Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. GRASSI Aldo - Presidente - del 13/07/2009
Dott. TERESI Alfredo - Consigliere - SENTENZA
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - N. 1023
Dott. MULLIRI Guicla - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SARNO Giulio - Consigliere - N. 5475/2009
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
EP RO, nato a [...] il [...];
avverso la ordinanza 22.12.2008 (depositata l'8.1.2009) del Tribunale per il riesame di Roma;

Visti gli atti, la ordinanza impugnata ed il ricorso;

Udita, in camera di consiglio, la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo Fiale;

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Dr. Passacantando Guglielmo, il quale ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;

Udito il difensore, Avv. Managò Antonio, il quale ha concluso chiedendo l'accoglimento del ricorso.
FATTO E DIRITTO
Il Tribunale di Roma - con ordinanza del 22.12.2008 (depositata l'8.1.2009) - rigettava l'istanza di riesame proposta nell'interesse di EP RO avverso il decreto 20.10.2008 con cui il G.I.P. del Tribunale di Tivoli aveva disposto il sequestro preventivo di un villino (acquistato dallo stesso EP) facente parte del "borghetto n. 8" sito in via Codette del Comune di Riano, adottando tale misura di cautela reale in relazione agli ipotizzati reati di cui:
a) al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30 e art. 44, lett. c), per avere concorso, quale sub acquirente, nella lottizzazione abusiva di un'area ubicata nel Comune di Riano (foglio n. 11).
Ciò in quanto - su area ricadente nella zona E) (agricola) regolata dall'art. 34 delle NTA della variante di aggiornamento del PRG per la salvaguardia del territorio, approvata dalla Regione Lazio con DGR n. 5842 del 14/12/1999, nella quale è consentita la sola edificazione correlata all'attività agricola dei suoli ed allo sviluppo delle imprese agricole e dove è altresì prevista, a specifiche e tassative condizioni, la possibilità di accorpamento della cubatura in "borghetti agricoli" o "atelier d'artista" - veniva effettuata la realizzazione di costruzioni che, sebbene qualificate nei titoli abilitativi come borgo agricolo previsto dal PRG, mancavano di ogni presupposto diretto, connesso e dipendente dal processo di coltivazione agricola dei terreni, configurandosi, al contrario, come un complesso residenziale completamente avulso da tale processo, sicché veniva in tal modo conferito al territorio un assetto urbanistico differente da quello pianificato, in violazione agli strumenti pianificatori, determinandosi una definitiva trasformazione dell'area da agricola a residenziale;

b) del reato previsto e punito dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, lett. b), perché gli interventi dianzi descritti venivano eseguiti in assenza del possesso del prescritto permesso di costruire o di altro valido titolo abilitativo, stante l'illegittimità di quello rilasciato (intervento lottizzatorio ultimato tra il 2006 ed il 6.12.2007).
Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso il difensore del EP (acquirente di una unità immobiliare facente parte del "borghetto agricolo n. 8", che, allo stato, risulta non indagato), il quale - lamentando la incompleta valutazione, in sede di riesame, delle prospettazioni difensive - ha eccepito che:
- non sarebbe configurabile, nella specie, il "fumus" dell'ipotizzato reato di lottizzazione abusiva, in quanto le norme del PRG ammetterebbero comunque la possibilità edificatoria anche ai fini residenziali delle zone agricole ed il G.I.P. e il Tribunale avrebbero erroneamente interpretato l'art. 34 delle NTA della Variante di aggiornamento del PRG comunale, assimilando incongruamente la figura dello "addetto all'agricoltura" (non definita dall'ordinamento giuridico) a quella dello "imprenditore agricolo", concettualmente diversa;
- neppure sarebbe ravvisatile il preteso "periculum in mora".
- in relazione all'art. 321 c.p.p., comma 1, perché l'immobile di proprietà del ricorrente, al momento del sequestro, non risultava ultimato ed esso, dopo il completamento dei lavori, "potrebbe essere destinato, insieme col terreno pure vincolato, ad un addetto all'agricoltura (familiare coabitante o altra persona estranea al nucleo familiare)";
- in relazione all'art. 321 c.p.p., comma 2, perché la confisca amministrativa di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44 non può essere disposta nei confronti del ricorrente, che è "terzo di buonafede non indagato ed estraneo al reato".
La Corte Europea dei diritti dell'uomo - con decisioni del 30.8.2007 e del 20.1.2009, nel ricorso (n. 75909/01) proposto contro l'Italia dalla s.r.l. "Sud Fondi" ed altri - ha affermato, infatti, che la confisca in oggetto: "non tende alla riparazione di un danno, ma mira nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge"; è, quindi, una "pena" e la previsione dell'irrogabilità di tale "pena" al di fuori di ipotesi di responsabilità penale incorre nell'infrazione dell'art. 7 della CEDU;

