Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALBERTO SPANÒ - Presidente -
Dott. FERNANDO LUPI - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - rel. Consigliere -
Dott. ALESSANDRO DE RENZIS - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE CELLERINO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AZIENDA TRASPORTI AREA FIORENTINA (ATAF), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA COLA DI RIENZO 69, presso lo studio dell'avvocato PAOLO BOER, che lo rappresenta e difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
INPS - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA FREZZA 17, Centrale dell'Istituto rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONINO SGROI, FABIO FONZO, ANTONIETTA CORETTI, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 468/99 del Tribunale di FIRENZE, depositata il 24/11/99 - R.G.N. 465/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/03/02 dal Consigliere Dott. Attilio CELENTANO;

udito l'Avvocato BOER;

udito l'Avvocato SGROI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Pietro ABBRITTI che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso, accoglimento del terzo motivo, assorbimento del secondo e quarto motivo.
Svolgimento del processo
Con sentenza del 10/24 novembre 1999 il Tribunale di Firenze rigettava l'appello proposto dall'ATAF, Azienda Trasporti Area Fiorentina, avverso la sentenza con la quale il RE della stessa città, dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alla non imponibilità contributiva del finanziamento aziendale al CRAL, aveva rigettato la domanda dell'ATAF diretta ad ottenere dall'INPS la restituzione di quanto versato all'Istituto previdenziale per contribuzione sul differenziale tra il prezzo di libero mercato ed il prezzo corrisposto dai familiari dei dipendenti per l'acquisto, agevolato, di tessere di libera circolazione sulle linee gestite dall'ATAF.
Il RE aveva ritenuto che la domanda di condono presentata, ancorché con riserva, dall'ATAF avesse comportato, alla luce della giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte, il venir meno di ogni contestazione sull'esistenza del debito contributivo. 1 giudici di secondo grado, preso atto dello jus superveniens costituito dall'art. 81, comma 9, della legge n. 448 del 1998, e ritenuta la natura retributiva, ai sensi dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, delle riduzioni tariffarie concesse ai familiari dei dipendenti, osservavano che la mancata emanazione dei decreti del Ministro del lavoro, di cui all'art. 29 del d.P.R. 30 maggio 1955 n. 797, non costituiva ostacolo al versamento dei contributi, attesa la semplicità della procedura di calcolo (differenza fra il prezzo ordinario della tessera di trasporto e quello, scontato, praticato al dipendente o al suo familiare) e, comunque, la irrilevanza della difficoltà di stabilire l'importo della prestazione in natura. Rigettavano, poi, la eccezione di parziale prescrizione dei contributi per la Cassa assegni familiari, osservando che vi erano stati atti interruttivi e che anche tale contribuzione era soggetta a prescrizione decennale, con ulteriore sospensione triennale. Per la cassazione di tale decisione ricorre, formulando quattro motivi di censura, l'ATAF (Azienda Trasporti Area Fiorentina). L'INPS resiste con controricorso.
Entrambe le parti hanno depositato memoria.
Motivi della decisione
Con il primo motivo la difesa della ricorrente denuncia nullità della sentenza per insanabile contrasto tra motivazione e dispositivo.
Rileva che la sentenza impugnata ha, in dispositivo, confermato la sentenza di primo grado, la quale aveva pregiudizialmente ritenuto di non entrare nel merito della questione a causa della domanda di condono. In motivazione, invece, i giudici di secondo grado sono entrati nel merito ed hanno disatteso la tesi dell'ATAF. Questo doveva comportare la riforma della sentenza del RE ed il rigetto della domanda. Il contrasto risiederebbe nel fatto che il dispositivo, confermando la sentenza di primo grado, dichiara l'inammissibilità della domanda, mentre la motivazione la dichiara infondata.
Con il secondo motivo la difesa dell'ATAF denuncia violazione degli artt. 115, 116, 346, 414, 416, 421, 437 c.p.c e dell'art. 2967 c.c., nonché vizio di motivazione.
