Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MATTONE Sergio - Presidente -
Dott. LUPI Fernando - Consigliere -
Dott. CELENTANO Attilio - Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - rel. Consigliere -
Dott. CELLERINO Giuseppe - Consigliere -
ha pronunziato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO e MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE (già Ministero del tesoro), in persona dei Ministri in carica, legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato che li difende;

- ricorrenti -

contro
TE SA, elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Mellini, n. 39 (studio Marucchi) presso l'avv. Manilio Franchi, che, unitamente all'avv. Anna Fisco Oldrini, la difende con procura speciale apposta in calce al controricorso;

- resistente -
per la cassazione della sentenza del Tribunale di Milano n. 4180 depositata in data 31 marzo 2000 (R.G. 503/99);
sentiti, nella pubblica udienza del 2 aprile 2003:
il Cons. Dott. Pasquale Picone che ha svolto la relazione della causa;

il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Pietro Abritti che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale di Milano ha rigettato l'appello del Ministero dell'interno e del Ministero del tesoro, confermando la sentenza del Pretore di Pavia, che aveva accertato il diritto di SA LU al pagamento dell'assegno di invalidità, della quale era già titolare, anche per il periodo successivo alla comunicazione in data 6.8.1996 dell'esito della verifica della permanenza del requisito sanitario, che aveva accertato un grado di invalidità del 46%.
Ha osservato il Tribunale che risultava assorbente, per la risoluzione della controversia, la considerazione che il formale provvedimento di revoca del beneficio era stato emanato solo in data 18 maggio 1998, in violazione del disposto dell'art. 52 della legge 30 dicembre 1997 n. 449, che sanciva la conferma dei benefici economici in mancanza di un formale provvedimento da emanarsi entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge. La Cassazione della sentenza è domandata dal Ministero dell'interno e dal Ministero del tesoro con ricorso per un unico motivo, al quale resiste con controricorso SA LU.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con l'unico motivo di ricorso le amministrazioni ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 52 della legge 23 dicembre 1997, n. 449, e vizio di motivazione, per avere il
Tribunale erroneamente attribuito effetti sostanziali ad un termine di natura meramente procedimentale, peraltro previsto da una normativa sopravvenuta rispetto ad un procedimento già esaurito con la formale comunicazione dell'insussistenza del requisito sanitario, e che, comunque, avrebbe potuto avere rilevanza soltanto ai fini dell'irripetibilità di ratei già riscossi, ma non certo sul piano dell'obbligazione assistenziale, già accertata inesistente, con effetti sostanzialmente di sanatoria della mancanza del requisito sanitario.

2. La Corte giudica il ricorso fondato.
È necessario prendere le mosse dal richiamo di alcuni principi generali, indispensabile ai fini dell'interpretazione della complessa normativa di settore, che consenta soprattutto, in presenza di elementi letterali non univoci, di individuare "l'intenzione del legislatore", intesa, com'è noto, quale volontà dell'ordinamento risultante dalla ratio legis, sintesi dei motivi, fondamento e scopo della disposizione che il giudice è chiamato ad applicare (cfr. Cass. 3550/1988).

3. Le prestazioni economiche agli invalidi civili costituiscono l'oggetto di obbligazioni (pubbliche) ex lege, in quanto nascono al verificarsi dei fatti previsti dalle norme. Di conseguenza, i procedimenti amministrativi preordinati ad accertare tali fatti e, quindi, l'esistenza o l'inesistenza dell'obbligazione (originaria o sopravvenuta), ancorché i detti fatti siano complessi ed il relativo accertamento abbia natura critica, cioè di giudizio, con l'opinabilità che contrassegna tutti i giudizi, rivestono natura meramente ricognitiva, funzionale all'attuazione dei rapporti obbligatoli, perciò escludendo la configurabilità di poteri amministrativi e di provvedimenti costitutivi degli effetti (giurisprudenza pacifica: cfr. per tutte, Cass., sez. un., 8 aprile 1975, n. 1261 e 24 ottobre 1991, n. 11329).

