolo ulteriore, ossia il diploma rilasciato dal medesimo istituto l’11 luglio 2012, che, in realtà, altro non era se non lo stesso titolo, seppure conseguito secondo le regole proprie del “vecchio ordinamento”. Il ricorrente aveva denunciato, inoltre, ulteriori profili di illegittimità nell’attribuzione dei punteggi alla LO ed aveva esteso l’impugnazione anche alle graduatorie formate per le classi di concorso A29, A30, A53, AC56 sostenendo di avere a ciò interesse, in quanto l’eventuale servizio prestato per altre classi avrebbe consentito alla LO di accumulare punteggi da far valere nella graduatoria AC55, nella quale erano inseriti solo due aspiranti all’assunzione. 2. A seguito dell’opposizione ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, formulata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato nell’interesse delle amministrazioni intimate, con atto del 22 marzo 2022 IA UT ha depositato, ex art. 48 cod. proc. amm., atto di costituzione nella segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, rappresentando che la graduatoria provinciale per la classe di concorso AC55 era stata impugnata anche dalla LO con ricorso iscritto al n. 781/2021 e riservandosi di «esperire regolamento preventivo di giurisdizione, stante la diffusa incertezza giurisprudenziale sul punto». 3. In relazione al giudizio pendente dinanzi al TAR Liguria, iscritto al numero di R.G. 190/2022, IA UT ha, quindi, proposto l’annunciato regolamento preventivo, chiedendo la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per essere la cognizione della domanda riservata giudice ordinario. Il ricorrente rileva in premessa che non si rinvengono pronunce di queste Sezioni Unite sulle controversie aventi ad oggetto le graduatorie formate ai sensi dell’art. 1 quater del d.l. n. 126/2019 e dell’O.M. n. 60/2020, mentre i giudici amministrativi hanno espresso sulla giurisdizione orientamenti difformi. Sostiene che merita condivisione la tesi di quella parte della giurisprudenza che ha escluso la natura concorsuale della procedura, perché l’ordinanza ministeriale non prevede la costituzione di commissioni di concorso per la valutazione dei titoli che, oltre ad essere 4 affidata al sistema informatico, non implica l’esercizio di poteri discrezionali, in quanto anche il riscontro demandato agli uffici scolastici consiste unicamente nel verificare il possesso dei titoli posseduti rispetto a quelli dichiarati e la corretta attribuzione dei punteggi predeterminati dalle tabelle allegate all’ordinanza medesima. Evidenzia che le graduatorie provinciali sono assimilabili, quanto alle modalità di formazione ed alle finalità cui sono destinate, a quelle permanenti, poi divenute ad esaurimento, sicché invoca il principio enunciato da Cass. S.U. 28 luglio 2009 n. 17466 e da successive pronunce conformi, principio fatto proprio anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 12 luglio 2011 n. 11. 4. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., del Pubblico Ministero, che ha chiesto la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario. L’Ufficio della Procura Generale richiama i medesimi principi invocati dal ricorrente, enunciati in relazione alle graduatorie permanenti del personale docente della scuola, e sottolinea che, ai sensi dell’art. 8 dell’O.M. n. 60/2020, l’amministrazione, ai fini dell’attribuzione dei punteggi, si limita alla sola attività di riscontro del possesso dei titoli, rispetto ai quali non esprime alcuna valutazione discrezionale. Aggiunge che nella fattispecie non viene posta in discussione la legittimità degli atti di macro-organizzazione emessi per disciplinare tempi e modalità della procedura, sicché il petitum sostanziale esula dall’ambito della cognizione del giudice amministrativo. 5. Il Ministero dell’Istruzione, l’Ufficio Scolastico Regionale della Liguria, l’Ambito Territoriale III ( Savona) ed EN LO non hanno svolto attività difensiva in questa sede, rimanendo intimati. 6. Il ricorrente ha depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. In premessa occorre ribadire l’orientamento di questa Corte secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche 5 dalla parte che, agendo in giudizio, abbia ritenuto di potere individuare in quello adito il giudice munito di giurisdizione, giacché, da un lato, la stessa ha un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio ( cfr. Cass. S.U. 19 luglio 2022 n. 22566); dall’altro non integra abuso del processo il mutamento della linea difensiva della parte, sulla questione attinente alla giurisdizione, allorché sia frutto di un ragionevole ripensamento imposto dalla controvertibilità della questione e dalla riscontrata presenza di orientamenti difformi espressi dalla giurisprudenza (Cass. S.U. 24 aprile 2014 n. 9251 e Cass. S.U. n. 22566/2022 cit.). È stato altresì affermato, in tema di