Assume che il Tribunale ha omesso di dare il debito rilievo al prospetto ATAF acquisito a seguito di ordinanza collegiale, prospetto che, riprodotto nel ricorso, riguarda il prezzo dell'abbonamento ordinario e quello per studenti, praticato dall'azienda tra il 1981 ed il 1997; nonostante tale prospetto, il Tribunale ha ritenuto legittimo l'operato dell'INPS, che aveva fatto riferimento al prezzo ordinario mensile degli abbonamenti, senza tener conto del minor costo delle tessere di libera circolazione acquistate dai figli studenti degli agenti in servizio, e senza considerare che negli anni 1981/1986 l'azienda aveva posto in vendita abbonamenti annuali al prezzo di dieci abbonamenti mensili.
Censura, ancora, la mancata ammissione delle prove per interpello e per testi riproposte dall'ATAF con l'atto di appello. Con il terzo motivo la difesa dell'ATAF denuncia violazione dell'art. 29 del T.U. n. 797/55, in relazione all'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, nonché difetto di motivazione.
Censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso che, al fine di rendere concretamente assoggettabile a contribuzione l'uso pressocché gratuito dei mezzi di trasporto aziendali, da parte dei familiari degli agenti in servizio, fosse indispensabile l'emanazione del decreto ministeriale previsto dall'art. 29 del T.U. sugli assegni familiari.
Assume che il decreto ministeriale è indispensabile per conferire alla prestazione in natura una espressione monetaria oggettivamente certa, idonea sia all'assoggettamento a contribuzione che al prelievo, dalla retribuzione dovuta al dipendente, della quota di contribuzione a suo carico.
Deduce, richiamando la sentenza di questa Corte n. 590 del 26 gennaio 1981, che il decreto ministeriale ex art. 29 del T.U. n. 797/55 si colloca, nel sistema delle fonti, tra i regolamenti di esecuzione, senza il quale la norma primaria non può trovare concreta applicazione.
Assume che il decreto viene emanato nell'esercizio di una discrezionalità tecnica ed amministrativa, per cui gli eventuali suoi vizi possono essere fatti valere esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo.
Sostiene che l'inerzia, protrattasi per sessantacinque anni, da parte del Ministero, nella emanazione di un decreto di determinazione del controvalore delle agevolazioni tariffarie fruite dai familiari degli agenti di aziende autoferrotranviarie, ex art. 34 r.d. n. 148 del 1931, appare indice di una scelta discrezionale della P.A., di non volere assoggettare a contribuzione il valore economico di tale agevolazione.
Deduce che la giurisprudenza della Corte (ad eccezione di Cass., 18 marzo 1989 n. 1381), richiamata dal Tribunale, non attiene al caso di specie, in quanto la erogazione in natura presentava, nelle fattispecie decise, caratteri tali da poter essere direttamente quantificata dal datore di lavoro.
Esamina varie decisioni di questa Corte per desumerne che solo quando è possibile quantificare, su basi oggettive, senza alcun margine di discrezionalità, il beneficio dell'utente (come nel caso di riduzioni del costo del metro cubo di gas, dello scatto telefonico, del chilovattore di energia elettrica), la giurisprudenza ha ritenuto non indispensabile il decreto ministeriale.
Quanto alla decisione n. 1381 del 1989, richiamata dal Tribunale, rileva che con la stessa la Corte si è limitata a respingere il ricorso con cui l'azienda censurava la sentenza per difetto di motivazione, non potendosi spingere a trattare temi non oggetto del ricorso (quale la possibilità per l'ente previdenziale di procedere alla determinazione del controvalore in assenza del decreto ministeriale).