4. Ciò implica che il diritto nasce in coincidenza con l'insorgenza dei requisiti e non certo per effetto degli atti cd. di "concessione", come impropriamente talora denominati dalle norme;

allo stesso modo, i cd. atti di revoca non sono altro che ricognizioni in ordine all'inesistenza originaria o sopravvenuta dell'obbligazione e non certo provvedimenti espressione della cd. "autotutela" amministrativa, che è potere discrezionale di apprezzamento della conformità della situazione all'interesse pubblico (vedi, per tutte, Cass. 256/2001; 8713/1999; 5138/1994).

5. Il descritto assetto ordinamentale si pone in diretta derivazione dai principi espressi dall'art. 38 Cosi, attributivi del "diritto" al mantenimento e all'assistenza sociale spettante ai cittadini inabili e sprovvisti dei mezzi necessari per vivere, nonché del diritto alla previdenza per i lavoratori.
In linea generale, perciò, le prestazioni derivanti dalla solidarietà sociale non possono riconoscersi a coloro che non possiedono i requisiti previsti dalla legge per essere titolari del diritto. A questa regola, può derogare il legislatore mediante espresse previsioni e per casi specifici, ove ritenga di privilegiare l'affidamento determinato dall'attribuzione di fatto di una prestazione per un lasso notevole di tempo (si veda il disposto dell'art. 9, comma 1, d.lgs. 23 febbraio 2000, n. 38, circa la rettificabilità degli errori commessi dall'Inail nell'attribuzione di prestazione entro il termine massimo di dieci anni).

6. Ne discende l'applicabilità del principio generale di cui è espressione l'art. 2033 c.c., secondo il quale ogni erogazione attribuita in assenza dei requisiti prescritti dalla legge è da considerare indebita e soggetta a ripetizione.
Tuttavia, nel settore della previdenza e dell'assistenza obbligatorie si è affermato, ed è venuto via via consolidandosi, un principio di settore secondo il quale, in luogo della generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell'indebito, trova applicazione la regola, propria di tale sottosistema, che esclude viceversa la ripetizione in presenza di situazioni di fatto variamente articolate, ma comunque avente generalmente come minimo comune denominatore la non addebitabilità al percepiente della erogazione non dovuta ed una situazione idonea a generare affidamento.

7. Al riguardo, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha rilevato che il canone dell'art. 38 Cost. appresta al descritto principio di settore una garanzia costituzionale in funzione della soddisfazione di essenziali esigenze di vita della parte più debole del rapporto obbligatorio, che verrebbero ad essere contraddette dalla indiscriminata ripetizione di prestazioni naturaliter già consumate in correlazione - e nei limiti - della loro destinazione alimentare (C. cost. n. 39 del 1993; n. 431 del 1993).

8. Nello specifico ambito delle prestazioni economiche corrisposte agli invalidi civili, la disciplina particolare della ripetibilità delle prestazioni indebitamente erogate va ricercata nella normativa appositamente dettata in materia, non potendo trovare applicazione in via analogica - ma neppure estensiva stante il carattere derogatorio dell'art. 2033 c.c. di disposizioni di questo genere - le regole dettate con riferimento alle pensioni o altri trattamenti previdenziali (art. 1, commi 260-265 l. 662/1996; art. 38 l. 448/1998; art. 38, comma 7, l. 448/2001).