- sarebbe stato violato il principio della domanda cautelare, in quanto l'immobile di proprietà del ricorrente non era ricompreso nella richiesta di sequestro avanzata dal P.M..
Il difensore, poi - con memoria depositata il 19.5.2009 - ha prospettato che il Consiglio comunale di Riano - con deliberazione del 12.5.2009 - ha ribadito la legittimità degli interventi edificatori assentiti nella zona E agricola. Tale delibera avvalorerebbe la tesi dell'affidamento incolpevole del EP, acquirente di una singola unità immobiliare, perché egli sarebbe stato ripetutamente indotto a ritenere la legittimità degli interventi assentiti da quel Comune, che, anche con questa più recente determinazione, confermerebbe la correttezza del proprio operato.
L'ultimo motivo del ricorso è fondato e deve essere accolto.

1. Gli aspetti essenziali della vicenda.
La vicenda che ci occupa si inquadra nella complessiva realizzazione, in un territorio agricolo del Comune di Riano, di 16 "borghi rurali" composti da circa 100 villini, alcuni dei quali "a schiera". In detto territorio sono state rilasciate concessioni edilizie per edifici riuniti in borghetti agricoli ed atelier per artisti che dovevano essere connessi allo sviluppo agricolo dell'agro romano, mentre risultano realizzati fabbricati residenziali in nessun modo ricollegabili all'attività agricola ed allo sviluppo agricolo anzidetto.
Il c.d. "Borghetto n. 8", in particolare, insiste su un'area ubicata in via Codette n. 2 del Comune di Riano:
- per esso risulta rilasciata a FE US (insegnante) concessione edilizia n. 62 del 20.4.2001 autorizzante la costruzione, su una superficie di 14 ettari, di n. 11 villini, per un totale di 2.997,64 metri cubi;

- il rilascio di tale concessione era avvenuto in concomitanza con un atto d'obbligo del 20.4.2001, con il quale il concessionario si era impegnato a vincolare l'intero fondo di sua proprietà a servizio delle costruzioni progettate;

- con rogito del 10.12.2003 è stata trasferita alla s.r.l. "Green Box" (amministratore unico Palmieri Alessandro) solo una parte di terreno, pari a mq. 20.000, ove è stata concentrata l'edificazione, e detta società ha venduto le unità immobiliari realizzate a soggetti non addetti all'agricoltura.
Il EP, con atto del 12.11.2007, ha acquistato una unità immobiliare non ancora ultimata.
Tutti gli edifici sono stati concepiti per essere adibiti a villini residenziali;
essi sono stati localizzati in ambito ben delineato con accesso in comune e strade interne che disimpegnano in modo autonomo le singole unità immobiliari;
nella tipologia edilizia non vi è alcuno spazio destinato ad attività agricola, che possa far presupporre un qualsiasi rapporto di chi vi abita con detta attività legittimante l'edificazione medesima.
A servizio dei manufatti costruiti sono stati realizzati una rete stradale di collegamento con la vicina SS Flaminia, un impianto di depurazione delle acque reflue ed una rete di illuminazione;