Nega che l'INPS possa sostituirsi al Ministro nella determinazione del controvalore delle agevolazioni per cui è causa, rilevando che gli enti previdenziali rientrano tra gli enti strumentali e sono privi di poteri discrezionali, quali presupposti nell'autorità amministrativa designata per legge alla emanazione del decreto. Rileva, poi, una serie di vizi di motivazione addebitati alla sentenza impugnata: l'omesso accertamento sulla sussistenza di un esborso aggiuntivo, da parte dell'azienda, a favore dei dipendenti;

l'omesso accertamento di un mancato introito pari alla differenza fra la tessera in libera vendita e quella ceduta a prezzo agevolato;
la mancata prova, da parte dell'INPS, del fatto che chi acquista la tessera ad un prezzo agevolato sarebbe stato disposto ad acquistarla al prezzo pieno (mentre era stato provato, con i documenti 9 e 10 del fascicolo di primo grado, che vi era stata una forte contrazione della vendita di tessere agevolate a seguito dell'aumento del loro prezzo di cessione); la mancata considerazione del fatto che la tessera di libera circolazione, al contrario delle agevolazioni tariffarie sul consumo di gas, elettricità e telefono, non documenta altro che la facoltà di servirsi dei mezzi di trasporto, non l'effettivo utilizzo degli stessi;
l'omessa motivazione sulla dedotta opinabilità dei criteri di calcolo enunciati dalla circolare INPS n. 96 del 1993, nonché sulla corrispondenza fra tali criteri e quelli seguiti nell'accertamento ispettivo conclusosi quasi un anno prima;

il rinvio, operato dalla sentenza, alla comunicazione INPS 8 novembre 1999, acquisita irritualmente in giudizio, della quale sono stati avallati i criteri di quantificazione senza preventivamente esporli e senza spiegarne la necessaria assenza di discrezionalità; l'omessa motivazione sul riferimento, nell'accertamento ispettivo, al solo prezzo dell'abbonamento ordinario mensile, così trascurando l'abbonamento a prezzo ridotto per gli studenti, nonché il fatto che per alcuni anni era in vendita un abbonamento annuo, dal costo inferiore a quello di dodici abbonamenti mensili;
la mancata valutazione della incongruenza rappresentata dall'incremento della retribuzione imponibile (e pensionabile) del lavoratore sulla base della differenza fra il costo agevolato e quello intero della tessera, peraltro riferito non al nucleo familiare di ciascun lavoratore, ma ad un valore medio di tutti gli abbonamenti venduti. Critica, ancora, la circolare INPS sotto altri profili (determinazione del costo nel caso di aziende esercenti tratte urbane ed extraurbane ecc.) che non ricollega, però, alla fattispecie in esame con puntuali riferimenti alla posizione dell'ATAF. Con il quarto motivo, denunciando violazione dell'art. 32 del T.U. n. 797/55, come modificato dall'art. 16 bis del d.l. n. 30/74, convertito con legge n. 114/74, e vizio di motivazione, la difesa ATAF deduce che il Tribunale erroneamente ha ritenuto applicabile ai contributi per gli assegni familiari la prescrizione decennale ed il termine di sospensione triennale, non tenendo conto che l'art. 32 citato prevede la prescrizione quinquennale;
e che per i contributi prescritti non vi era stata alcuna domanda di condono con riserva (e, quindi, nessun atto di riconoscimento idoneo ad interrompere la prescrizione).
Il primo motivo di ricorso, che assume carattere pregiudiziale, non è fondato.
La sentenza impugnata afferma, nello "svolgimento del processo", che il RE "Respingeva le ulteriori domande, che consistevano nella richiesta avanzata da ATAF, di condannare l'INPS a restituire alla ricorrente gli importi a lui versati per contribuzione sul differenziale tra il prezzo di libero mercato ed il prezzo corrisposto dai familiari per l'acquisto, agevolato, di tessere di libera circolazione sulle linee gestite dall'ATAF. Il RE rilevava che, per questo secondo aspetto, che era l'unico residuale, in quanto per il primo era stata formulata concorde richiesta di cessazione della materia del contendere, andava osservato che ATAF aveva presentato istanza di condono contributivo e che, alla luce della giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione, la domanda di condono, anche presentata, come nella specie, 'con riserva', ove accolta comportasse il venir meno di ogni contestazione sull'esistenza del debito contributivo". Secondo quanto affermato dal Tribunale - e non censurato dalla ricorrente - il RE "respingeva le ulteriori domande", ritenendo che l'accoglimento della domanda di condono avesse comportato "il venir meno di ogni contestazione sull'esistenza del debito contributivo".
