Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VINCENZO MILEO - Presidente -
Dott. MICHELE DE LUCA - Consigliere -
Dott. DONATO FIGURELLI - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
Dott. PASQUALE PICONE - rel. Consigliere -
ha pronunziato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro in carica, domiciliato in Roma, Via Dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato che per legge lo rappresenta e difende;

- ricorrente -

contro
NI EA, elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 39, presso l'avv. Manilio Franchi (studio Marucchi), che, unitamente all'avv. Anna Fisco Oldrini, lo rappresenta e difende con procura speciale apposta a margine del controricorso;

- controricorrente -

per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Brescia n. 1079 in data 19 maggio 1999 (R.G. 7286/98);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30.1.2002 dal Consigliere Dott. Pasquale Picone;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Carlo Destro che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Il Tribunale di Brescia ha confermato, respingendo l'appello, la sentenza del Pretore della stessa sede, di accoglimento della domanda proposta da EA OP nei confronti del Ministero dell'interno, per l'accertamento dell'insussistenza del diritto dell'amministrazione alla ripetizione dei ratei di pensione di inabilità percepiti dopo la visita di revisione (che aveva accertato un grado di invalidità inferiore a quello richiesto per la prestazione).
La visita di revisione era stata effettuata in data 14 aprile 1995, i pagamenti sospesi dal 4^ bimestre del 1995, la revoca dei benefici disposta con decreto 20 settembre 1996, la somma di L. 895.250, oggetto della pretesa di restituzione, percepita nel periodo intercorso tra visita e sospensione dei pagamenti.
Il Tribunale, nel presupposto che la speciale normativa di settore escludesse l'operatività dell'art. 2033 c.c., ha individuato nell'art. 3/ter della legge n. 29 del 1977 l'espressione del principio generale della irretroattività degli effetti della revoca dei benefici economici agli invalidi civili, solo parzialmente inciso dalla normativa successiva, che aveva si stabilito che la revoca delle provvidenze dovesse operare con riferimento alla data della visita di verifica, ma solo a condizione che il provvedimento di revoca, o quello di sospensione dei pagamenti, fossero emanati entro i termini previsti dalla medesima normativa (90 giorni per il primo, ai sensi della l. 425/1996; 30 giorni per il secondo, ai sensi del d.P.R. 698/1994), termini che l'amministrazione non aveva rispettato. Per la cassazione della sentenza ricorre l'amministrazione per un unico motivo;
resiste con controricorso EA OP. Motivi della decisione

1. Con l'unico motivo di ricorso è denunciata violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3/ter della legge n. 29 del 1977, dell'art. 4 della legge n. 425 del 1996 e dell'art. 5, comma 5, d.P.R. n. 698 del 1994, nonché motivazione insufficiente, omessa o contraddittoria su un punto decisivo della controversia.
Si sostiene, in estrema sintesi, che le norme sulla decorrenza della revoca dei benefici devono essere interpretate alla luce del principio generale sancito dall'art. 2033 c.c.; che i termini previsti per la revoca o per la sospensione dei pagamenti sono di natura procedimentale e non sostanziale, sicché la loro inosservanza non può incidere sul rapporto di obbligazione insorto a seguito del pagamento indebito;
che il diritto alla ripetizione, quindi, sussiste per tutti i pagamenti effettuati successivamente all'accertata insussistenza dei requisiti prescritti.

2. La Corte giudica il ricorso fondato, conformandosi a quanto già deciso con la sentenza 15 novembre 2001, n. 14212, ancorché la questione meriti di essere approfondita ulteriormente.

3. Nel settore della previdenza e dell'assistenza obbligatorie si è affermato, ed è venuto via via consolidandosi, un principio di settore secondo il quale, in luogo della generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell'indebito (art. 2033 c.c.), trova applicazione la regola, propria di tale sottosistema, che esclude viceversa la ripetizione in presenza di situazioni di fatto variamente articolate, ma comunque avente come minimo comune denominatore la non addebitabilità al percepiente della erogazione non dovuta. Del resto, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha rilevato che il canone dell'art. 38 Cost. appresta al descritto principio di settore una garanzia costituzionale in funzione della soddisfazione di essenziali esigenze di vita della parte più debole del rapporto obbligatorio, che verrebbero ad essere contraddette dalla indiscriminata ripetizione di prestazioni naturaliter già consumate in correlazione - e nei limiti - della loro destinazione alimentare (C. cost. 10 febbraio 1993, n. 39).

