Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSARIO DE MUSIS - Presidente -
Dott. MARIO ADAMO - rel. Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - Consigliere -
Dott. WALTER CELENTANO - Consigliere -
Dott. PAOLO GIULIANI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AF TO RI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA G. ZANARDELLI 36, presso l'avvocato BLASI GIOVANNI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati DE CONCILIIS GIUSEPPE, CAGNETTA VINCENZA e CILLO GIOVANNI ANTONIO, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI AVELLINO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA M. MERCATI 51, presso l'avvocato E. LUPONIO, rappresentato e difeso dagli avvocati BASCETTA AMERIGO e DE MAGISTRIS SANTUCCI G. giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso il provvedimento del Pretore di AVELLINO, depositato il 13/10/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/01/2002 dal Consigliere Dott. Mario ADAMO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Aurelio GOLIA che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con ricorso depositato in data 2.8.1997 TO MA EO proponeva opposizione avverso la cartella esattoriale con la quale gli si ingiungeva di pagare la somma di L. 539.800 a titolo di sanzioni amministrative, relative a più violazioni del c.d.s., contestate nel 1993.
A sostegno della proposta opposizione rilevava il EO che la cartella esattoriale era stata emessa in violazione delle norme che regolano la riscossione dei tributi, per omesso rispetto dei termini di formazione dei ruoli.
In particolare il ricorrente lamentava l'omesso rispetto dell'art. 206 c.d.s., dell'art. 27 L. 689/1981 e dell'art. 17 D.P.R. n. 602/1973. Con ordinanza depositata in data 13.10.1997 il Pretore di Avellino dichiarava inammissibile l'opposizione perché tardivamente proposta, benché il ricorrente avesse prima di adire l'A.G. proposto ricorso al comune di Avellino-Comando di Polizia Municipale. Per la cassazione dell'ordinanza del Pretore propone ricorso, fondato su tre motivi, TO MA EO.
Resiste con controricorso il Comune di Avellino.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di cassazione il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 203206 c.d.s., degli artt. 22 e 23 L. 689/1981, degli artt. 1 e 6 L. 1199/1971, dell'art. 20 L. 1034/1971, degli artt. 3, 7, 9, 10 L. 241/1990, dell'art art. 4 L. 2248/1865 all. E, e dell'art. 390 reg. att. L. 285/1992, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c. Assume il ricorrente che l'autore dell'infrazione ha il diritto di far valere le proprie pretese prima in sede amministrativa e poi in via giudiziale, in virtù del generale principio che garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti, ragione per cui, allorché sia stato proposto ricorso in sede amministrativa, la proposizione del ricorso deve configurarsi come fatto interruttivo di eventuali termini di decadenza, talché resti sempre integra la tutela giurisdizionale.
Pertanto qualora l'azione giudiziaria debba essere proposta entro un termine determinato, tale termine non può che decorrere dalla data del provvedimento amministrativo di riscontro alla richiesta dell'interessato, posto che in caso contrario mai il cittadino potrebbe giovarsi del procedimento amministrativo, a causa dei lunghi tempi tecnici necessari per la sua definizione. Con il secondo motivo il ricorrente censura l'impugnata sentenza per violazione dell'art. 14 delle preleggi, dell'art. 3 L. 241/1990 dell'art. 4 all. E L. 2248/1865 e dell'art. 3 della Costituzione. Assume il EO che, nel caso in esame, attinente all'impugnazione della cartella esattoriale, per violazione delle norme che regolano l'iscrizione a ruolo del credito, non dovrebbe trovare applicazione il procedimento speciale previsto dalla legge n 689/1981, per la difficoltà di applicare il procedimento stesso alle ipotesi di opposizione all'iscrizione a ruolo.
Di conseguenza il termine di trenta giorni non troverebbe applicazione nel caso in esame, mentre sarebbe applicabile all'ipotesi di opposizione avverso la ordinanza ingiunzione, ciò anche nel rispetto del principio previsto dall'art. 14 delle preleggi che stabilisce che le norme speciali ed eccezionali non si applicano "oltre i modi in esse considerati".
Sono di tutta evidenza infatti le enormi differenze esistenti fra l'opposizione all'ordinanza ingiunzione e l'opposizione alla cartella esattoriale, per vizi propri della cartella, posto che la prima attiene ai vizi dell'atto presupposto, nel quale si sostanzia la pretesa amministrativa, mentre la seconda attiene ai vizi del procedimento in base al quale è stata formata la cartella. ovvero alla violazione delle norme che regolano la riscossione delle sanzioni ai sensi dell'art. 206 c.d.s., dell'art. 27 L. 689/1981 e dell'art. 17 L. 602/1973, non avendo l'amministrazione rispettato i termini per la formazione dei ruoli e per la loro trasmissione all'Intendenza di Finanza.
Una diversa interpretazione della normativa indicata si porrebbe in contrasto con l'art. 3 della Costituzione posto che chi ritenesse di proporre, come sua facoltà, ricorso amministrativo, verrebbe a trovarsi penalizzato rispetto a chi decidesse di ricorrere direttamente all'A.G., dato che solo il primo correrebbe il rischio di incorrere in decadenze, a causa di ritardi imputabili solo all'amministrazione.
Nella specie inoltre nell'impugnata cartella era indicato solo il termine di gg. 30 per ricorrere avanti all'Autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 22 L. n. 689/1981, senza alcuna indicazione che facesse presente che l'eventuale ricorso in sede amministrativa non fosse idonea ad interrompere il termine di decadenza di gg. 30 previsto dall'art. 22 L. 689/1981, ciò in violazione dell'art. 3 L. 241/1990. Infine con il terzo motivo di cassazione il ricorrente solleva eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 203 e 205 c.d.s. per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione ove interpretati nel senso che la proposizione del ricorso amministrativo, subito dopo la notifica della cartella esattoriale, precluda al cittadino l'azione giudiziaria per mancato rispetto del termine di giorni 30 previsti dalla L. 689/1981 nonché degli artt. indicati e degli artt. 22 e 23 L. 689/1981 nella parte in cui prevedono l'applicabilità del procedimento speciale previsto per l'opposizione ad ordinanza ingiunzione anche all'opposizione avverso la cartella esattoriale, per vizi di questa e non dell'atto presupposto, opposizione quest'ultima che andrebbe proposta con l'azione di accertamento negativo, nelle forme e nei modi ordinari. Per necessario ordine logico va per primo esaminato il secondo motivo del ricorso.
Al riguardo si osserva che le SS.UU. di questa Corte suprema con la sentenza n. 489 del 13.7.2000 hanno precisato che qualora il soggetto destinatario di una cartella esattoriale intenda far rilevare vizi che non attengano alla formazione del titolo, sulla base del quale il ruolo è stato formato, ma fatti estintivi del titolo stesso, sopravvenuti alla sua formazione, deve agire ex art. 615 comma 1 c.p.c. e non ex art. 22 L. 689/1981.
Nella specie avendo il ricorrente censurato la cartella esattoriale non in riferimento al titolo, in base al quale è stato formato il ruolo, titolo ormai esecutivo e non più impugnabile, ma in riferimento ad ipotizzata decadenza dell'Amministrazione dalla pretesa creditoria, per non avere tempestivamente provveduto alla formazione del ruolo ed al suo invio all'Intendenza di finanza competente, non avrebbe dovuto far ricorso alla procedura prevista dall'art. 22 L. 689/1981 ma alla procedura prevista e regolata appunto dall'art. 615 comma 1 c.p.c. In sintesi il ricorrente avrebbe dovuto adire il pretore, all'epoca competente per materia, nei modi previsti per il giudizio ordinario ai sensi dell'art. 615 comma 1 c.p.c.(Cass. civ. SS. UU.