9. La prima delle norme di disciplina specifica da considerare è l'art.

1-ter del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 850, convertito con modificazioni nella legge 21 febbraio 1977, n. 29: Gli organi preposti alla concessione di benefici economici a favore dei ciechi civili, invalidi civili e sordomuti hanno facoltà, in ogni tempo, di accertare la sussistenza delle condizioni per il godimento dei benefici previsti, disponendo la eventuale revoca delle concessioni con effetto dal primo giorno del mese successivo alla data del relativo provvedimento. Non può essere chiesta la restituzione delle somme dovute dai ciechi civili, invalidi civili e sordomuti, nei confronti dei quali sia stata disposta la revoca dei benefici anteriormente all'entrata in vigore del presente decreto. 10. L'effettiva portata normativa della disposizione si comprende alla stregua della natura della fattispecie come sopra precisata: la norma, nella parte in cui stabilisce che l'amministrazione che accerti l'inesistenza dell'obbligazione deve dichiararlo con atto formale, denominato "revoca", e che la soppressione dei benefici economici opera dal primo giorno del mese successivo alla data dell'atto, intende incidere proprio sulle obbligazioni nascenti dall'art. 2033 c.c, impedendo l'assoggettamento a ripetizione di tutte le erogazioni effettuate prima della data indicata. 11. Una nuova regolamentazione dell'indebito è stata dettata dall'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537: La Direzione generale dei servizi vari e delle pensioni di guerra del Ministero del tesoro procede a verifiche programmate, da effettuare anche senza preavviso, con riferimento privilegiato alle zone a più alta densità di beneficiari di pensioni, assegni e indennità. Nel caso di accertata insussistenza dei requisiti prescritti per il godimento dei benefici, e se il beneficiario non rinuncia a goderne dalla data dell'accertamento, sono assoggettati a ripetizione tutti i ratei versati nell'ultimo anno precedente la data stessa. 12. La nuova disciplina, dunque, ha sostituito il riferimento al tempo di adozione del formale atto di revoca dei benefici con la data (anteriore) dell'accertamento dell'insussistenza dei requisiti, al fine di segnare i confini dell'irripetibilità, rendendo peraltro ripetibili anche i ratei percepiti nell'anno precedente la data stessa ove il beneficiario non intenda adeguarsi all'accertamento sfavorevole. Avendo la nuova legge regolato l'intera materia della ripetizione dei ratei riscossi indebitamente, ne è risultata, ai sensi dell'art. 15 disp. att. c.c, l'abrogazione delle disposizioni recate dall'art.

1-ter d.l. 865/1976. 13. Il principio del riferimento alla data dell'accertamento dell'insussistenza dei requisiti, ai fini della ripetizione dei ratei indebitamente versati, è rimasto fermo nei successivi sviluppi della legislazione in materia, che si è limitata ad eliminare la sanzione, per più versi atipica, dell'estensione della ripetibilità per l'interessato che intenda contestare i risultati dell'accertamento, ed a dettare ulteriori regole sui comportamenti che l'amministrazione deve tenere.
14. Infatti, il decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, convertito nella legge 8 agosto 1996, n. 425, all'art. 4, comma 3-ter, ha disposto che, in caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari (ad opera della commissione sanitaria prevista dallo stesso testo normativo), la Direzione generale del Tesoro provvede, entro novanta giorni dalla data della visita di verifica o degli ulteriori accertamenti che si rendessero necessari, alla revoca delle provvidenze in godimento a decorrere dalla data della visita di verifica;
il comma 3-nonies dello stesso articolo reca poi l'abrogazione espressa del comma 4 dell'art. 11, l. 24 dicembre 1993, n. 537. 15. La fonte normativa che segue in ordine cronologico è costituita dalle disposizioni contenute nell'art. 5, comma 5, del d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (ed. di
"delegificazione"), avente ad esclusivo oggetto, giusta i criteri di delega contenuti nell'art. 11, comma 1, l. 537/1993, il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo. Secondo queste disposizioni, nel caso di accertata insussistenza dei requisiti, si dà luogo all'immediata sospensione cautelativa del pagamento delle prestazioni, da notificarsi entro trenta giorni dalla data del provvedimento di sospensione, mentre il successivo formale provvedimento di revoca produce effetti dalla data dell'accertata insussistenza dei requisiti prescritti. 16. Vi sono, poi, le norme in tema di Piano straordinario di verifica delle invalidità civili dettate dall'art. 52 della legge 27 dicembre 1997, n. 449. che, nel testo successivamente modificato dall'art 37 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, reca, nelle parti che interessano la controversia, le seguenti disposizioni:

1. Il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica attua, dal 1 giugno 1998 al 31 dicembre 2000, un piano straordinario di circa 100.000 accertamenti di verifica nei confronti prioritariamente dei titolari di benefici economici di invalidità civile che non hanno presentato l'autocertificazione di cui al comma 1 dell'articolo 4 del decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425. 2. In caso di mancata presentazione dell'autocertificazione di cui al comma 2 dell'articolo 4 del decreto-legge 20 giugno 1996, n.323, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425, il Ministero del Tesoro - Direzione generale dei servizi vari e delle pensioni di guerra - provvede entro e non oltre 120 giorni alla verifica della sussistenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alle provvidenze economiche indicate nel citato comma rimanendo impregiudicate le azioni dell'amministrazione ai sensi degli articoli 2033 e 2946 del codice civile.

3. Nel caso di accertata insussistenza dei prescritti requisiti sanitari, si applica l'articolo 5, quinto comma, del decreto del Presidente della Repubblica 21 settembre 1994, n. 698.
4. (Omissis)

5. I procedimenti per la verifica della sussistenza dei requisiti per continuare a fruire delle provvidenze economiche di invalidità civile avviati dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica anteriormente al decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425, devono essere conclusi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Trascorso tale termine senza che sia stato emesso un formale provvedimento, i benefici economici già attribuiti agli invalidi sottoposti a verifica si intendono confermati.
6. (omissis)
17. Ulteriori disposizioni in materia sono state dettate, infine, dalla legge 23 dicembre 1998, n. 448, il cui art. 37, comma 8. prevede che, caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dispone l'immediata sospensione dell'erogazione del beneficio in godimento e provvede, entro i novanta giorni successivi, alla revoca delle provvidenze economiche a decorrere dalla data della visita di verifica.
18. In conclusione, non è mutata l'impostazione di fondo preordinata ad escludere la restituzione di prestazioni indebitamente ricevute prima dell'accertamento in sede amministrativa della mancanza (originaria o sopravvenuta) dei requisiti, derogata solo, in peius per gli assistiti, dalla norma contenuta nell'art. 11, comma 4,1. 537/1993, peraltro abrogata in tempi relativamente brevi. Nondimeno, a cominciare dall'intervento legislativo del 1993, il quadro normativo precedente risulta innovato perché l'accertamento amministrativo dell'insussistenza dell'obbligazione è stato fatto coincidere con quello eseguito dagli organi tecnici (le apposite commissioni competenti per la visita di revisione) e non più con il provvedimento formale di revoca (il quale, appunto, come ha precisato il d.l. 325/1996, retroagisce alla data della verifica). 19. La ricognizione della normativa ed i principi generali precisati consentono agevolmente di concludere nel senso che le erogazioni indebite effettuate dopo l'accertamento dell'insussistenza dei requisiti non sono sottratte alla regola generale dell'art. 2033 c.c.. Per affermare il contrario, in presenza, appunto, di deroghe al principio generale, sarebbe necessaria l'individuazione di una norma che in tal senso disponga. Ma, come si è constatato, le norme contemplano, in linea di massima, l'irripetibilità delle sole prestazioni effettuate fino alla data dell'accertamento amministrativo dell'inesistenza dei requisiti.
20. Per queste ragioni la giurisprudenza della Corte si è orientata nel senso dell'irrilevanza, ai fini della ripetizione dei ratei indebitamente riscossi, del mancato rispetto delle norme che impongono all'amministrazione di prontamente attivarsi, sospendendo i pagamenti ed emanando il formale provvedimento di revoca entro termini prefissati, siccome tali atti (sospensione e revoca) non concretano esercizio di poteri amministrativi, ma si sostanziano in meri accertamenti, in atti di gestione del rapporto obbligatorio;