4. Nello specifico ambito delle prestazioni economiche corrisposte agli invalidi civili, la disciplina particolare della ripetibilità delle prestazioni indebitamente erogate va ricercata nella normativa appositamente dettata in materia, non potendo trovare applicazione in via analogica - ma neppure estensiva stante il carattere derogatorio dell'art. 2033 c.c. di disposizioni di questo genere - le regole dettate con riferimento alle pensioni o altri trattamenti previdenziali (art. 1, commi 260/265 l. 662/1996; art. 38 l. 448/1998; art. 38, comma 7,l. 448/2001).

5. La prima delle norme di disciplina specifica da considerare è l'art. 3/ter del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 850, convertito con modificazioni in l. 21 febbraio 1977, n. 29: Gli organi preposti alla concessione di benefici economici a favore dei ciechi civili, invalidi civili e sordomuti hanno facoltà, in ogni tempo, di accertare la sussistenza delle condizioni per il godimento dei benefici previsti, disponendo la eventuale revoca delle concessioni con effetto dal primo giorno del mese successivo alla data del relativo provvedimento. Non può essere chiesta la restituzione delle somme dovute dai ciechi civili, invalidi civili e sordomuti, nei confronti dei quali sia stata disposta la revoca dei benefici anteriormente all'entrata in vi gore del presente decreto.

6. L'effettiva portata normativa della disposizione si comprende ove si consideri che le prestazioni economiche agli invalidi civili costituiscono l'oggetto di obbligazioni (pubbliche) ex lege, in quanto nascono al verificarsi dei fatti previsti da norme. Di conseguenza, i procedimenti amministrativi volta ad accertare tali fatti e, quindi, l'esistenza o l'inesistenza dell'obbligazione (originaria o sopravvenuta), ancorché i detti fatti siano complessi ed il relativo accertamento abbia natura critica, cioè di giudizio per sua natura opinabile, rivestono natura meramente ricognitiva, preordinata all'attuazione dei rapporti obbligatori, perciò escludendo la configurabilità di poteri amministrativi e di provvedimenti costitutivi degli effetti (giurisprudenza pacifica:
cfr. per tutte, Cass., sez. un., 8 aprile 1975, n. 1261 e 24 ottobre 1991, n. 11329). Ciò implica che il diritto nasce in coincidenza con l'insorgenza dei requisiti e non certo per effetto degli atti ed. di "concessione", come impropriamente denominati dalle norme;
allo stesso modo, i cd. atti di revoca non sono altro che ricognizioni in ordine all'inesistenza dell'obbligazione e non certo provvedimenti espressione della cd. "autotutela" amministrativa, che è potere discrezionale di apprezzamento della conformità della situazione all'interesse pubblico.
Ne discende che, in applicazione del principio generale di cui è espressione l'art. 2033 c.c., ogni erogazione attribuita in assenza dei requisiti prescritti dalla legge è da considerare indebita e soggetta a ripetizione, ove la legge non disponga diversamente (salvo a verificare, di volta in volta, la conformità all'art. 38 Cost. dell'assetto normativo).
La norma sopra richiamata, quindi, nella parte in cui stabilisce che l'amministrazione che accerti l'inesistenza dell'obbligazione deve dichiararlo con atto formale, denominato "revoca", e che la soppressione dei benefici economici opera dal primo giorno del mese successivo alla data dell'atto, intende incidere proprio sulle obbligazioni nascenti dall'art. 2033 c.c., impedendo l'assoggettamento a ripetizione di tutte le erogazioni effettuate prima della data indicata.

7. Una nuova regolamentazione dell'indebito è stata dettata dall'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537: La Direzione generale dei servizi vari e delle pensioni di guerra del Ministero del tesoro procede a verifiche programmate, da effettuare anche senza preavviso, con riferimento privilegiato alle zone a più alta densità di beneficiari di pensioni, assegni e indennità. Nel caso di accertata insussistenza dei requisiti prescritti per il godimento dei benefici, e se il beneficiario non rinuncia a goderne dalla data dell'accertamento, sono assoggettati a ripetizione tutti i ratei versati nell'ultimo anno precedente la data stessa... La nuova disciplina, dunque, ha sostituito il tempo di adozione del formale atto di revoca dei benefici con la data (anteriore) dell'accertamento dell'insussistenza dei requisiti, al fine di segnare i confini dell'irripetibilità, rendendo peraltro ripetibili anche i ratei percepiti nell'anno precedente la data stessa ove il beneficiario non intenda adeguarsi all'accertamento sfavorevole. Avendo la nuova legge regolato l'intera materia della ripetizione dei ratei riscossi indebitamente, ne è risultata, ai sensi dell'art. 15 disp. att. c.c., l'abrogazione delle disposizioni recate dall'art. 3/ter d.l. 865/1976, diversamente da quanto erroneamente ritenuto dalla sentenza impugnata.