ricorso straordinario al Capo dello Stato, che il regolamento preventivo è ammissibile fino al momento della pronuncia del parere del Consiglio di Stato che, formando il contenuto sostanziale della conforme decisione giustiziale del Presidente della Repubblica, ne costituisce l'antecedente necessario e segna il momento preclusivo per far valere il difetto del presupposto della decisione (Cass. S.U. 14 maggio 2014 n. 10414), sicché, in caso di opposizione e di prosecuzione del giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo territorialmente competente, determina l’inammissibilità del regolamento solo la pronuncia, di merito o di rito, che abbia, eventualmente anche implicitamente, statuito sulla giurisdizione (Cass. S.U. 18 gennaio 2019 n. 1413). Il proposto regolamento di giurisdizione è, dunque, ammissibile. 2. Quanto alla preliminare verifica della corretta instaurazione del contraddittorio, ribadiscono le Sezioni Unite l’orientamento secondo cui il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione può essere notificato sia presso l'Avvocatura Generale dello Stato sia presso la sede dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa (che è tenuta a rimettere il ricorso, sulla base delle norme che regolano i rapporti tra uffici dello stesso organismo, all’Avvocatura generale dello Stato, abilitata al patrocinio in cassazione). «Infatti, dalla natura e dalle funzioni del regolamento di giurisdizione, quale procedimento incidentale ed 6 eventuale che sorge all'interno del giudizio di primo grado in corso, consegue che la notifica del ricorso va effettuata a norma del secondo comma dell'art. 11 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611; ciò non esclude che la notifica possa validamente effettuarsi ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in applicazione del principio della ragionevole durata del processo, in base al quale vanno ridotte all'essenziale le ipotesi di nullità per vizi formali e va ampliata la doverosa collaborazione tra giudicante e procuratore costituito, in funzione di una sollecita definizione della controversia» (in tal senso Cass. S.U. 25 febbraio 2019 n. 5454 che richiama Cass. S.U. 27 maggio 2009 n. 12252). Sulla base del richiamato principio non è necessario disporre la rinnovazione della notifica effettuata dal ricorrente presso gli uffici dell’Avvocatura Distrettuale. 3. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Con l’art. 1 quater del d.l. 29 ottobre 2019 n. 126, convertito dalla legge 20 dicembre 2019 n. 159, il legislatore ha modificato l’art. 4 della legge 3 maggio 1999 n. 124, che disciplina il conferimento delle supplenze in ambito scolastico, ed ha previsto, al comma 6 bis, la costituzione di specifiche graduatorie provinciali, distinte per posto e classe di concorso, da utilizzare, a partire dall’anno scolastico 2020/2021, per il conferimento delle supplenze annuali e di quelle sino al termine delle attività didattiche ( commi 1 e 2 del richiamato art.4), subordinatamente alla previa utilizzazione delle graduatorie permanenti, poi divenute ad esaurimento. 3.1. Il successivo d.l. 8 aprile 2020 n. 22, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2020, n. 41 ha consentito al Ministero, in deroga al disposto di cui al comma 5 del richiamato art. 4 (che rinvia al decreto ministeriale, di natura regolamentare, da adottare ex art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400), di disciplinare con ordinanza, in prima applicazione e per gli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, i tempi e le modalità di formazione delle graduatorie. Con lo stesso d.l., peraltro, il legislatore, nell’attribuire all’ufficio scolastico provinciale territoriale competente la competenza all’approvazione della graduatoria, ha precisato che «La presentazione delle istanze, la loro valutazione e la definizione delle graduatorie 7 avvengono con procedura informatizzata che prevede la creazione di una banca dati a sistema, anche ai fini dell’anagrafe nazionale dei docenti». 3.2. La materia è stata, quindi, disciplinata dall’ordinanza ministeriale n. 60 del 10 luglio 2020 che, oltre a fissare i requisiti generali di ammissione alla prima ed alla seconda fascia delle graduatorie, ha indicato, nell’art. 8 e nelle tabelle dallo stesso richiamate, i titoli di servizio valutabili ed i punteggi attribuibili, aggiungendo anche che il computo dei punteggi corrispondenti ai titoli dichiarati è proposto dal sistema informatico ( art.8, comma 4), fatti salvi i controlli svolti dagli uffici territoriali provinciali e dalle istituzioni scolastiche sulla correttezza delle dichiarazioni rese dall’aspirante all’assunzione e sull’effettivo possesso dei titoli medesimi. 