come dimostra anche il fatto che i termini sono stati per la prima volta previsti proprio da un regolamento emanato in tema di strutturazione dei procedimenti amministrativi;
si è, dunque, in presenza di disposizioni organizzatorie, preordinate ad impedire - anche collegando all'inosservanza la responsabilità degli organi per danno erariale - proprio che siano effettuate prestazioni indebite, le quali sia poi necessario ripetere, non certo a sancire l'irripetibilità delle stesse quale sanzione per l'inosservanza dei termini;
ne', così interpretato, il sistema normativo che ne risulta può essere giudicato non rispettoso dell'equilibrato bilanciamento degli interessi imposto dall'art. 38 Cosi, atteso che appare ragionevole che sia la data dell'accertamento amministrativo, ancorché precedente il formale atto di revoca, a segnare la fine dell'affidamento dell'assistito nella definitività dell'attribuzione patrimoniale ricevuta (Cass. 6091/2002; 14590/2002; 18299/2002). 21. Sulla base dell'operata ricognizione complessiva del sistema normativo, è possibile procedere all'applicazione della legge alla fattispecie concreta.
I dati di fatto accertati nel giudizio di merito sono i seguenti: nei confronti di SA LU, già titolare di assegno di invalidità ai sensi della l. n. 118 del 1971, si procedette a verifica del possesso del requisito sanitario in data 27 maggio 1996, con esito, comunicatole il 6 agosto 1996, di accertamento del grado di invalidità del 46%, inferiore al minimo previsto dalla legge. Ai sensi dell'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, l'assistita venne resa edotta della facoltà di rinunciare al beneficio dalla data dell'accertamento e degli eventuali effetti pregiudizievoli della mancata rinuncia. Dopo alcuni mesi l'amministrazione sospendeva l'erogazione del beneficio ed emanava poi il formale provvedimento di revoca in data 18 maggio 1998. La LU non rinunciava ed agiva in giudizio per l'accertamento della sussistenza del diritto all'assegno. La controversia è stata decisa sulla base dell'applicazione dell'art. 52, comma 5, l. 449/1997, interpretato nel senso che la mancata emanazione del provvedimento di revoca nel termine fissato comportava la conferma del beneficio.
22. L'interpretazione accolta dalla sentenza impugnata non può essere condivisa.
I primi rilievi sono di ordine sistematico e si connettono al complessivo quadro della normativa di settore come sopra tacciato. La lettura operata dalla sentenza impugnata implica che la fattispecie attributiva del diritto sia costituita dall'inosservanza di un termine di natura procedimentale, cosicché la prestazione assistenziale dovrebbe essere riconosciuta anche in assenza del requisito sanitario, con l'ovvia conseguenza di impedire qualsiasi successiva revisione di esso.
La rottura dei principi di sistema appare evidente, specie considerando che nella materia dei diritti assistenziali e previdenziali, la volontà e i comportamenti degli enti erogatori non hanno mai effetti costitutivi (tanto che l'atto esplicito dell'amministrazione di riconoscimento del diritto, non impedisce che se ne possa domandare l'accertamento giudiziale, non determinando, di per sè, la cessazione della materia del contendere: Cass., s.u., 1352/1987). 23. Del tutto irragionevole, poi, appare il risultato di riservare tale regime, così fortemente derogatorio, ai soli assistiti per i quali i procedimenti di verifica siano stati avviati prima dell'entrata in vigore del d.l. 323/1996, cioè a quelli cui si applicava una normativa di maggior rigore, sicché appare evidente il vulnus, non solo dell'art. 38 della Costituzione per il fatto della definitiva attribuzione di benefici a chi non ne ha diritto, ma anche dell'art.