8. Prescindendo per ora dal problema dell'applicabilità ratione temporis alla fattispecie di altre norme, giova osservare che il principio del riferimento alla data dell'accertamento dell'insussistenza dei requisiti, ai fini della ripetizione dei ratei indebitamente versati, è rimasto fermo nei successivi sviluppi della legislazione in materia, che si è limitata ad eliminare la sanzione, per più versi atipica, dell'estensione della ripetibilità per l'interessato che intenda contestare i risultati dell'accertamento, ed a dettare ulteriori regole sui comportamenti che l'amministrazione deve tenere.
Infatti, il decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, convertito in l. 8 agosto 1996, n. 425, all'art. 4, comma 3/ter, ha disposto che, in caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari (ad opera della commissione sanitaria prevista dallo stesso testo normativo), la Direzione generale del Tesoro provvede, entro novanta giorni dalla data della visita di verifica o degli ulteriori accertamenti che si rendessero necessari, alla revoca delle provvidenze in godimento a decorrere dalla data della visita di verifica;
il comma 3-nonies dello stesso articolo reca poi l'abrogazione del comma 4 dell'art. 11, l. 24 dicembre 1993, n. 537.
La legge 23 dicembre 1998, n. 448, con l'art. 37, comma 8, dispone:
In caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica dispone l'immediata sospensione dell'erogazione del beneficio in godimento e provvede, entro i novanta giorni successivi, alla revoca delle provvidenze economiche a decorrere dalla data della visita di verifica.