Ma se il RE ha respinto la domanda di restituzione dei contributi relativi al differenziale tra il prezzo di libero mercato ed il prezzo agevolato, praticato ai familiari dei dipendenti, delle tessere si libera circolazione, la sentenza di secondo grado, che ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado, non presenta alcun contrasto fra dispositivo e motivazione. Ha semplicemente confermato la sentenza pretorile (di rigetto) sulla base di una diversa motivazione.
Il terzo motivo di ricorso, che assume, a sua volta, carattere pregiudiziale nei confronti del secondo e del quarto, è, nei limiti di quanto di seguito precisato, fondato.
La questione dibattuta, come si rileva dal ricorso ed è confermato dall'esame della sentenza di primo grado, riguarda la determinazione della retribuzione da sottoporre alla cd. contribuzione minore. L'art. 12 della legge,30 aprile 1969, n. 153, nel testo vigente nel periodo cui si riferisce la controversia (gennaio 1981/dicembre 1992), considera retribuzione, ai fini della determinazione della base imponibile per il calcolo dei contributi previdenziali ed assistenziali, "tutto ciò che il lavoratore riceve dal datore di lavoro in danaro o in natura, al lordo di qualsiasi ritenuta, in dipendenza del rapporto di lavoro".
La norma poi prevede espressamente una serie di elementi esclusi dalla retribuzione, con elencazione dal carattere pacificamente tassativo (v., fra le tante, Cass., 27 luglio 1999 n. 8140; 14 novembre 1995 n. 11785). Non rientrando le agevolazioni tariffarie fra le eccezioni previste dall'art. 12, le stesse devono ritenersi comprese nella retribuzione contributiva, quali prestazioni in natura.
L'art. 29 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, dispone poi che "se la retribuzione consiste in tutto o in parte nel vitto e alloggio o in altre prestazioni in natura il valore di esse è determinato in ragione dei prezzi locali, con decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, sentito il Comitato speciale per gli assegni familiari".
Analoga regola (salvo che per la consultazione del Comitato assegni familiari) è dettata dall'art. 30 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124. I decreti ministeriali previsti dalle citate disposizioni rivestono, secondo la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. sesta, 28 aprile 1978 n. 524), natura di regolamenti di esecuzione, aventi il fine di porre in essere norme, particolareggiate e strumentali, per dare concreta attuazione alle norme di grado superiore;
si tratta di atti amministrativi dovuti, anche se l'Amministrazione, nell'emanarli, non è priva di ogni discrezionalità - e non soltanto tecnica - sull'an e sul quantum.