3.3. La disciplina dettata, richiamata nei tratti essenziali che qui rilevano, consente di affermare che le graduatorie provinciali, quanto al conferimento delle supplenze, realizzano le medesime finalità in passato assicurate dalle graduatorie permanenti, poi divenute ad esaurimento, e come queste sono formate sulla base di titoli di servizio che la stessa ordinanza ministeriale individua, attribuendo agli stessi il relativo punteggio. La formazione della graduatoria (non a caso effettuata, salve verifiche, dal sistema informatico) non implica alcuna valutazione discrezionale, così come non è improntata a discrezionalità la successiva fase riservata agli uffici scolastici, che è solo finalizzata al riscontro del possesso dei titoli dichiarati e della corretta applicazione dei criteri fissati a monte dall’ordinanza. 3.4. Ai fini del riparto di giurisdizione, pertanto, trovano applicazione i medesimi principi da tempo affermati da queste Sezioni Unite, richiamati dal ricorrente e dall’Ufficio della Procura Generale, secondo cui le procedure relative alla formazione e all'aggiornamento delle graduatorie permanenti (oggi ad esaurimento) del personale docente non si configurano come procedure concorsuali e, quindi, non appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo ma a quella del giudice ordinario, in quanto vengono in considerazione atti ricompresi tra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, di fronte ai quali sussistono soltanto diritti soggettivi ( cfr. fra le tante Cass. S.U. 8 16 settembre 2021 n. 25044 e Cass. S.U. 2 febbraio 2019 n. 5454 e la giurisprudenza ivi richiamata in motivazione). L’orientamento, formatosi a partire dai primi anni del 2000, non ha mancato di rimarcare l’ontologica diversità fra la procedura di formazione delle graduatorie permanenti e quella concorsuale, rilevando che quest’ultima presuppone, necessariamente, l'emanazione di un bando, la valutazione comparativa dei candidati e la compilazione finale di una graduatoria, la cui approvazione, che rappresenta l'atto terminale del procedimento, individua i "vincitori", ossia coloro che devono essere destinatari, nell’impiego pubblico contrattualizzato, della proposta di assunzione. Non può, quindi, essere qualificata concorsuale, in senso proprio, una procedura che sia finalizzata unicamente all'inserimento in apposita graduatoria di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti e che sia preordinata al conferimento di posti lavoro, se ed in quanto si renderanno disponibili. 3.5. Sulla base delle medesime argomentazioni queste Sezioni Unite, con la recente sentenza 20 luglio 2022 n. 22693, nel superare definitivamente il diverso orientamento espresso dall’isolata Cass. S.U. 13 settembre 2017 n. 21198, hanno escluso la natura concorsuale anche della procedura finalizzata alla formazione delle graduatorie di istituto, rilevando che «non può rinvenirsi alcun procedimento di tipo selettivo, ma esclusivamente la formazione di un elenco attraverso atti non ascrivibili ad altre categorie di attività autoritativa, da cui discende il diritto del docente ad essere collocato nella corretta posizione determinata dalla sommatoria dei punteggi relativi ai titoli dichiarati e posseduti e, in secondo luogo, ad essere preferito nella chiamata per la stipula di contratti a tempo determinato rispetto ai soggetti collocati in posizione successiva nella graduatoria d’istituto». Si tratta, quindi, di un percorso argomentativo che deve essere esteso anche alle graduatorie provinciali istituite ai sensi della normativa richiamata nei punti che precedono, in ragione della identità della funzione delle richiamate graduatorie e delle modalità di formazione delle stesse. 3.6. La giurisdizione del giudice amministrativo resta di conseguenza limitata alle controversie nelle quali, secondo il criterio del petitum 9 sostanziale, la questione involge direttamente la validità dell'atto amministrativo di carattere generale, o di quello regolamentare, che disciplina l'accesso alle graduatorie e, solo quale conseguenza dell'annullamento di tale atto, la tutela della posizione individuale dell'aspirante all'inserimento in una determinata graduatoria. Viceversa devono essere attribuite alla cognizione del giudice ordinario tutte le controversie nelle quali, al pari di quella che qui viene in rilievo, la parte faccia valere il suo diritto soggettivo ad essere collocato nella giusta posizione nell’ambito della graduatoria medesima e metta in discussione le modalità di gestione e di formazione della stessa, non già le regole fissate a monte dall’atto di macro-organizzazione. 4. In via conclusiva, sulle conformi conclusioni del Pubblico Ministero, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale va rimessa anche la liquidazione delle spese del regolamento di giurisdizione.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per la liquidazione delle spese del regolamento. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 21 marzo 2023