9. In conclusione, non è mutata l'impostazione di fondo preordinata ad escludere la restituzione di prestazioni indebitamente ricevute prima dell'accertamento in sede amministrativa della mancanza (originaria o sopravvenuta) dei requisiti. Nondimeno, a cominciare dall'intervento legislativo del 1993, il quadro normativo precedente è stato innovato perché l'accertamento amministrativo dell'insussistenza dell'obbligazione è stato fatto coincidere con quello eseguito dagli organi tecnici (le apposite commissioni competenti per la visita di revisione) e non più con il provvedimento formale di revoca (il quale, appunto, come ha precisato il d.l.325/1996, retroagisce alla data della verifica). 10. Tra le fonti normative utilizzabili ai fini della decisione della controversia, deve negarsi che possano essere annoverate anche, le disposizioni contenute nell'art. 5, comma 5, del d.P.R. 21 settembre 1994, n. 698, secondo le quali, nel caso di accertata insussistenza dei requisiti "si dà luogo all'immediata sospensione cautelativa del pagamento delle prestazioni, da notificarsi entro trenta giorni dalla data del provvedimento di sospensione, mentre il successivo formale provvedimento di revoca produce effetti dalla data dell'accertata insussistenza dei requisiti prescritti.
Si tratta, infatti, di un regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (cd. di
"delegificazione"), avente ad esclusivo oggetto, giusta i criteri di delega contenuti nell'art. 11, comma 1, l. 537/1993, il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo.
Quindi, prescindendo dall'indagine volta a verificare se la norma sopra indicata abbia o no introdotto un quid novi in materia di ripetizione di indebito rispetto al quadro normativo risultante dalle fonti primarie (il che parrebbe comunque da escludere), è assorbente il rilievo che, ove ciò fosse riscontrabile, le relative disposizioni dovrebbero essere disapplicate per violazione di legge, perché la fonte regolamentare era stata abilitata ad agire con esclusivo riferimento all'articolazione dei procedimenti amministrativi, senza alcuna possibilità di incidere sul regime giuridico dei rapporti obbligatori.
11. La ricognizione della normativa ed i principi generali precisati consentono agevolmente di concludere nel senso che le erogazioni indebite effettuate dopo l'accertamento dell'insussistenza dei requisiti non sono sottratte alla regola generale dell'art. 2033 c.c. Per affermare il contrario, in presenza, appunto, di deroghe al principio generale, sarebbe necessaria l'individuazione di una norma che in tal senso disponga.
Ma, come si è constatato, le norme dispongono l'irripetibilità delle sole prestazioni effettuate fino alla data dell'accertamento amministrativo dell'inesistenza dei requisiti.
12. Pretendere di collegare l'irripetibilità anche di prestazioni eseguite dopo tale accertamento al mancato rispetto delle norme che impongono all'amministrazione di prontamente attivarsi, sospendendo i pagamenti ed emanando il formale provvedimento di revoca entro termini prefissati è assolutamente non condivisibile sul piano dei concetti giuridici.
Si è già ampiamente dimostrato come tali atti (sospensione e revoca) non concretino esercizio di poteri amministrativi, ma si sostanzino in meri accertamenti, in atti di gestione del rapporto obbligatorio;
ove la legge avesse inteso collegare alla violazione dei termini l'effetto di estendere l'irripetibilità delle erogazioni anche a quelle versate dopo la verifica e fino all'emanazione dell'atto di revoca formale (tardivo), avrebbe dovuto dirlo, non essendo desumibile tale regola dai principi del sistema. In definitiva, come dimostra anche il fatto che i termini siano stati per la prima volta previsti proprio da un regolamento emanato in tema di strutturazione dei procedimenti amministrativi, si è in presenza di disposizioni organizzatorie, preordinate ad impedire - anche collegando all'inosservanza la responsabilità degli organi per danno erariale - proprio che siano effettuate prestazioni indebite, le quali sia poi necessario ripetere, non certo a sancire l'irripetibilità delle stesse quale sanzione per l'inosservanza dei termini.
13. Conclusivamente, leggere, come ha fatto il Tribunale, la normativa come se dicesse che la perdita dei benefici economici decorre dall'accertamento dell'inesistenza dei requisiti a condizione che il formale provvedimento di revoca sia emanato tempestivamente, altrimenti la perdita del beneficio si ha solo alla data dell'emanazione dell'atto, si risolve in un'operazione manipolativa e non interpretativa, preclusa dalla soggezione del giudice alla legge (art. 101, comma secondo, Cost.). Nè, così rettamente interpretato, il sistema normativo che ne risulta può essere giudicato non rispettoso dell'equilibrato bilanciamento deglì interessi imposto dall'art. 38 Cost., atteso che appare ragionevole che sia la data dell'accertamento amministrativo, ancorché precedente il formale atto di revoca, a segnare la fine dell'affidamento dell'assistito nella definitività dell'attribuzione patrimoniale ricevuta.
14. Gli assorbenti profili di diritto sopra esposti rendono sostanzialmente irrilevante l'indagine rivolta a verificare se, ratione temporis, alla fattispecie concreta sia applicabile, oltre che la l. 537/1993, anche la legislazione (art. 4, comma 3/ter, d.l. 323/1996) che ha imposto all'amministrazione di emanare l'atto formale di revoca entro 90 giorni dall'accertamento, tenuto conto che le disposizioni del regolamento del 1994 non avrebbero potuto incidere sul regime della ripetizione degli indebiti (come detto al n. 8).
15. All'accoglimento del ricorso per violazione di norme di diritto segue la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata con decisione del merito della causa, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto. Va, dunque, pronunciato il rigetto della domanda proposta da EA OP nei confronti del Ministero dell'interno.
16. In ordine alle spese, ritiene la Corte che, in forza dell'art. 152 disp. att. al codice di procedura civile (norma vigente a seguito della sentenza costituzionale 13 aprile 1994, n. 134, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 20, del d. l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito in 1. 14 novembre 1992 n. 438),
non è consentita la condanna dell'assicurato soccombente, non ricorrendo l'ipotesi della pretesa infondata e temeraria, alle spese dei processi di merito e del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso;
cassa senza rinvio la sentenza impugnata, e, decidendo nel merito, rigetta la domanda di accertamento proposta da EA OP nei confronti del Ministero dell'interno; nulla da provvedere sulle spese dei processi di merito e del giudizio di cassazione ai sensi dell'art. 152 disp. att. c.p.c. Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2002.
Depositato in Cancelleria il 26 aprile 2002