4.4.2000 n. 96), senza il rispetto del termine di decadenza, di cui all'art. 22 L. n 689/1981. Il Pretore a sua volta non avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso perché tardivo, non trovando applicazione, per l'opposizione all'esecuzione, il termine di gg 30 previsto dall'art. 22 L. 689/1981., così come precisato dalla più volte richiamata sentenza della SS. UU. di questa Corte suprema. Pertanto il secondo motivo va accolto, nei limiti testè precisati, l'impugnata sentenza va cassata con rinvio al Tribunale di Avellino, affinché, attenendosi al punto di diritto su indicato, esclusa l'applicabilità del termine di decadenza di gg. 30 previsto dall'art. 22 L. 689/1981, accerti se il ricorso proposto dal EO, in opposizione alla cartella esattoriale, contenga gli elementi necessari perché possa comunque convertirsi in opposizione all'esecuzione e, in caso positivo, decida nel merito l'opposizione. Tenuto conto delle argomentazioni fin qui svolte le ulteriori censure contenute nel ricorso possono ritenersi assorbite. La liquidazione delle spese del giudizio di legittimità vanno riservate al giudice di merito.

P.Q.M.

accoglie il secondo motivo del ricorso, assorbiti gli altri, cassa l'impugnata sentenza e rinvia al Tribunale di Avellino anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 23 gennaio 2002. Depositato in Cancelleria il 12 aprile 2002