- le vendite effettuate riguardano i singoli villini ed una limitata area rispettivamente circostante, con scorporo di fatto di tali ridotte estensioni territoriali compravendute da quelle necessaire per legittimare l'edificazione della residenza agricola, senza il rispetto del lotto minimo e del rapporto piano-volumetrico connesso all'indice fondiario.
Alla stregua degli elementi di fatti dianzi compendiati, il GIP ed il Tribunale del riesame hanno ravvisato il fumus dell'ipotizzato reato di lottizzazione abusiva, sui rilievi che le costruzioni poste in essere, sebbene autorizzate come borgo agricolo previsto dal P.R.G. - mancando ogni presupposto diretto, connesso e dipendente dal processo di coltivazione agricola dei terreni e viceversa integrando un complesso residenziale completamente avulso da tale processo - hanno conferito un assetto urbanistico differente alla porzione di territorio preso in esame, in violazione agli strumenti pianificatori, concretizzando sostanzialmente un cambio della destinazione di zona, definitivamente trasformata da agricola in residenziale.

2.1 possibili soggetti attivi nel reato di lottizzazione abusiva. Il reato di lottizzazione abusiva - secondo concorde interpretazione giurisprudenziale - nella molteplicità di forme che esso può assumere in concreto, può essere posto in essere da una pluralità di soggetti, i quali, in base ai principi che regolano il concorso di persone nel reato, possono partecipare alla commissione del fatto con condotte anche eterogenee e diverse da quella strettamente costruttiva, purché ciascuno di essi apporti un contributo causale alla verificazione dell'illecito (sia pure svolgendo ruoli diversi ovvero intervenendo in fasi circoscritte della condotta illecita complessiva) e senza che vi sia alcuna necessità di un accordo preventivo.
La lottizzazione abusiva negoziale - in particolare - ha carattere generalmente plurisoggettivo, poiché in essa normalmente confluiscono condotte convergenti verso un'operazione unitaria caratterizzata dal nesso causale che lega i comportamenti dei vari partecipi diretti a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale.
La condotta dell'acquirente non configura un evento imprevisto ed imprevedibile per il venditore, perché anzi inserisce un determinante contributo causale alla concreta attuazione del disegno criminoso di quegli (vedi Cass., Sez. Unite, 27.3.1992, n. 4708, ric. Fogliani) e, per la cooperazione dell'acquirente nel reato, non sono necessari un previo concerto o un'azione concordata con il venditore, essendo sufficiente, al contrario, una semplice adesione al disegno criminoso da quegli concepito, posta in essere anche attraverso conoscenza che costituiscono diretta esplicazione dei doveri di solidarietà sociale di cui all'art. 2 Cost. (vedi, sul punto, le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 364/1988, ove viene evidenziato che la Costituzione richiede dai singoli soggetti la massima costante tensione ai fini del rispetto degli interessi dell'altrui persona umana ed è per la violazione di questo impegno di solidarietà sociale che la stessa Costituzione chiama a rispondere penalmente anche chi lede tali interessi non conoscendone positivamente la tutela giuridica).
L'acquirente, dunque, non può sicuramente considerarsi, solo per tale sua qualità, "terzo estraneo" al reato di lottizzazione abusiva, ben potendo egli tuttavia, benché compartecipe al medesimo accadimento materiale, dimostrare di avere agito in buona fede, senza rendersi conto cioè - pur avendo adoperato la necessaria diligenza nell'adempimento degli anzidetti doveri di informazione e conoscenza - di partecipare ad un'operazione di illecita lottizzazione. Quando, invece, l'acquirente sia consapevole dell'abusività dell'intervento - o avrebbe potuto esserlo spiegando la normale diligenza - la sua condotta si lega con intimo nesso causale a quella del venditore ed in tal modo le rispettive azioni, apparentemente distinte, si collegano tra loro e determinano la formazione di una fattispecie unitaria ed indivisibile, diretta in modo convergente al conseguimento del risultato lottizzatorio.
Le posizioni, dunque, sono separabili se risulti provata la malafede dei venditori, che, traendo in inganno gli acquirenti, li convincono della legittimità delle operazioni (vedi Cass., Sez. 3: 22.5.1990, Oranges e 26.1.1998, Cusimano).
Neppure l'acquisto del sub-acquirente può essere considerato legittimo con valutazione aprioristica limitata alla sussistenza di detta sola qualità, allorché si consideri che l'utilizzazione delle modalità dell'acquisto successivo ben potrebbe costituire un sistema elusivo, surrettiziamente finalizzato a vanificare le disposizioni legislative in materia di lottizzazione negoziale (vedi Cass., Sez. 3, 8.11.2000, Petracchi).