3. Per gli altri assistiti, infatti, il comma 2 dell'art. 52 l. 449/1997, fissa pure il termine di 120 giorni per la conclusione del procedimento di verifica, ma aggiunge che dall'inosservanza del termine non deriva alcun pregiudizio per le azioni ai sensi degli art. 2033 e 2946 c.c. 24. Pertanto, in ossequio al ripetuto monito della Corte costituzionale, circa l'obbligo del giudice di scegliere, tra le interpretazioni possibili della legge, quella conforme ai principi della Carta fondamentale, anche ove risultasse la meno plausibile rispetto attesto letterale, si deve escludere che il significato della disposizione in esame sia quello di riconoscere il beneficio ai soggetti che non ne hanno diritto in conseguenza del mancato rispetto di un termine procedimentale. Del resto, la formulazione letterale della norma (i benefici economici "già attribuiti" agli invalidi sottoposti a verifica si intendono confermati) non impedisce certamente di limitarne la portata al tema della ripetibilità dei ratei già riscossi.
25. I residui dubbi circa l'intenzione del legislatore sono sgomberati dalla considerazione che il regime giuridico particolarmente penalizzante dettato dall'art. 11, comma 4, l. 537/1993, è stato abrogato dal di 323/1996, ma senza effetti retroattivi (sul punto la Corte costituzionale non ha preso posizione con la decisione n. 213 del 1999), cosicché ha continuato a trovare applicazione per le verifiche effettuate nel periodo precedente, conservando rilevanza la mancata rinuncia al beneficio ai fini della ripetibilità anche dei ratei riscossi nell'anno precedente. 26. Si comprende allora come il legislatore del 1997 abbia inteso limitare le conseguenze derivanti dall'irretroattività dell'abrogazione dall'art. 11, comma 4, l. 537/1993, stabilendo che i procedimenti di verifica avviati prima del d.l. 323/1996, assoggettati quindi alla normativa precedente, dovevano concludersi entro un dato termine, restando altrimenti esclusa la ripetibilità delle attribuzioni patrimoniali già effettuate, come prevista dalla normativa applicabile alla fattispecie.
27. È appena il caso di osservare che l'interpretazione accolta non è influenzata dal sospetto di non conformità alla Costituzione dell'art. 11, comma 4, l. 537/1993, questione priva di rilevanza nella fattispecie, atteso che l'operatività della disposizione è stata messa fuori gioco dal mancato rispetto del termine previsto dalla 1. 449/1997.
28. L'errore di diritto dal quale è affetta la sentenza impugnata ne comporta la cassazione con rinvio, perché in altro giudizio, affidato alla Corte d'appello di Brescia, si proceda ad accertare se la prestazione assistenziale controversa spetti a SA LU, facendo applicazione del seguente principio di diritto: "In tema di provvidenze agli invalidi civili, per gli assistiti nei cui confronti siano stati avviati procedimenti per la verifica della sussistenza dei requisiti per continuare a fruire delle provvidenze economiche anteriormente al decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425, per i quali sussistono le condizioni per applicare il regime giuridico dettato dall'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (abrogato senza effetti retroattivi dal predetto decreto-legge), il mancato rispetto del termine di centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge 23 dicembre 1997, n. 449, prescritto dall'art. 52, comma 5, della stessa legge per l'emanazione del formale provvedimento di revoca, comporta l'inapplicabilità della previsione relativa al recupero dei ratei ai sensi della disposizione abrogata, in virtù del disposto secondo cui 'i benefici economici gia' attribuiti agli invalidi sottoposti a verifica si intendono confermatì, ma non il definitivo riconoscimento del diritto alle prestazioni anche in assenza del requisito sanitario".
Il giudice del rinvio provvederà anche a regolare le spese del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Brescia anche per le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 2 aprile 2003. Depositato in Cancelleria il 18 agosto 2003