Sulla natura di regolamenti di esecuzione concorda la giurisprudenza di questa Corte (Cass., 26 gennaio 1981 n. 590), che pone l'accento sul carattere integrativo della legge, proprio dei decreti ministeriali in esame, tale da farli annoverare fra le norme sostanzialmente legislative, anche se di grado inferiore;
e sottolinea il "contenuto rimesso totalmente alla discrezionalità, tecnica ed anche amministrativa, di quel potere" ministeriale. Solo nei casi in cui l'entità del beneficio in natura è determinabile con certezza, sia pure a posteriori, senza il ricorso a criteri discrezionali e senza alcuna conseguente possibile discriminazione tra i soggetti tenuti all'obbligazione contributiva (e, parallelamente, tra i soggetti che fruiranno di prestazioni previdenziali in funzione anche di quella contribuzione), si è ritenuto (anche se non senza contrasti) non necessario il decreto ministeriale: come nel caso della somministrazione del gas (Cass., 2 marzo 1984 n. 1479; 16 aprile 1985 n. 2525) o dell'energia elettrica a prezzo ridotto (Cass., 9 novembre 1984 n. 5678). Il decreto ministeriale è, invece, indispensabile quando il beneficio presenta caratteristiche tali (in relazione, ad esempio, alla varietà dei prezzi locali, ad una dedotta diversificazione dei prezzi per le varie categorie, alla dedotta politica sociale perseguita nel fissare i costi dei trasporti pubblici, alla eccepita mancanza di un introito certo pari alla differenza fra le agevolazioni concesse e il costo ordinario delle tessere) da comportare elementi di discrezionalità nella determinazione dell'equivalente monetario da sottoporre a contribuzione. In questi casi la mancanza del decreto ministeriale impedisce la concreta insorgenza di un'obbligazione contributiva, pur in presenza di una retribuzione astrattamente soggetta a contribuzione. Nè l'INPS può sostituirsi al Ministero per operare la quantificazione da questo omessa, atteso che la disposizione di cui all'art. 29 del d.P.R. n. 797 del 1955 non prevede tale possibilità;
che l'ente previdenziale è parte del rapporto contributivo;
che non ha poteri discrezionali. E neppure potrebbe il giudice disporre che alla contribuzione assicurativa previdenziale sia assoggettato il valore effettivo della prestazione in natura fornita anziché il valore convenzionale attribuito a tale prestazione dagli anzidetti decreti (Cass., 19 marzo 2001 n. 3928). La norma è posta, al di sopra delle parti (enti previdenziali, datori di lavoro, lavoratori), nel prevalente interesse pubblico;

anche se gli enti di previdenza hanno un interesse tutelato ad ottenere le contribuzioni cui hanno titolo in misura adeguata, i datori di lavoro a versare quanto dovuto, i lavoratori ad ottenere le prestazioni che loro competono, adeguate a detti versamenti. Gli enti previdenziali non sono, quindi, titolari, allorquando sia necessario il decreto ministeriale di quantificazione delle prestazioni in natura, di un diritto perfetto a percepire i contributi assicurativi in un ammontare legislativamente predeterminato (v. Cons. Stato, sez. sesta, n. 524/78, prima citata). Alla luce di tali considerazioni il terzo motivo del ricorso va accolto, con il conseguente assorbimento, allo stato, del secondo e quarto motivo.
La sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto e la causa va rinviata, per nuovo esame, ad altro giudice di pari grado, che si indica nella Corte di Appello di Bologna, che applicherà il seguente principio di diritto: "Quando la retribuzione del lavoratore subordinato consiste, in tutto o in parte, in prestazioni in natura, la determinazione del loro valore, ai fini contributivi, è attribuita, a norma dell'art. 29 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797 (e dell'art. 30 del d.P.R. n. 1124/65, per i premi dovuti all'INAIL) al Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, che provvede con apposito decreto.
L'emanazione del decreto non è necessaria solo quando la prestazione in natura ha un valore monetario certo e facilmente accertabile, senza il ricorso a criteri discrezionali e senza alcuna conseguente possibile discriminazione tra i soggetti tenuti all'obbligazione contributiva (è, parallelamente, tra soggetti che fruiranno di prestazioni previdenziali in funzione anche di quella contribuzione). Quando, alla luce del criterio sopra enunciato, è necessario il decreto ministeriale, l'Istituto previdenziale non può sostituirsi al Ministero, che abbia omesso di provvedere.
In questi casi la mancanza del decreto ministeriale impedisce la concreta insorgenza di un'obbligazione contributiva, pur in presenza di una retribuzione astrattamente soggetta a contribuzione". Al giudice di rinvio si rimette anche la liquidazione delle spese di questo giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, rigetta il primo, dichiara assorbiti gli altri;
cassa la sentenza impugnata in relazione alla censura accolta e rinvia la causa, anche per le spese, alla Corte di Appello di Bologna.
Così deciso in Roma, il 20 marzo 2002.
Depositato in Cancelleria il 7 maggio 2002