3. Il sequestro preventivo e la pretesa estraneità al reato di lottizzazione abusiva Secondo la giurisprudenza assolutamente prevalente di questa Corte Suprema, oggetto del sequestro preventivo di cui all'art. 321 c.p.p., comma 1 può essere qualsiasi bene - a chiunque appartenente e, quindi, anche a persona estranea al reato - purché esso sia, anche indirettamente, collegato al reato e, ove lasciato in libera disponibilità, idoneo a costituire pericolo di aggravamento o di protrazione delle conseguenze del reato ovvero di agevolazione della commissione di ulteriori fatti penalmente rilevanti (vedi Cass.: n. 37033/2006, n. 24685/2005, n. 38728/2004, n. 1246/2003, n. 29797/2001, n. 4496/1999, n. 1565/1997, n. 156/1993, n. 2296/1992). Alla stregua di detto principio il Tribunale del riesame - considerati i limiti della cognizione ad esso demandata (vedi Cass., Sez. Unite, 29.1.1997, ric. P.M. in proc. Bassi) - non è tenuto a verificare la sussistenza di situazioni di "buona fede" che non emergano con evidenza.
Nel caso oggetto del presente procedimento il ricorrente non risulta allo stato indagato ma, per tale sola circostanza, non può essere considerato "terzo" rispetto al configurato reato di lottizzazione abusiva, in quanto ben potrebbe assumere, in seguito ad ulteriori e più approfonditi accertamenti, la anzidetta qualità che oggi non riveste.

4. Il principio della richiesta cautelare del P.M..
Il Tribunale - a fronte di una misura di cautela reale adottata dal GIP. in relazione ad entrambe le ipotesi di cui all'art. 321 c.p.p., commi 1 e 2 (rispettivamente: a) pericolo di aggravamento o di protrazione delle conseguenze del reato, nonché di agevolazione della commissione di altri reati;
b) possibilità di confisca delle unità immobiliari ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2 e divieto di restituzione delle cose sequestrate destinate alla confisca, posto dall'art. 324 c.p.p., comma 7) - ha confermato la sussistenza di entrambe le esigenze preventive.
Nella specie, però, il sequestro preventivo dell'immobile acquistato dal EP risulta disposto senza la preventiva richiesta del pubblico ministero e ciò costituisce violazione del principio fondamentale della necessità della richiesta del P.M. per l'applicabilità della misura di cautela reale.
L'art. 321 c.p.p., comma 1 prevede espressamente, infatti, che il sequestro preventivo va disposto "a richiesta del pubblico ministero" e, pur non essendo tale previsione ripetuta nel comma 2, questa Corte (Sez. n, 24.6.1999, n. 3053, Bresciani) ha ritenuto che la richiesta del P.M. sia necessaria anche quando il giudice dispone il sequestro delle cose dì cui è consentita la confisca.
Ne consegue che l'ordinanza impugnata deve essere annullata senza rinvio, ai sensi dell'art. 178 c.p.p., lett. b), (restando assorbiti da tale pronuncia gli ulteriori motivi di ricorso) e deve essere annullato - nei confronti del EP - anche il decreto di sequestro preventivo in data 20.10.2008 de G.I.P. del Tribunale di Tivoli, disponendosi la restituzione di quanto in sequestro all'avente diritto e rimettendosi al P.G. presso questa Corte l'adozione dei provvedimenti consequenziali di cui all'art. 626 c.p.p..

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Visti gli artt. 127 e 325 c.p.p., annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata ed il decreto di sequestro preventivo in data 20.10.2008 del G.I.P. del Tribunale di Tivoli e dispone la restituzione di quanto in sequestro all'avente diritto.
Manda al P.G. presso questa Corte l'adozione dei provvedimenti consequenziali di cui all'art. 626 c.p.p.. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 13 luglio 2009. Depositato in Cancelleria il 9 ottobre 2009